I. Специфика отношений “принципал – агент” применительно к государству

Чем модельные отношения “принципал – агент” в рамках государства отличаются от негосударственных стандартных моделей? Впервые на эту проблему обратил внимание Терри М. Мо (Terry M. Moe) в своей статье “Политические институты: пренебрегаемая сторона истории”. Он останавливается на сравнении корпорации и государства. У этих структур есть сходства и различия.

Они особенно схожи в том, что касается положения высших агентов, которые выбираются раздробленными хозяевами и претендуют на то, чтобы выражать раздробленные интересы этих хозяев. Следовательно, в обеих структурах есть серьезные проблемы, связанные с moral hazard, большие агентские издержки, оппортунизм и т.д. Но есть и значительные различия. Office-holders – административно-исполнительный состав государства. В отличие от managers, это выборные лица. Они формулируют политику, ставят задачи перед бюрократами, продают эти задачи гражданам за голоса. А каковы различия в положении citizens и shareholders?

1. У акционеров более или менее унифицированные интересы: или платить дивиденды, или наращивать курсовую стоимость акций. У граждан интересов намного больше, и эти интересы часто противоречивы, что ведет к большим издержкам по коллективным действиям (им трудно найти единомышленников). Например, фанатичный приверженец езды на трехколесном велосипеде столкнется с большими сложностями в поиске единомышленников, у него нет способа их искать. Он, конечно, может выйти на Тверскую с плакатом “Фанаты трехколесных велосипедов, собираемся в ЦПКиО в полдень!”, но вероятность, что именно в тот момент, когда он будет на Тверской стоять, там пройдет еще один “фанат”, мала. Может, этот другой “фанат” вообще из принципа по Тверской не ходит.

2. Гражданам сложнее, чем акционерам контролировать своих агентов, ибо у них нет фондового рынка – объективного индикатора, позволяющего сравнивать системы государств (они не в состоянии сравнить, скажем, РФ и Монако), и нет дешевых индикаторов контроля поведения агентов, позволяющих определить, насколько хорошо они выполняют свои функции.

3. У граждан есть сложности с выходом за рамки госструктуры. Государство скорее напоминает не открытую, а закрытую корпорацию, свою долю в которой ты можешь продать только определенному кругу лиц; причем, если ты из нее вышел, тебя необязательно возьмут в другую закрытую корпорацию, а могут и в эту заново не взять. Ты можешь бросить свою страну, отказавшись от гражданства, но другая страна может и не принять тебя к себе. Следовательно, граждане сильнее привязаны к стране, чем акционеры к корпорации.

4. У акционеров ответственность может быть ограниченной, а граждане всегда несут ее в полной мере. Поэтому риск граждан значительно выше, а значит, и их поведение будет куда более осторожным (отсюда повышенный консерватизм, непоощрение реформ и пр.). Граждане представляют собой хозяина (принципала), который делегирует для управления самого себя.

5. Бюрократы могут навязывать своим хозяевам правила игры. В случае открытой корпорации права собственности (property rights) задаются экзогенно и не меняются. В государстве же большинство правил и прав собственности формируются в результате действий бюрократической системы, а не являются их предпосылкой, и существуют лишь некоторые неизменные правила – Конституция. На самом деле, Конституция тоже формировалась не на пустом месте. Так, в США есть 4-я поправка к Конституции, устанавливающая неотъемлемость частной собственности (экспроприировать ее можно только на возмездной основе и с согласия собственника), которая свято соблюдается. Но внесена она была в Конституцию лишь тогда, когда сформировавшийся слой частных собственников стал уже настолько сильным, что мог за себя постоять.

Итак, в государстве отсутствует постоянство правил игры. Поэтому корпорация значительно стабильнее государства (у нее есть база, основа деятельности).

Каковы общие интересы граждан? Ответ на этот вопрос вытекает из вышеназванного п. 5. Граждане заинтересованы в том, чтобы условия их деятельности были максимально устойчивы. Они заинтересованы в стабильности собственности, контрактов, в гарантиях против третьих лиц. Все это вместе называется “фоновые условия деятельности”. Их обеспечение – инвариантные обязательства государства перед гражданами, государство должно их обеспечивать.

Но, если это так, почему тогда Россия постоянно реформируется? Давайте немного отвлечемся от теории и определим, в чем состоят наши собственные беды. Может быть, подавляющее большинство наших граждан или наиболее активные группы общества заинтересованы как раз не в стабильности, а в изменении ситуации? На самом деле, в стабильности заинтересованы нормальные граждане. Однако у нас есть и две группы “отказников” - людей, не заинтересованных в политической стабильности нашего государства, в стабильных отношениях собственности и т.д.

Во-первых, это те, кто постоянно проигрывает, кому практически нечего терять в данной системе. Классически, это бедные люди (по своим доходам). В России их порядка 30-40 %. Именно эта часть населения образует устойчивую электоральную базу левых. Иногда они голосуют за В.В. Жириновского, однако чаще всего поддерживают коммунистов.

