Разбор кейса

Российский федерализм на сегодняшний день воспринимается некоторыми российскими исследователями и политическими деятелями скорее как процесс, чем уже действительно сложившаяся и существующая политико-правовая реальность. Это все еще продолжающееся движение к некоему оптимуму, желанному идеалу государственного устройства, который представлял бы собой наиболее удачное и плодотворное для всех россиян сочетание иностранного опыта со спецификой отечественных реалий.

Ознакомьтесь с приведенными ниже мнениями. Как Вы считаете, можно ли говорить о сложившейся стабильной структуре российского федерализма? Аргументируйте ответ.

_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Николай Петров. Контроль над регионами переходит к премьеру? // The Moscow Times, 15.04.08.

«В России не было пока опыта существования президента-электа с предшественником, продолжающим исполнение обязанностей. Вдобавок Путин в отличие от своего предшественника не уходит в политическое небытие. Поэтому особенно интересны и важны оба разнонаправленных процесса: и то, как осуществляется постепенная передача новому президенту рычагов управления, и как, наоборот, происходит отключение от президентского кресла некоторых рычагов, которые Путин сможет оставить за собой уже в новом качестве премьера.

Регионы в этих властных играх занимают особое место – ведь это во многом и есть тот самый heartland, контроль над которым обеспечивает контроль над страной. Напомним, что В. Путин в качестве исполняющего обязанности президента начал в январе 2000 г. с того, что назначил два десятка новых полпредов в регионах. Многие из них были из числа руководителей региональных управлений ФСБ – проверенных людей, хорошо ему знакомых по предыдущему месту работы. Медведев сейчас ничего подобного сделать не может: у него нет ни соответствующих рычагов, ни своих людей, чтобы расставить их на ключевые места.

Экспертами уже отмечалось, что Медведев не принимал участия в новых губернаторских назначениях, сделанных в марте уже после избрания его президентом. Заметно было и то, что в ходе предвыборной кампании Медведев практически не высказывался на, казалось бы, чрезвычайно важную для будущего хозяина Кремля тему о взаимоотношениях с регионами. Только что Федеральным собранием был принят новый закон, позволяющий президенту наделять губернаторов полномочиями федеральных госслужащих. Это позволит подчинять губернаторам региональные структуры федеральных министерств и ведомств, причем делать это дифференцированно, по пожеланию Кремля. Одновременно, губернаторы окажутся фактически поставлены в подчинение не только президенту, но и премьеру, встроенными наряду с президентской, и в премьерскую вертикаль. Такая модель может дать премьеру существенно больше власти над региональными элитами, чем обсуждавшийся ранее вариант двух ключей, когда решения президента относительно кандидатур на губернаторские посты делаются по представлению премьера.

Как подбор кандидатур на губернаторские посты осуществляется сейчас? Согласно схеме, установленной президентским указом подбором кандидатур, включая проведение консультаций по ним в регионах, должны заниматься полпреды в федеральных округах, потом к делу подключается администрация президента, наконец, окончательный выбор делает сам президент. На деле, однако, в отношении всех мало-мальски значимых регионов лоббирование интересов бизнес-политических кланов осуществляется на самом верху и часто полпреды узнают об отобранной кандидатуре пост-фактум.

Попытки введения губернаторов в структуру правительства предпринимались давно – еще при Евгении Примакове. Тогда это был скорее вариант усиления авторитета правительства за счет привлечения к его работе наиболее влиятельных глав регионов. Последние пару лет практикуются отчеты глав регионов на расширенных заседаниях правительства. Это, скорее, форма контроля и обеспечения взаимодействия отраслевого и территориального принципов руководства. Двумя другими такими формами являются заседания президиума Госсовета под председательством президента и заседания возглавляемой премьером комиссии по взаимодействию федеральных и региональных органов власти.

