Конституционно-правовые основы формирования и деятельности основ государственной власти в субъектах Российской Федерации

В настоящее время в приблизительно 25 федеративных государствах мира существуют около 400 субъектов федераций. Они, как правило, имеют свои конституции (в России их имеют 21 республика в составе РФ, среди них Калмыкия, Основной Закон которой называется Степной устав, другие субъекты РФ – края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа принимают уставы, являющиеся их основными законами). Субъекты РФ имеют избираемые их населением законодательные органы, свои органы исполнительной власти, имеют свои суды (конституционные – в республиках, уставные – в других субъектах РФ, они созданы лишь в 15 субъектах РФ, а также мировые суды).

В соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий (ст. 71-73 Конституции РФ) субъекты Федерации не вправе регулировать вопросы, отнесенные к исключительному федеральному ведению (например, вопросы обороны или ядерной энергетики), но они могут это делать, если отдельное полномочие будет предоставлено (делегировано) субъекту Федерации федеральным законом (нельзя, однако, делегировать в целом предметы федерального ведения, они закреплены Конституцией за Федерацией). Субъекты РФ вправе регулировать вопросы «совместного ведения» с РФ, например, в сфере трудового или административного права (если эти вопросы не урегулированы правовыми актами РФ, ибо федеральное право имеет верховенство). На практике они нередко устанавливают ответственность за некоторые административные правонарушения, например, за нарушение тишины в городах в определенные часы ночного и утреннего времени (сами виды ответственности могут быть установлены только федеральным законом, и они установлены КоАП РФ). Наконец, у субъектов РФ есть своя исключительная сфера ведения: «остаточные полномочия», остающиеся за вычетом исключительных федеральных полномочий и предметов совместного ведения (ст. 73). Последняя группа полномочий вовсе не так мала: здесь и принятие Основного Закона, и создание собственных органов власти, и принятие собственного бюджета, и установление некоторых налогов и т.д.

Естественно, что для осуществления имеющихся полномочий субъектам РФ необходима власть. Ее характер определен Конституцией РФ. Она названа государственной властью. В ст. 77 говорится о «системе государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов». О «государственной власти субъектов РФ» упоминается в ч. 3 ст. 5, ч. 4 ст. 66, в других статьях Конституции. Один из шести видов субъектов РФ - республики названы государствами, правда, в скобках (ч. 2 ст. 5).

В зарубежных конституциях природа государственной власти субъектов федерации не определена, но субъект федерации часто называется state (англ.) или estado (исп., португ.), в переводе на русский язык – государство (возможен и другой, более отдаленный, перевод), но нигде штаты, другие субъекты федераций - провинции, кантоны, Республика Сербская в Республике Босния и Герцеговина и т.д. государствами не считаются. Нет в зарубежных конституциях и характеристики власти в субъектах федерации как государственной. Правда, в конституциях Мексики 1917 г. (действует) и Швейцарии 1999 г. упоминается о суверенитете субъектов федерации, но уточняется, что они суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен союзной конституцией (ст. 3 Конституции Швейцарии), и суверенны только в своих внутренних делах. Из сказанного видно, что речь вовсе не идет о государственном суверенитете и, следовательно, о государственной власти. В России в Федеративном договоре 1992 г. (в одной из его трех составных частей, относящейся к республикам в составе РФ) были положения о суверенитете республик, они были названы суверенными государствами. Конституция РФ в следующем году исправила это положение, одновременно установив, что не соответствующие ей положения Федеративного договора не действуют, «действуют положения Конституции РФ» (п. 1 раздела второго Конституции «Заключительные и переходные положения»). Однако и после принятия Конституции РФ положения о государственном суверенитете республик в составе РФ продолжали сохраняться в их конституциях. Они были исключены лишь после решений Конституционного Суда РФ 7 и 27 июня 2000 г., который, опираясь на положение ст. 4 Конституции РФ, гласящей, что «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», постановил, что республики в составе РФ государственным суверенитетом не обладают.

Однако в Конституции РФ и сейчас сохранились положения, что, во-первых, один из видов субъектов РФ (республики) являются государствами, и, во-вторых, что все виды субъектов РФ обладают государственной властью. Последний тезис повторяется во множестве федеральных законов, других федеральных актах, в различных правовых актах республик в составе РФ. В связи со сказанным возникает несколько вопросов.

Во-первых, о числе государств на территории России. Если судить по нормам ст. 5 Конституции РФ, их 22: сама Федерация и 21 республика в составе РФ. Из решений Конституционного Суда РФ, названных выше, вытекает, что одно из государств – суверенное (РФ), а республики в составе РФ – несуверенные государства. Государство может самоограничить свой суверенитет, передавая некоторые полномочия международному объединению (например, Европейскому Союзу), но в этом случае государство само решает поступить так, используя свое суверенное право, Суверенитет у государства сохраняется, оно передает полномочия, а не суверенитет. Суверенитет – принципиальный признак государства. Если его нет – нет и государства.

Несуверенное государство – это юридический нонсенс. Некоторые зарубежные авторы одно время выдвигали концепцию несуверенного «колониального государства». Речь шла о периоде, когда накануне или во время крушения колониализма метрополии постепенно вводили в так называемых самоуправляющихся колониях местные парламенты («территориальные собрания») и местные правительства из числа руководителей возникавших в колониях партий (прежний назначенный метрополией губернатор первоначально оставался). Однако общепризнано, что такие колонии государствами не были. Они стали ими с получением независимости, что и было официально оформлено. Таким образом, и теория, и зарубежная практика не подтверждают идеи несуверенного государства. Да и в научных работах насколько можно судить, об этом больше не говорится.

