Эффективность и неэффективность институтов

Не все стабильно функционирующие институты являются эффективными: «Совокупность черт, характеризующих устойчивость институциональной системы, ни к коей мере не гарантирует эффективность институтов… Хотя стабильность может быть необходимым условием для сложного человеческого взаимодействия, она, конечно, не является достаточным условием эффективности»[62].

В отношении экономических взаимодействий критерий эффективности — снижение трансакционных издержек. Институты могут обеспечивать стабильность ценой высоких трансакционных издержек, т.е. быть неэффективными.

Политические институты обеспечивают стабильность отношений господства/подчинения. Субъект власти должен быть уверен, что он способен, пользуясь выражением М.Вебера, «обеспечить проведение своей воли, даже вопреки сопротивлению». Объект должен быть уверен, что ему все равно придется подчиниться. Стабильность функционирования политических институтов обеспечивается наличием ресурсов власти у субъекта, чтобы он мог применять убеждение или принуждение в отношении тех, кто не склонен подчиняться, и наоборот — вознаграждение в отношении «послушных» объектов.

Затраты на политическую трансакцию представляют собой сумму тех ресурсов, которые необходимо задействовать субъекту власти для того, чтобы обеспечить подчинение объекта. Трансакционные издержки складываются из затрат на принуждение (содержание репрессивного аппарата), убеждение (средства, потраченные на трансляцию принимаемых решений от субъекта власти к объекту, на манипуляции общественным сознанием), «подкуп» населения и т.п.

Среди ресурсов власти есть необычный — авторитет, или легитимность власти[63].. Применение этого ресурса не требует от субъекта каких-либо затрат для того, чтобы объект выполнил приказ. Авторитет предполагает, что объект власти уже признает право субъекта на управление, т.е. его право отдавать распоряжения, а также признает свою обязанность подчиняться. Отсюда следует вывод, что трансакционные издержки при политическом взаимодействии обратно пропорциональны авторитету, легитимности власти. Следовательно, эффективность политических институтов прямо зависит от степени легитимности власти. Чем она выше, тем меньше субъекту власти надо затратить ресурсов на выполнение принятого решения и наоборот. Нелегитимная власть может быть стабильной, устойчивой, но не является эффективной.

Если легитимность рациональная, «подчинение теперь основано... на лишенном личного характера объективном "служебном долге", который... определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил)»[64]. В этом случае политические институты должны обеспечить, чтобы у власти были именно те акторы, которых хотело избрать население (честные и справедливые, с точки зрения населения, правила проведения выборов — избирательная система)[65] и что избранные лица выполняют только те полномочия, которые им делегированы населением (конституционный дизайн власти). В этом случае данные политические институты можно считать эффективными. Иначе они неэффективны, хотя и могут выполнять функцию поддержания стабильности.

Причины существования неэффективных институтов можно сгруппировать следующим образом.

1. Акторы не всегда абсолютно рациональны и инструментальны.

2. Процесс выбора институтов сопровождается ситуацией неопределенности, включая институциональные эффекты. Как отмечает П. Пирсон, «институты могут быть неэффективны, потому что дизайнеры делают ошибки»[66]. Но если институты являются рациональным выбором взаимодействующих акторов, то можно предположить, что при выявлении непредвиденных эффектов институтов, их «авторы» могут «внести необходимые поправки». Здесь должен действовать механизм «научения» (learning).

3. При выборе институтов возникают противоречия между кратковременными и долгосрочными выгодами (проблема «временного горизонта»). Как говорил Дж.М. Кейнс, «мы все когда-нибудь умрем, но для политиков в условиях демократии электоральная смерть приходит намного быстрее». Однако угроза оказаться в «тени будущего» (shadow of future) является стимулом к тому, чтобы акторы руководствовались долговременными мотивациями. По мнению П.Пирсона, «тень будущего» может быть оправданием для функционалистского подхода к институтам лишь в ограниченной сфере политики, прежде всего, в финансовой сфере (принятие бюджета, контроль над денежной массой и т.д.), где политика больше похожа на экономику[67].

4. Акторы не могут в любой момент изменять институты. Существуют механизмы, которые затрудняют институциональные изменения, придает институтам значительную степень стабильности: эффект «клейкости» (stickiness) институтов; «возрастающая отдача первоначального набора институтов»; «тропа зависимости» (path dependency).