Сейчас оперативный контроль над главами регионов осуществляется территориальным управлением президентской администрации. Соответствующие структуры в правительстве, и без того довольно слабые, были недавно ослаблены еще больше в результате осуществляемой реорганизации Минрегионразвития. Можно только гадать, останется ли в президентской администрации или вслед за Путиным целиком перейдет в правительство нынешний территориальный блок. При этом, если он целиком или частично переедет в правительство, это будет, скорее, структура аппарата правительства, а отнюдь не Минрегионразвития.

Побочным следствием новой модели распределения власти в Центре может стать как конкуренция между премьерскими и президентскими структурами за влияние в регионах, так и выкорчевывание последних остававшихся элементов федерализма. Что касается первого, то за исключением каких-то нездоровых форм, такая конкуренция может быть вполне благотворна и способствовать появлению элементов более институционализированной, чем сейчас, системы сдержек и противовесов. Что касается второго, то, конечно, это негативно, и утешать может только то, что эффективной в российских условиях дефедерализация быть не может, и потому новой системе не суждено будет жить долго. Восстановить элементы федерализма потребует жизнь»

Толкачев К.(Председатель Государственного Собрания — Курултая — Республики Башкортостан, доктор юридических наук, профессор) Будущее России за федерализмом // РФ сегодня. 2009. №15.

«Многие критики сложившейся системы взаимоотношений федерального центра с субъектами Российской Федерации являются сторонниками зарубежных моделей федерализма — американской, немецкой, индийской и других. Но Россия не должна довольствоваться “second hand”. Если Петр Великий порою совершенно бездумно и рьяно насаждал на Руси иностранные нравы и институты — от покроя кафтанов и бритья бород до структуры органов государственной власти, то теперь пора уже перестать уничижаться перед Западом. Россия уникальна и крайне специфична, не вписывается в сугубо европейские стандарты и рамки. Мы — самостоятельная цивилизация, со своей собственной историей и культурой, собственной моделью федерализма.

Ряд трудностей, как представляется, обусловлен тем, что в органах власти разных уровней находится немало людей не способных или не стремящихся осознать необходимость и реальность федерализма в России. Много лет федерализм в РСФСР был правовой фикцией. Хотя он и был вынесен в название республики, но на деле не обеспечивался реальной правовой базой и механизмом реализации конституционных норм. Положения действующей Конституции России о федерализме частью чиновного люда, относящегося к разным ведомствам и уровням государственной власти, и сегодня воспринимаются как декорация, своего рода флер. Унитаристская инерция, сохраняющаяся в коридорах власти, причем не только московских, определяет многие слова и действия. Призывы к отказу от федеративной модели государственного устройства вызываются зачастую также стремлением подчеркнуть свою преданность идеям державности, сильной власти, патриотизма. Поэтому слова и действия многих лиц, облеченных государственной властью, расходятся с позицией Президента России, который неоднократно высказывался о необходимости развития российского федерализма, совершенствовании его правовой базы и институционального обеспечения. Это проявляется и в публичных выступлениях, и в реальной деятельности. Так, в своем Послании Федеральному Собранию РФ Владимир Путин вновь заявил о возможности существования договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Курс Президента России на укрепление вертикали государственной власти призван обеспечить эффективность государственного управления, а также единство ее политического, правового, экономического пространства. Надо подчеркнуть, что это вовсе не означает курса на унитаризацию, отказа от федеративной формы государства, стремления ревизовать основополагающие принципы действующей Конституции.

Еще в недалеком прошлом в обществе доминировало мнение о том, что принятая в 1993 году Конституция России представляет собою достаточно полное и систематизированное изложение программы политического реформирования общества и государства на ближайшее время, своего рода декларацию о намерениях. Естественно, что многие из характеристик Российского государства не отображали ни в момент принятия Конституции, ни даже гораздо позже существующих политико-правовых реалий. И это воспринималось всеми вполне нормально, Конституция принималась как бы на вырост, как набор определенных стандартов, которым должна отвечать Российская Федерация в будущем. Вместе с тем историю последнего десятилетия нельзя рассматривать как последовательное движение от унитарной модели государственного устройства к федерализму. Федеративное строительство в России происходило противоречиво, не всегда последовательно и логично, во многом зависело от политической конъюнктуры, характера взаимоотношений федеральных органов государственной власти и руководства субъектов Федерации. Нередко логика борьбы и конкурентности различных уровней государственной власти возобладала над логикой конструктивного созидания.