Это не плохие люди, но они объективно поставлены в положение, в котором нечего терять. Они не заинтересованы в сохранении политической и экономической стабильности, потому что не получать зарплату и жить с огорода им все равно при какой системе. Им и при советской власти жилось не ахти как. А теперь кто-то из них стал много беднее, кто-то несколько богаче. Возможности у этих людей существуют и сейчас. Им никто не запрещает переехать из своего малого города, где простаивают заводы, в большой город, снять там комнату и устроиться на работу. (В той же Москве на сегодняшний день¹ 100-150 тыс. вакантных рабочих мест неквалифицированного труда.) Но у нас очень немобильное население. В силу инертности люди просто не способны сняться и уехать на заработки. Их держит семья, привычки и др.

В чем же все-таки заинтересованы эти люди? Разумеется, чудес не бывает, и вновь образовавшееся в 1991 г. государство Россия не могло сделать этих людей не бедными. Оно не могло поднять их доходы, их социальный статус. В рамках экономической политики им помочь нельзя. Тем не менее, у низких по доходу групп населения есть не только наступательный интерес (снова все отнять у богатых и поделить), но и интерес оборонительный, который государство должно было уловить, однако не уловило. Чтобы они поверили во власть и стали ее поддерживать, в первую очередь им можно и нужно было предложить установление порядка на улицах, обуздание преступности. Это та стабильность, в которой заинтересованы все без исключения. Бедный человек тоже хочет жить. И хотя вроде бы брать у него нечего, он сплошь и рядом становится объектом бытового хулиганства. Ведь бедный человек защищен от криминала куда хуже, чем богатый, поскольку защита у нас, как во всяком переходном обществе, в основном, покупается.

Вместо этого наше правительство затеяло ряд громких проектов – реконструкцию Большого Кремлевского дворца, восстановление здания Государственной Думы, строительство здания Счетной палаты, возведение храма Христа Спасителя. Та же Счетная палата обошлась налогоплательщикам в 350 млн. $, а храм Христа Спасителя – примерно в 8 млрд. $ (со всеми косвенными затратами). За 1990-е гг. потрачено абсолютно впустую - потому что мы спокойно прожили бы и без этого - около 40-50 млрд. $, что равно всем заимствованиям РФ за тот же период.

На эти деньги мы могли бы содержать образцовую полицию и суды, которые бы действительно работали в интересах граждан. Стабильность на уровне безопасности - рецепт, применяемый к бедным всеми государствами. А мы забыли об этом, будучи увлечены какой-то странной идеологией либеральных реформ, созиданием рынка, который, якобы, приведет всех к новой прекрасной жизни. Но рынок, в первую очередь, ведет к расслоению общества. Он работает, будучи основан на расслоении людей, и по-другому работать не может. Он действует на материальных стимулах, на том, что кто-то богатеет, а кто-то беднеет. В любой самой развитой стране с рыночной экономикой всегда есть и бедные, и безработные, но политическая стабильность там сохраняется, ибо государство обеспечивает базисные права и бедным слоям населения, за что получает с их стороны минимальную поддержку.

Надо отметить, вопрос проигрывающих, это не только вопрос бедных. История показывает, что революции далеко не всегда делают бедные. Их делают также устойчиво проигрывающие богатые группы, которые обладают достаточными финансовыми ресурсами, чтобы мобилизовать определенные силы в свою поддержку и перевернуть политическую систему.

Во-вторых, это те, кто “ловит рыбку в мутной воде”, - лица и фирмы, строящие свои доходы именно на ситуации правовой и экономической неопределенности.

Это и наши менеджеры–полусобственники (самая массовая категория). Например, “красные директора”, которых все хвалили и говорили, что они подняли бы предприятия, если бы им не мешали, что они этого страшно хотели и себя не пожалели бы для достижения этой цели, на самом деле как в прежние годы, так и теперь менее всего заинтересованы в стабильности. Дело в том, что в условиях неопределенности формы собственности менеджеры, естественно, становятся фигурами вне контроля. У собственника нет возможности каким-то образом на них влиять, он - лишь формальный собственник. В результате, в течение последних 10 лет менеджеры, не являясь реальными собственниками предприятий, просто расхитили их. Им было невыгодно хорошо управлять, им было выгодно тащить все, что плохо (и не очень плохо) лежит, и их поведение совершенно рационально.

Это и люди, которые пытаются собирать деньги с населения, используя именно правовую хозяйственную неопределенность. Здесь можно назвать такие классические фигуры, как Дж. Сорос или Б.А. Березовский. Это то же “наперстничество”, но на высоком уровне. Я не говорю, что Сорос или Березовский – плохие люди (известно, что и тот, и другой жертвуют большие суммы на благотворительность), но они - люди нового типа, которые пришли на рынок и делают деньги на неопределенности, поскольку ожидания в этой ситуации непроверяемы.