Деформализация правил и институциональные
ловушки в России

Процесс деформализации правил в постсоветской России, снижая эффективность формальных институтов, созданных в 1990-х — начале 2000-х годов, одновременно способствует стабилизации институциональной среды[68]. Согласно определению В.Радаева, деформализация правил есть «непрерывная трансформация институтов, в ходе которой формальные правила в значительной мере замещаются неформальными и встраиваются в неформальные отношения». Подобная тенденция, по мнению исследователя, возникает в ситуации, когда акторы, будучи более или менее осведомлены о существующих формальных правилах, далеко не всегда выполняют их предписания[69]. По сути дела речь идет об известной несовместимости этих правил со сложившейся практикой, что ведет к замещению их неформальными нормами.

Детальная классификация взаимодействия формальных и неформальных институтов дана в работе Г.Хелмке и С.Левитски. В основу этой классификации положены два критерия: (1) эффективность формальных институтов, зависящая от того, в какой мере акторы подчиняются их предписаниям и осуществляется ли регулярный контроль за исполнением таковых; (2) степень совместимости между теми целями, для реализации которых используются неформальные институты, и ожиданиями относительно результатов, эвентуально достижимых в институтах формальных. Исходя из названных критериев, ученые выделили четыре способа взаимодействия между этими институтами: комплементарный, согласующий (accommodating), конкурентный и замещающий (substitutive)[70]. Последние два способа представляют особый интерес при анализе положения дел в России, так как именно они получили наибольшее распространение в посткоммунистическом мире. Как отмечают Г.Хелмке и С.Левитски, «конкурирующие неформальные институты создают у акторов стимулы, несовместимые с формальными правилами, — следуя одним, нельзя не нарушить другие. Примерами служат клиентелизм, патримониальное господство (patrimonialism), клановая политика и другие частные институты». Подобного рода конкурентное взаимодействие возникает в том случае, когда предписания слабых или неэффективных формальных институтов вступают в противоречие с целями акторов. Если же такого противоречия не возникает, но формальные институты оказываются не в состоянии обеспечить те результаты, которые от них ожидались, создаются «замещающие неформальные институты»[71]

Относительная легкость, с которой акторы реализуют свои цели через неформальные институты, указывает на то, что слабость и неэффективность институтов формальных объясняется не только величиной трансакционных издержек, сопряженных с поиском и освоением информации о новых предписаниях, обеспечением контроля над их исполнением или же с изменением устаревших. После краткого, но содержательного анализа становления неформальных институтов электорального процесса и их соотношения с формальными В. Гельман констатирует: «Хотя отдельные ‘дыры’ в законах со временем устранялись, принципиальные лакуны и умолчания стали питательной средой для возникновения и роста неформальных институтов. Оказавшись полезными для тех или иных акторов, такие институты могли укореняться или даже закрепляться в формальных нормах»[72]. Подчеркивая, что подобные лакуны и умолчания помогали «обходить несовершенство прежних, да и новых норм»[73], исследователь, к сожалению, ничего не говорит об их влиянии на эффективность формальных институтов. Возможно, его невнимание к этой проблеме проистекает из презумпции, что «наследие прошлого» и характеристики государства, «задавая рамки преемственности и изменчивости формальных и неформальных институтов, отнюдь не детерминируют их соотношение»[74]. Данная презумпция, будучи отнюдь не очевидной, плохо соотносится с выводом самого Гельмана о том, что «’неформальная институционализация’, скорее всего, окажется не временным ‘дефектом’ (в смысле отклонения от ‘правильного’ пути развития), а долгосрочной и принципиальной характеристикой российского политического режима»][75].

В.Меркель и А.Круассан выделяют три гипотетических сценария, по которым может пойти развитие общества, вступившего на путь неформальной институционализации: (1) регресса, т.е. все большей «деформализации»; (б) прогресса, т.е. постепенного вытеснения неформальных практик, и (в) стабильности. В последнем случае «переплетение формальных демократических институтов и неформально выросших демократических дефектов переходит в самовоспроизводящееся равновесие, что приводит к стабилизации status quo дефектной демократии. Стабильность сохраняется до тех пор, пока специфические дефекты демократии гарантируют господство властных элит и способствуют удовлетворению интересов поддерживающей систему части населения». По мнению немецких ученых, именно этот сценарий реализуется сегодня в России[76]. В пользу данного заключения говорят и эмпирические исследования, показывающие, что, даже когда предписания закона более или менее известны, отечественные акторы их замещают или встраивают в привычные неформальные отношения. Возникает парадоксальная ситуация: универсальные нормы (права, морали) усвоены, но лишены практического смысла[77]. Понять причины такого положения вещей позволяет когнитивный подход, предлагающий действительно глубокое объяснение истоков и механизмов деформализации правил.