Во-вторых, о нескольких государствах на одной территории. Опыт свидетельствует, что в одной стране (географическом понятии) это возможно. Два государства существовали в 1949-1990 гг. на территории Германии (ФРГ и ГДР, в последние годы обе они были членами ООН), два государства были на территории Вьетнама, на Корейском полуострове существуют и сейчас. Во всех этих случаях речь идет хотя и об одной стране, но о разных государственных территориях. Это вовсе не два государства на одной государственной территории. Таким образом, тезис о субъекте федерации как несуверенном государстве, существующем на государственной территории другого суверенного государства (федерации), вряд ли может быть принят.

В-третьих, о власти. Если субъект федерации не государство, то возможна ли у него собственная государственная власть (а не только государственная власть федерации, действующая на его территории)? Во многих федерациях некоторые (обычно крупные) субъекты пользуются значительным влиянием, играют видную роль в политической жизни страны (Калифорния – в США, Бавария – в ФРГ, Татарстан – в России). Они имеют собственную территорию, которая не может быть изменена без их согласия (в Индии – может). Является ли такая территория государственной территорией субъекта РФ? Видимо, в отношении тех субъектов, которые не названы в Конституции РФ государствами, ответ сразу будет отрицательным. Но и в отношении республик в составе РФ дело обстоит подобным образом. Территория субъекта – это часть государственной территории РФ, определяемой государственной границей. Там, где республики в составе РФ граничат с иностранными государствами (а с ними граничат и некоторые другие виды субъектов РФ), этот отрезок границы – не административная граница того или иного субъекта РФ, а часть государственной границы РФ. Государственную власть на территории субъектов РФ осуществляет федеративное государство, его органы. Эта власть иерархически верховна.

Субъекты Федерации в соответствии с Конституцией РФ (ст. 73) имеют собственные предметы ведения и полномочия. Как и во многих других странах (не во всех) такие полномочия определяются как. В сфере таких полномочий закон субъекта РФ имеет верховенство. Для осуществления их, естественно, нужна власть. Власть субъекта РФ обладает самостоятельностью и приоритетом в сфере остаточных полномочий. Но является ли она суверенной даже в этой сфере? Ответ, видимо, будет отрицательным. Такая власть имеет приоритет постольку, поскольку она действует в рамках федеральной Конституции и законов, не нарушает их. В РФ в случаях таких нарушений возможно применение различных мер федерального принуждения, например: право принимать свою конституцию или устав - исключительное право субъекта РФ, такие основные законы не подлежат утверждению со стороны РФ (ее каких-либо органов), но если основной закон субъекта противоречит Конституции РФ, он или его положения будут признаны недействующими Конституционным Судом РФ. Если закон субъекта РФ нарушает федеральные законы, что признано судом, и законодательное собрание субъекта РФ после предупреждений отказывается его отменить или исправить, то оно может быть распущено законом парламента РФ или Президентом РФ. Свой бюджет субъект РФ принимает самостоятельно и самостоятельно распоряжается им, но если он распоряжается плохо (задолженность бюджета составляет более 30%, в некоторых случаях - 40%), то после решения арбитражного суда возможно введение временного федерального финансового управления сроком на год. Тогда органы Федерации будут распоряжаться бюджетом субъекта РФ. Есть и другие меры федерального принуждения, которые могут быть распространены на остаточные полномочия субъекта РФ. Следовательно, и с этой точки зрения власть субъекта РФ негосударственная, но, поскольку субъекты РФ имеют свои основные законы (в том числе конституции), вправе законодательствовать по определенному кругу вопросов, имеют свои органы исполнительной власти, частичную судебную власть и некоторые другие признаки государственности, то субъект федерации не государство, а государствоподобное образование, а его власть – государствоподобная несуверенная публичная власть.

Она осуществляется на территории субъекта РФ в пределах полномочий, установленных федеральной Конституцией и федеральными законами. Вряд ли можно сказать, что власть субъекта РФ распространяется на граждан, проживающих в субъекте РФ, но находящихся, например, за границей. В РФ существует единое федеральное гражданство, и положение граждан РФ, находящихся за границей, регулируется федеральным законодательством. Иное привело бы к неодинаковому положению за рубежом граждан разных субъектов РФ[4].

Э.В. Тадевосян в своей статье пишет, что «субъекты федерации могут быть разнотипными не только в разных федерациях, но и в одной и той же федерации (например в современной России). Наиболее наглядно это проявляется в том, что одни субъекты федерации выступают как государство (республики), а другие – как государственные образования. У них больше общего, чем особенного, в их статусе, поскольку и те, и другие являются равноправными в главном и основном субъектами федерации. Они представляют собой не административно-территориальные единицы, а государственно-территориальные единицы, обладают государственной по своему характеру властью и т.д. Но в рамках этого общего субъекты федерации могут более или менее существенно отличаться друг от друга и иметь не во всем одинаковый статус. Как показывает мировой опыт федерализма, одни субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом, а другие – не обладают; одни из них имеют свои конституции, свое гражданство, свои высшие органы государственной власти и управления, свои гербы, флаг, гимн и другие государственные атрибуты, а другие – нет. Совершенно ясно, что обладание статусом субъекта федерации само по себе не превращает любую политико-территориальную единицу в государство»[5].