Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ

Федеральное законодательство предусматривает общий регламент для систем регио­нальной власти. Структура региональной исполнительной власти определяется са­мим регионом с помощью региональной конституции (устава) и специальных регио­нальных законов. Существующие структуры отличаются определенным разнообра­зием. Причинами этого разнообразия в используемых в регионах моделях организа­ции исполнительной власти являются: текущий баланс сил между группами влия­ния, специфика предвыборных кампаний или политических альянсов, личные особенности и предпочтения региональных лидеров, этнополитическая ситуация.

Структура исполнительной власти в регионах (региональной администрации) в значительной степени наследует структуру прежнего исполнительного комитета совета народных депутатов, действовавшего в советский период. Для прежней эпо хи была характерна отраслевая структура исполнительной власти, соответствовав­шая модели директивного планового управления экономикой. Трансформация этой модели в процессе перехода к рынку оказалась постепенной: отраслевая структура региональной администрации по-прежнему воспринималась как наиболее правиль­ная и адекватная. Свою роль здесь сыграл и тот факт, что большинство региональных руководителей принадлежало к числу выходцев из партийно-советской номенкла­туры или просто возглавляло исполкомы. Изменилось только содержание деятель­ности соответствующих элементов в структуре исполнительной власти: речь шла уже не о директивном управлении, а о государственном регулировании тех или иных сек­торов экономики.

Структура региональной исполнительной власти "

Структура региональной администрации имеет многоуровневый характер "бюрократической пирамиды". На низовом уровне находятся структуры, которые обычно называются уп­равлениями, департаментами, комитетами или отделами. Это — первичные ячейки администрации, у каждой из которых есть свой руководитель. На более высоком уровне бюрократической иерархии располагаются заместители губернатора. Каждый из них курирует определенное "отраслевое" направление, в которое входит несколько низовых ячеек (управлений и др.). Количество заместителей губернатора обычно не превышает 10 ("нормальным" на практике считается число заместителей на уровне 6—8): большее число заместителей нередко воспринимается в контексте неэффективного управления и громоздкой,излишне дифференцированной бюрократической структуры.

Структура администрации обычно позволяет такие ситуации, когда руководи­тель какого-либо особенно важного управления имеет ранг заместителя губернатора.

• Наконец, на следующем уровне находятся первые заместители губернато­ра. Их статус выше, чем у остальных заместителей, которых в обиходе нередко на­зывают "простыми" заместителями. Первый заместитель губернатора курирует ряд стратегически важных направлений. Возможны ситуации, когда он курирует только одно, но критически важное направление. Один из первых заместителей губернатора исполняет обязанности губернатора в случае его временного отсутствия. Количество первых заместителей губернатора обычно составляет один или два, в очень редких случаях — три или даже четыре.

Трансформация традиционной отраслевой структуры в постсоветский период привела к появлению целого ряда отличительных особенностей новых региональ­ных администраций.

По мере превращения института губернатора в выборный развивалось со­вершенно особое "отраслевое" направление — политическое. Оно во многом со­хранило свое значение и после отмены губернаторских выборов: остались выборы в региональные законодательные собрания, муниципальные выборы, необходимость лоббистской работы в центре и т.п. В советский период исполком выполнял чисто хозяйственные функции, в то время как политические задачи решались другой "ветвью власти" — партийной в лице региональных комитетов КПСС. В постсоветский период политические функции были интегрированы в структуру новой региональной администрации и особенно востребованы после перехода к вы­борности.

В результате в региональной администрации произошло выделение двух на­правлений — политического и экономического.

В политическое направление входят структуры, которые занимаются работой со СМИ (в том числе пресс-служба), партиями и общественными организациями, органами местного самоуправления, межрегиональными связями и т.п. Частью этого направления является кадровая политика администрации, которой обычно ведает аппарат администрации. К политическому направлению можно отнести и правовое управление администрации, где ведется подготовка нормативных актов.

Фактически все эти структуры призваны обеспечить проведение выборов в интересах региональной администрации и эффективные связи с общественностью. Руководитель данного направления нередко имеет неформальный статус "серого кардинала" региональной администрации.

Политическое направление развито в различных администрациях в разной степени. Более традиционный вариант предполагает, что основные "политические" функции находятся в руках руководителя аппарата администрации или управляю­щего делами администрации. В других случаях аппарат администрации (управление делами) выполняет скорее технические, сугубо организационные функции, а поли­тическое направление курирует специальный заместитель губернатора.

Экономическое направление обычно имеет отраслевую структуру, отражаю­щую в общих чертах структуру региональной экономики и существующие приори­теты регионального развития. Например, в некоторых регионах особое внимание уделяется проблемам сельского хозяйства, которое курирует первый заместитель губернатора.

