Исполнительная власть в субъектах федерации

В советский период региональная власть формировалась по принципам, близким к тем, которые используются в парламентских республиках: выборный совет народ­ных депутатов, который в свою очередь формирует подотчетный ему исполнитель­ный комитет совета народных депутатов (в республиках это были Верховный совет и Совет министров соответственно). В 1991 г. эта ситуация была кардинально из­менена новыми российскими властями. При этом развитие региональной власти в республиках и остальных регионах происходило по-своему и должно рассматри­ваться отдельно.

На первом этапе постсоветской истории отмечается постепенный переход от назначения губернатора президентом страны к модели выборного губернатора. Мо­дель выборного губернатора в России в значительной степени была заимствована из американского опыта, и по этому параметру, как и по ряду других, Россия сле­довала в русле американского федерализма. В начале 1990-х гг. губернаторские выборы считались обязательной частью общего процесса демократизации в стране. В то же время развитие именно этой модели в России обусловлено и процессами в национальных республиках, где с 1991 г. на волне суверенизации стали избирать своих президентов, с чем вынужден был считаться центр.

Первые выборы региональных глав прошли еще в советский период, в июне 1991 г. Основная часть субъектов федерации перешла к выборной модели в 1996 — 1997 гг. Последним к этой модели должен был перейти Даге­стан в соответствии с новой конституцией республики, принятой в 2003 г.

Однако в конце 2004 г. начался новый этап, связанный с отменой всенарод­ных губернаторских выборов и переходом к "мягкому назначению" губернаторов президентом страны с утверждением кандидатуры региональным законодатель­ным собранием (см. выше). Переход к модели "мягкого назначения" также является постепенным: назначения производятся по истечении срока полномочий выбор­ных губернаторов или в результате их ухода в отставку (см. ниже). В конце 2005 г. процедура "мягкого назначения" была уточнена, в модели назначенного губернатора были усилены элементы дополняющей ее модели "парламентской республики".

Исполнительная власть в республиках

В республиках отмечался постепенный переход от советской системы регионального управления к модели президентской республики с всенародно выборным главой. Этот переход был стимулирован "парадом суверенитетов" и воспринимался в контексте становления республиканской государственности. Федеральный центр не вмеши­вался в эти процессы, позволив республикам развивать собственные модели регио­нальной власти. Во многих президентских указах начала 1990-х гг. специально ого­варивалось, что они не действуют на территории республик.

В то же время переходный период оказался очень постепенным. Во многих республиках на протяжении ряда лет сохранялась парламентская форма правления.

Первые президентские выборы в российской республике прошли в июне 1991 г. в Татарстане. Эта республика подчеркнула таким образом свои политиче­ские амбиции и претензии на повышение статуса. Однако до распада СССР выбо­ры нигде в республиках больше не проводились.

Вскоре после распада СССР примерно половина российских республик вве­ли пост выборного президента и организовали на своей территории первые прези­дентские выборы. В октябре 1991 г. президентские выборы прошли в Чечне (их вы­играл Д. Дудаев, взявший курс на достижение полной государственной независи­мости республики) и Калмыкии. Однако в Калмыкии выборы не состоялись, по­скольку ни один из кандидатов во втором туре не смог набрать необходимое по весьма жесткому местному законодательству число голосов. В декабре 1991 — ^ян~ варе 1992 гг. президентские выборы проходили в двух республиках Северного Кавказа (Адыгея и Кабардино-Балкария), Марий Эл, Чувашии, Мордовии и Якути» Чуть позже, в марте 1992 г. своего президента избрала Тува. В Чувашии выборы н состоялись по тем же причинам, что и в Калмыкии. В остальных республика* таким образом, появились всенародно избранные президенты.

Следует отметить, что трансформация власти в республиках в большинств случаев проходила по одному сценарию. Основные рычаги управления сохраняли своих руках представители советской и, как правило, национальной номенклатуры. Глава республики, т.е. лицо, занимавшее пост председателя Верховного совета обычно становился основным кандидатом на президентских выборах и одерживали победу. Новые фигуры пришли к власти только в Чечне (лидер чеченских националистов, генерал Д. Дудаев) и Мордовии (представитель русской демократически настроенной элиты В. Гуслянников).

В остальных республиках процесс перехода от модели парламентской рее публики к модели президентской республики оказывается сравнительно медленным. Он разворачивается в зависимости от темпа принятия республиканских конституций и их содержания, а также укрепления позиций лидеров, готовящихся i выборам. Некоторые республики на первых порах все-таки отказываются от прези­дентской модели и преобразовывают советскую модель управления в модель пар­ламентской республики.

Так, в 1993 г. процесс формирования региональной исполнительной власти в новых институциональных рамках идет неровно. С одной стороны, в апреле 1993 г президента удается избрать в Калмыкии. С другой стороны, в Мордовии в резуль­тате борьбы прежней номенклатуры с В. Гуслянниковым пост президента республи­ки был ликвидирован (это решение не признавали российские власти, но оно под­тверждено Конституционным судом). Мордовия временно вернулась к модели парламентской республики. Также первые в истории президентские выборы прошли в феврале 1993 г. в Ингушетии, которая была воссоздана в 1992 г.

Первые думские выборы в России совпали еще с рядом президентских кам­паний в республиках. В этот день состоялись выборы президентов Башкирии и Чу­вашии, а в начале 1994 г. — Северной Осетии. В апреле—июне 1994 г. главы респуб­лик были избраны в Карелии, Республике Коми и Бурятии.

Характерной ситуацией для парламентских республик начала 1990-х гг. стала ожесточенная конкуренция между руководством Верховного совета и Совета мини­стров. В республиках возникают элементы двоевластия, поскольку исполнительная власть сосредотачивает в своих руках значительные экономические полномочия и стремится выйти из-под контроля законодательной власти. В ряде случаев именно премьер-министры республик стали главными соперниками председателей верхов­ных советов. При этом последние, занимая более сильные институциональные по­зиции, везде одержали победу и стали всенародно избранными республиканскими руководителями. Так случилось в Северной Осетии, Карелии, Республике Коми и Бурятии.

Следует отметить, что, начиная с 1994 г., не во всех республиках для обо­значения должности всенародно избранного главы используется понятие "пре­зидент". В Карелии избирается председатель правительства республики, в Республи­ке Коми — просто глава республики. В Дагестане в 1994 г. создается совершенно особая модель управления, вообще не предполагающая всенародные выборы главы (см. ниже).

С 1995—1996 гг. в некоторых республиках начинаются уже вторые выборы президентов. В октябре 1995 г. на второй срок избирается президент Калмыкии. Весной 1996 г. проходят вторые в истории выборы президента Татарстана. Также в 1995 г. меняется ситуация в Мордовии, где глава республики временно избирается Конституционным собранием и начинается новый переход к модели выборного главы.

Одновременно республики одна за другой продолжают отказываться от мо­дели парламентской республики. В 1996 г. это происходит в Хакасии, в 1997 г. — в Республике Алтай. Первые выборы главы проходят в Мордовии (1998 г.) и Кара­чаево-Черкесии (1999 г.). Наконец, в 2000 г. отказывается от парламентской мо­дели Удмуртия, где прошли президентские выборы.