2015-08-13
630
Очевидно, что существующая коллизия между нормами УПК РФ должна быть устранена. И решение этого вопроса не столь однозначно, как может показаться на первый взгляд. Очевидно лишь, что решение должно обеспечивать достижение назначения уголовного судопроизводства, отвечать интересам потерпевших и гарантировать соблюдение прав лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование, учитывать процессуальную самостоятельность следователя как должностного лица, на которое возложена персональная ответственность за ход и результаты расследования, и процессуальный статус прокурора, на которого возложено осуществление и надзора, и уголовного преследования.
Еще один важный, по нашему мнению, момент, на котором следует остановиться. Выявление нарушений прав и свобод участников уголовного судопроизводства осуществляется и в результате проверок жалоб на действия (бездействие) и (или) решения органов предварительного расследования (ч. 1 ст. 124 УПК РФ). В то же время, уполномочивая прокурора на проверку жалоб, законодатель не счел необходимым подробно регламентировать способы ее проведения. Закон говорит лишь о возможности истребования дополнительных материалов и принятии иных мер. При этом вопрос о том, какие это меры, оставлен на разрешение правоприменителя. И, к сожалению, он нередко по-разному решается прокурорами и должностными лицами следственных органов. Учитывая, что в уголовном судопроизводстве для должностных лиц и государственных органов действует принцип "разрешено то, что прямо закреплено в законе", такая неконкретная формулировка, как "иные меры", представляется не совсем удачной. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" также не содержит перечня проверочных действий, посредством которых прокурор вправе проводить проверки исполнения законов органами предварительного расследования. Статья 30 данного Закона содержит отсылочную норму, предусматривающую, что полномочия прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и иными федеральными законами.
|
|
|
Полагаем, что во избежание споров об объеме полномочий прокурора по осуществлению проверок (в том числе и по жалобам участников уголовного судопроизводства) в УПК РФ целесообразно предусмотреть перечень проверочных действий, которые вправе осуществлять прокурор при проведении проверки. В их числе, по нашему мнению, следует указать право вызывать должностных лиц органов предварительного расследования и граждан; право требовать от руководителей следственных органов, начальников органов дознания, начальников подразделений дознания представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; право по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов дознания и органов предварительного следствия, иметь доступ к их документам и материалам.
|
|
|
Как уже было отмечено, второй важный момент, который необходимо учитывать, рассматривая вопрос о роли прокурора в обеспечении прав участников уголовного судопроизводства, - это акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.
Полагаем, что УПК РФ позволяет говорить о таких средствах (актах) прокурорского реагирования, как постановление (п. 2 ч. 2 ст. 37, 124, ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148 УПК РФ) и письменное указание (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
В соответствии с п. 25 ст. 5 УПК РФ постановлением является любое решение прокурора, вынесенное при производстве предварительного расследования. Полагаем, что в случае, когда основанием для его вынесения являются выявленные прокурором нарушения закона и оно направлено на их устранение, можно говорить об акте прокурорского реагирования. Это постановления:
об отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела и о приостановлении предварительного следствия;
об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений дознавателя;
об освобождении лица, незаконно задержанного или лишенного свободы, незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар, содержащегося под стражей свыше срока, предусмотренного УПК РФ;
об изъятии уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передаче их следователю Следственного комитета РФ;
о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования, изменения объема обвинения или квалификации действий обвиняемых либо пересоставления обвинительного заключения (обвинительного акта);
о признании доказательства недопустимым;
об отстранении дознавателя от дальнейшего производства дознания.
Основанием для их вынесения являются допущенные в ходе предварительного расследования нарушения закона. Они носят для органов предварительного расследования императивный характер, обязательны для исполнения. УПК РФ предусматривает лишь возможность обжалования вышестоящему прокурору решений об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, о возвращении уголовного дела для дополнительного расследования, изменения объема обвинения или квалификации действий обвиняемых либо пересоставления обвинительного заключения (п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ).
К числу актов прокурорского реагирования следует отнести и постановление прокурора о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Поскольку оно отвечает указанным выше требованиям - основанием для его вынесения являются выявленные нарушения уголовного законодательства, то в обязательном порядке влечет проведение соответствующей проверки и принятие процессуального решения о возбуждении либо об отказе в возбуждении уголовного дела.