Например, был такой проект “Народный автомобиль”. Народный автомобиль собирался выпускать концерн “АВВА”. Под этот проект Б.А. Березовский честным образом (по подписке) собирал деньги и собрал порядка 80 млн. $, а нужны были 1,5 млрд. $. Он отчитывался перед акционерами, говорил: “Мы ждем, пока подписка даст результаты, и тогда построим завод - вот выкладки! Народный автомобиль будет стоить всего 1000 $. А пока мы собираем недостающие средства, мы эти деньги прибыльно вложим, деньгам же не надо лежать без дела”. И вложил. Но он же не виноват, что нужной суммы, в конце концов, собрать так и не удалось!

Тактика Березовского ничем не отличается от тактики “наперсточника”. “Наперсточник” тоже играет на том, что создает ожидание, но оно в условиях правовой неопределенности непроверяемо. Люди верят в нечто, а это нечто оказывается непроверяемым, и никто не виноват. Ведь “наперсточник” не гарантирует “лоху”, что тот выиграет, он не подписывает с ним контракт, а просто формирует у него на глазах ситуацию: к “наперсточнику” подходит какой-то мужчина, начинает играть и то проигрывает, то выигрывает у него. Тогда “лох” тоже начинает играть, надеясь выиграть, но проигрывает непрестанно, а обвинить в этом “наперсточника” невозможно. Конечно, этот вид деятельности можно запретить официально, но нельзя запретить всю экономическую деятельность.

В России почти все бизнесмены, и старые, и новые, заинтересованы в неопределенности, ибо на ней они и строят свой бизнес. Они заинтересованы в переделе собственности, а переделом легче всего заниматься, когда условия нестабильны, когда они могут меняться. Но, естественно, наши крупные капиталисты хотят, чтобы их собственный капитал сохранился и не был у них отобран. Ради этого они предприняли некие оптимальные, с их точки зрения, меры - в 1996 г. они сообща финансировали предвыборную кампанию Б.Н. Ельцина и обеспечили его переизбрание. В попытке гарантировать свое будущее они заморозили существующую структуру, сделав вклады в стабильный, однако неэффективный институт. Их поведение - стандартное поведение элиты. Другое дело, что, в силу сложившегося положения дел в нашей экономике, свой бизнес они ведут нечестным образом. Но иначе они тут же разорятся - они просто не могут вести бизнес, не давая взяток, честно конкурируя между собой и пр.

Итак, ситуация нестабильности в России имеет две составляющие:

o составляющую снизу в виде бедных, которые не удовлетворены выбранной государством стратегией (это где-то 30-40 % голосов);

• и составляющую сверху в виде богатых людей, которые заинтересованы в сохранении нестабильности, дабы успешно продолжать свой бизнес.

Казалось бы, человек, имеющий несколько миллионов долларов, должен быть заинтересован в стабильности. Однако у нас открытая страна, и владельцы крупных капиталов могут держать их там, где стабильность есть, а зарабатывать деньги с большими прибылями там, где ее нет, что они и делают. Но этого бы не случилось, не будь у них возможности вывести из России свои капиталы и уехать. Газеты пишут, что с начала Перестройки из страны было вывезено 500 млрд. $. Данная оценка завышена. На самом деле ежегодно из страны вывозится порядка 6 млрд. $, и сейчас вывезенный за границу капитал составляет около 100 млрд. $ (как минимум, 80-90 млрд. $). Он контролируется людьми, проживающими в России, причем, контролируется не обязательно персонально – очень многие российские предприятия считают рациональным держать свои финансовые активы в оффшорной зоне.

Тем не менее, стабильность по-прежнему остается необходимым условием существования любого государства и основным интересом бедных слоев населения. В конце концов, и мы к этому придем, вопрос только, когда и какое место в мире мы будем к тому времени занимать.

Но почему, если все плохо, те, кому стабильность выгодна, ничего не предпринимают? Дело в том, что из-за господствующих между отдельными гражданами огромных трансакционных издержек по информации и ограниченной рациональности издержки коллективных действий граждан очень велики. Для них невозможен рациональный выбор из какого-то набора действий. По этим же причинам отдельные граждане предпочитают не тратить силы на создание наиболее выгодной им стратегии и ее закрепление в качестве доминантной. Они (как и акционеры, голосующие за кого-то в совете директоров) выбирает из некоторого набора стратегий, которые им задаются. Эти политические стратегии и есть коренные основы политического устройства общества. Политические менеджеры (office-holders) предлагают населению определенные стратегии, обещая некоторую последовательность своих действий в будущем. Например, раньше наши политики утверждали, что в таком-то году у нас будет в два раза больше школ (сейчас уже так не говорят, что, кстати, не совсем правильно). При этом для политиков очень важно, чтобы население поверило, что школы реально будут построены и, самое главное, что они могут быть построены (т.е. чтобы население верило в наличие неких ресурсов). Здесь возникает другая проблема - проблема политической или, шире, организационной культуры.