Главный итог заключается в том, что удалось сохранить целостность Российского государства, а также приступить к последовательному созиданию принципиально новой для России федеративной модели государственности. При наличии многих проблем наиболее опасный этап уже пройден. Если и не единственно возможным, то наиболее оптимальным вектором дальнейшего развития Российского государства сейчас является последовательное развитие федерализма.

В современной ситуации вряд ли возможен в равной степени и возврат к унитаризму, и распад России на самостоятельные государства.

Сейчас Россия стоит перед выбором модели федерализма. Специалисты отмечают наличие в российском конституционном законодательстве свойств одновременно трех моделей федерализма, во многом противоречащих друг другу в своих ключевых посылах. В наибольшей степени существующая в России модель федерализма относится к “кооперативному федерализму”, который отличает развитая и институционально обеспеченная система взаимодействия между центром и субъектами. В то же время имеются отдельные черты “параллельного федерализма”, когда предельно четко разграничиваются предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов, а также некоторые свойства “унитарного федерализма”. Думается, эти противоречия должны быть устранены.

Подобная противоречивость, очевидно, обусловлена не столько непоследовательностью авторов действующей Конституции, сколько их стремлением обойти или предельно сгладить тогдашние противоречия. Эта благая цель — дать всем сестрам по серьгам — способствовала сиюминутному снятию их остроты. Но данная стратегия не позволяла решать назревшие проблемы, откладывая многое на потом. И лишь смена политического руководства страны потребовала вновь вернуться к анализу существующей системы федеративных отношений. Сейчас происходит достаточно очевидная и последовательная ревизия ельцинской модели взаимоотношений федерального центра и субъектов. Но осуществляемое Президентом России реформирование государственного управления некоторыми воспринимается как курс на усиление унитарных начал в государстве.

Происходящий сейчас процесс реформирования системы государственного управления представляет собою попытку создания наиболее оптимальной модели федерализма. Не важно, как она будет называться, важно, чтобы она была целостной, концептуально четкой, внутренне непротиворечивой. В основу ее должно быть положено наиболее рациональное соотношение централизации и децентрализации государственной власти в России.

Следует отметить, что действия федерального центра находят должную поддержку субъектов Федерации. Руководство российских регионов осуществляет курс на всемерное укрепление сотрудничества с федеральной властью в процессе федеративного строительства, совершенствование механизмов взаимодействия с ней. Поэтому в современной ситуации былые обвинения региональных элит в сепаратистских настроениях окончательно утрачивают смысл.

В ходе грядущих федеральных конституционных реформ, думается, следует реализовать дуалистический принцип, четко обозначив сферу исключительной компетенции Российской Федерации и сферу исключительной компетенции субъектов. Это позволило бы преодолеть многие существующие проблемы, ликвидировать нынешнюю громоздкую и неэффективную систему разграничения предметов ведения, которая ныне включает более 300 законов.

Думается, что также назрела необходимость принятия федерального закона об иерархии нормативно-правовых актов в России, что также способствовало бы снятию многих существующих сейчас противоречий, созданию логически выдержанной, непротиворечивой, целостной системы правового обеспечения российского федерализма.

Процесс федеративного строительства в России далек от завершения, он все еще продолжается, непросто и болезненно идет создание правовой базы и институционального обеспечения российской модели федерализма. Не все еще совершенно во взаимоотношениях федерального центра и субъектов РФ, но самое главное, что и федеральный центр, и субъекты едины в своем стремлении изменить ситуацию в стране к лучшему, искать и находить взаимопонимание. Альтернативы федеративному развитию страны просто не существует. Будущее России — за федерализмом»

Проследите развитие основных элементов баланса между центром и регионами на примере Вашего субъекта федерации. Составьте подробную характеристику сложившихся отношений.

_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________