Таких актов прокурорского реагирования, как протест, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 23, 24, 25.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), УПК РФ не знает. И это позволяет говорить о том, что в уголовном судопроизводстве их использование недопустимо <6>.
|
|
|
--------------------------------
<6> См., например: Ергашев Е. Указ. соч. С. 91; Соколов А. Проблемы и практика применения прокурором требования об устранении нарушений федерального законодательства в уголовном процессе // Уголовное право. 2009. N 2. С. 124.
Признавая, что законодатель практически не предоставил контраргументов против такой позиции (за исключением указания в ст. 30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" на то, что полномочия прокурора по надзору за деятельностью органов дознания и предварительного следствия устанавливаются не только уголовным процессуальным, но и иным законодательством, что позволяет все же предполагать, что в сфере уголовного судопроизводства могут применяться и нормы данного Закона без какого-либо иного специального на то указания), следует все же отметить, что такое законодательное решение вряд ли можно признать удачным, поскольку лишает прокурора серьезных апробированных временем и практикой прокурорского надзора актов прокурорского реагирования. В связи с этим заслуживает поддержки предложение Е. Ергашева о необходимости дополнения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" нормами, разрешающими и регламентирующими применение перечисленных актов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия <7>.
--------------------------------
<7> См.: Ергашев Е. Указ. соч. С. 91.
Пункт 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ закрепил право прокурора требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия. Закон не закрепил ни название нового акта прокурорского реагирования, ни его содержание. Но в практике прокурорского надзора сформировался новый, до 2007 г. неизвестный акт прокурорского реагирования - требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. И в настоящее время прокуроры весьма активно используют его в своей надзорной деятельности, ежегодно направляя более 250 тыс. таких требований органам предварительного расследования, из которых более 95% признаются обоснованными и удовлетворяются <8>. Однако практика его применения выявила ряд спорных вопросов. Так, по мнению А. Соколова, требование может применяться только по возбужденному уголовному делу, а не по материалу проверки сообщения о преступлении. Автор предлагает направлять в следственные органы письма с анализом нарушений, допущенных в стадии возбуждения уголовного дела, в том числе по фактам нарушения учетно-регистрационной дисциплины <9>.
|
|
|
--------------------------------
<8> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры РФ И.Э. Звечаровского. М., 2010. С. 286.
<9> См.: Соколов А. Указ. соч.
Признавая, что законодатель оставил в данном случае без надлежащего внимания стадию возбуждения уголовного дела, следует все же критически отнестись к предложению о направлении в следственные органы писем с анализом допущенных нарушений закона. Предметом требования как акта прокурорского реагирования, как справедливо отмечает Е. Ергашев, являются нарушения федерального законодательства, которые не могут быть устранены посредством вынесения постановления <10>. В стадии возбуждения уголовного дела таковыми являются постановления об отмене постановлений о возбуждении уголовного дела и постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Но как следует реагировать прокурору на иные нарушения закона, например на нарушения сроков проверки сообщения о преступлении? Очевидно, что направление писем, содержащих анализ допущенных нарушений, не приведет к быстрому и полному устранению нарушений и восстановлению нарушенных прав граждан. Теория и практика прокурорского надзора не знает такого акта прокурорского реагирования, как письмо, и у органов предварительного расследования нет обязанности по его рассмотрению и принятию по нему соответствующего решения.
--------------------------------
<10> См.: Ергашев Е. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия, как новый вид актов прокурорского реагирования // Уголовное право. 2007. N 6. С. 83.
Полагаем, что в целях устранения сложившейся ситуации необходимо внесение изменений в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Указанную норму закона, по нашему мнению, следует изложить в следующей редакции: "требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства по уголовному делу". Такая формулировка закрепит право прокурора вносить требования об устранении нарушений закона и в стадии возбуждения уголовного дела.
В соответствии с ч. 3 ст. 38, ч. 4 ст. 39 УПК РФ требование прокурора обязательно для рассмотрения руководителем следственного органа в 5-суточный срок, но необязательно для исполнения. Оно может быть отклонено, что оформляется соответствующим мотивированным постановлением руководителя следственного органа.