Каждый заместитель губернатора или является руководителем важного де­партамента или комитета (например, финансов или сельского хозяйства), или ку­рирует несколько подразделений, объединяемых в отраслевые блоки (например, социальная политика).

Основными отраслевыми блоками в администрации являются:

• финансы;

• управление государственным имуществом;

• промышленность;

• энергетика;

• жилищно-коммунальное хозяйство;

• строительство;

• транспорт и связь;

• сельское хозяйство;

• внешнеэкономические, межрегиональные связи; •_

• образование и наука;

• здравоохранение;

• культура;

• молодежь, физическая культура, спорт;

• вопросы социальной защиты населения, труда и занятости.

В некоторых регионах есть специальные структуры, курирующие такие сфе­ры, как ценообразование, недропользование, фармацевтика, лесная промышлен­ность, рыбное хозяйство и др.

Все эти направления могут быть представлены отдельными низовыми ячей­ками или объединены в рамках одной такой ячейки. Первые и "простые" замести­тели обычно курируют несколько низовых ячеек, объединяемых по смыслу (напри­мер, социальная политика). Как уже говорилось, возможны ситуации, когда руко­водитель направления имеет статус заместителя или даже первого заместителя гу­бернатора (например, финансы или сельское хозяйство).

Характерной особенностью многих региональных администраций является выделение общеэкономического направления. Отчасти это соответствует совет­ской традиции, когда в рамках исполкома обязательно существовало главное пла­ново-экономическое управление (ГлавПЭУ) как одно из ключевых подразделений. В условиях перехода к рынку общеэкономическое направление сохранилось, но стало выглядеть по-другому: его руководитель отвечает за вопросы экономической политики, экономического развития, инвестиций. Соответствующие полномочия нередко имеет чиновник в ранге первого заместителя губернатора или, как мини­мум, "простого" заместителя.

Важным структурным подразделением региональной администрации явля­ется представительство региона в федеральном центре. Оно может официально именоваться представительством при президенте, при правительстве или при феде­ральных органах государственной власти. Для региональной администрации это — подразделение, которое обеспечивает продвижение региональных интересов на федеральном уровне и выполняет ключевую лоббистскую функцию. Были даже случаи, когда руководитель представительства имел ранг одного из первых замес­тителей губернатора (обычно — "простой" заместитель).

Количество первых и "простых" заместителей позволяет понять в "первом приближении" расстановку сил в региональной администрации. Наличие единст­венного первого заместителя характерно для небольших регионов, например авто­номных округов, где создание слишком сложной администрации противоречит

здравому смыслу. Также распространена ситуация, когда единственный первый за­меститель выступает в роли главного доверенного лица губернатора, выполняет его функции во время губернаторских командировок, плотно занимается решением экономических вопросов и пр. Очень часто это конкретный, специально подобран­ный человек, которому губернатор доверяет текущее управление и экономику.

Обычно единственный первый заместитель губернатора получает в свое веде­ние наиболее общие и важные экономические вопросы (т.е. общеэкономическое на­правление). Он является заместителем губернатора по всему народно-хозяйственно­му комплексу. Однако есть редкие случаи, когда первый заместитель губернатора ку­рирует вопросы, имеющие прежде всего политическое значение. Выбор в пользу того или иного варианта зависит от личности губернатора и расставляемых им приоритетов.

Наиболее распространенной и удобной для губернатора в рамках традици­онной схемы является модель двух первых заместителей. Во-первых, она позволяет не допустить выдвижения в администрации второй по значимости фигуры, замы­кающей на себя принятие стратегических решений, т.е. приближающейся по влия­нию к самому губернатору. Во-вторых, губернатор получает возможность играть на противоречиях между своими первыми заместителями.

Что касается распределения полномочий между двумя первыми заместите­лями, то обычно один из них курирует общеэкономические вопросы (экономиче­ская политика, экономическое развитие и т.п.). Второй первый заместитель в раз­личных регионах имеет очень разные функции. Один из вариантов предполагает, что первым заместителем губернатора является куратор какой-либо стратегически важной для данного региона отрасли. В аграрных регионах это может быть сель­ское хозяйство. Довольно часто один из первых заместителей курирует топливно-энергетический комплекс. Возможна ситуация, когда второй первый заместитель выполняет скорее политические функции, отвечая за работу аппарата, внешние связи, работу с органами местного самоуправления.

В некоторых администрациях был осуществлен переход к более простой управленческой модели, не предполагающей наличие "промежуточного" уровня заместителей губернатора, который создает эффект громоздкой бюрократической структуры. Ее можно назвать департаментской моделью: обычно у губернатора есть один первый заместитель (вице-губернатор), а в остальном администрация просто делится на функциональные подразделения — департаменты и т.п.