При отклонении требования прокурор вправе обратиться к руководителю вышестоящего следственного органа, а в случае несогласия последнего - к Председателю Следственного комитета РФ (руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти)), а затем - к Генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным (ч. 6 ст. 37 УПК РФ).
Таким образом, УПК РФ устанавливает особую форму реагирования прокурора на неисполнение следователем и руководителем следственного органа его требования об устранении нарушений закона - обращение к вышестоящему руководителю следственного органа, а затем к Генеральному прокурору РФ и не предусматривает какой-либо ответственности следователя, руководителя следственного органа за неисполнение требований прокурора. Единственной процессуальной формой реагирования прокурора на нарушение закона и неисполнение его требований может быть принятие в соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ решения об изъятии уголовного дела (материалов проверки сообщения о преступлении) у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передаче их следователю Следственного комитета РФ. Иным образом решен этот вопрос применительно к дознавателю, который может быть отстранен прокурором от производства расследования в связи с нарушением требований УПК РФ (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
Заслуживает, по нашему мнению, внимания и еще одно обстоятельство. Под требованием прокурора в уголовном судопроизводстве понимается не только акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, но и просьба прокурора о выполнении следователем, руководителем следственного органа определенного действия. Например, требование о предоставлении возможности ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, об ознакомлении с материалами об отказе в возбуждении уголовного дела, о предоставлении в связи с проверкой поступившей жалобы каких-либо дополнительных материалов либо выполнении каких-либо иных действий (например, о явке и даче объяснений должностными лицами органов предварительного следствия, решения и (или) действия (бездействие) которых обжалуются). Такое требование является составной частью проводимой прокурором проверки законности процессуальной деятельности органов предварительного расследования и обязательно для исполнения либо в силу прямого указания в конкретной норме УПК РФ (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ), либо исходя из содержания норм УПК РФ, предусматривающих полномочия прокурора, в их совокупности и взаимосвязи с нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (ч. 1 ст. 6, ст. 30).
В то же время следует отметить, что УПК РФ не предусматривает алгоритма действий прокурора в случае невыполнения указанных требований. Вопрос о возможности применения иных правовых механизмов, чем предусматривает УПК РФ, в частности предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", остается неразрешенным, вызывая многочисленные споры. По нашему мнению, в этом случае действия прокурора также должны регламентироваться нормами УПК РФ - специального закона, регламентирующего отношения в сфере уголовного судопроизводства. Такая позиция представляется логичной, основанной на нормах закона. Однако следует признать, что сегодня уголовно-процессуальный закон таких механизмов не содержит.
Учитывая сущность общественных отношений в сфере уголовного судопроизводства, процессуальное положение прокурора, сложившуюся правоприменительную практику по рассмотрению требований прокурора, полагаем необходимым внести изменения в действующее уголовно-процессуальное законодательство, установив, что требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в досудебном производстве по делу, подлежат исполнению, но могут быть обжалованы следователем, руководителем следственного органа в установленном уголовно-процессуальном законодательством порядке, т.е. вышестоящему прокурору.
Библиографический список
1. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007.
2. Ергашев Е. Проблемы правового статуса прокурора в досудебном производстве по уголовному делу // Уголовное право. 2008. N 4.
3. Ергашев Е. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия, как новый вид актов прокурорского реагирования // Уголовное право. 2007. N 6.
4. Соколов А. Проблемы и практика применения прокурором требования об устранении нарушений федерального законодательства в уголовном процессе // Уголовное право. 2009. N 2.
5. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры РФ И.Э. Звечаровского. М., 2010.
РЕШЕНИЯ СУДЬИ В СТАДИИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛУШАНИЯ,
ПРЕСЕКАЮЩИЕ ДВИЖЕНИЕ УГОЛОВНОГО ДЕЛА
/"Мировой судья", 2010, N 12/
Н.А. КОЛОКОЛОВ
Колоколов Н.А., судья Верховного Суда Российской Федерации (в отставке), профессор кафедры судебной власти и организации правосудия Государственного университета - Высшей школы экономики, доктор юридических наук.
