Общий надзор прокурора

Деятельность прокурора по осуществлению общего надзора является наиболее многогранной, охватывающей надзор за соблюдением законности различными государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Термин «общий надзор» стал употребляться в нормативно-правовых актах, издаваемых еще в первые годы Советской власти. В последующем он широко использовался в законодательстве и юридической практике, а также прочно вошел в научный оборот. Его применяет и действующий Закон «О Прокуратуре Республики Беларусь» от 29 января 1993 г.[194], где в разделе III «Прокурорский надзор» глава 1 носит название «Надзор за исполнением законов органами власти и управления, предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор)». К слову сказать, ныне действующий Федеральный закон о Прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. понятие «общий надзор» не использует, что, однако, не препятствует «применению его для характеристики деятельности прокуратуры в рассматриваемой области, а также в научных и публицистических работах, посвященных отраслям прокурорского надзора»[195].

Предметом общего надзора является точное и единообразное исполнение законов всеми юридическими и физическими лицами: республиканскими, местными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, местными Советами депутатов и иными органами местного самоуправления, воинскими формированиями и учреждениями, органами государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъектами хозяйствования независимо от принадлежности и форм собственности, учреждениями и организациями, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Прокурорский надзор за перечисленными физическими и юридическими лицами объединяет точное и емкое понятие «общий надзор».

При осуществлении общего надзора прокуратура не вмешивается в оперативно-производственную деятельность предприятий, учреждений и организаций. Проверки исполнения законов проводятся на основании сообщений, а также других имеющихся данных о нарушениях законности, требующих прокурорского реагирования.

Согласно ст. 22 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь» прокурор вправе:

1) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций (независимо от форм собственности, подведомственности и вида пропускного режима, иметь доступ к их документам, проверять исполнение законов);

2) требовать от руководителей и иных должностных лиц представления издаваемых ими приказов, инструкций, решений и распоряжений и иных актов, необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений, проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций и подчиненных им должностных лиц, выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов, проведения экспертиз, проверок по поступившим в прокуратуру материалам, сообщениям и заявлениям и обязывать сообщать об их результатах. Должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокуратуры о проведении проверок, ревизий и экспертиз не позднее десяти дней после их поступления, если иное не оговорено прокурором;

3) вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушений закона, а в случаях предусмотренных законом, требовать от должностных лиц, граждан деклараций об источниках доходов;

4) проверять законность административного задержания граждан и применения к ним мер воздействия за административные правонарушения; освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами.

Прокурорское реагирование на установленные нарушения законности зависит от характера выявленных нарушений.

В сфере общего надзора актами прокурорского надзора являются: протест, представление, предупреждение, постановление, предъявление в суд иска (ст. 22 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь).

Протест прокурора выносится на противоречащие закону правовые акты республиканских и местных органов государственного и хозяйственного управления и контроля, местных Советов депутатов и иных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, политических партий и иных общественных и религиозных объединений, а также решения и действия должностных лиц. Опротестованию подлежат также противоречащие закону постановления по делам об административных правонарушениях.

Прокурор придает протесту письменную форму и направляет этот документ для исполнения. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее десяти дней после поступления в компетентный органа или соответствующему должностному лицу, которые вправе отменять незаконные правовые акты. В исключительных случаях, при неотложных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор может установить и более сокращенный срок. О результатах рассмотрения протеста необходимо сообщить прокурору.

Представление прокурора об устранении нарушений закона выносится органу или должностному лицу, полномочному устранить нарушения закона. В отличие от протеста прокурора, который является актом прокурорского реагирования на конкретные нарушения закона, представление – это акт прокурорского реагирования на массовые нарушения закона, которые выявлены в результате проводимых прокурором проверок на местах, а также жалоб и заявлений граждан. Представление выносится в целях устранения причин и условий, способствующих нарушению закона.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах в месячный срок должно быть сообщено прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору заранее должно быть сообщено о дне заседания, поскольку он имеет право принять в нем участие.

Постановление прокурора выносится в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданами в случае необходимости возбудить: 1) уголовное дело; 2) дисциплинарное производство; 3) производство об административном правонарушении. Постановление должно быть мотивированным.

При осуществлении прокурором общего надзора могут быть выявлены данные, указывающие на признаки преступления. Поэтому прокурор обязан возбудить уголовное дело. Свое постановление прокурор направляет по подследственности соответствующему органу дознания или предварительного следствия. Он может также принять уголовное дело к своему производству и расследовать преступление.

Постановление об административном правонарушении подлежит рассмотрению органом или должностным лицом, правомочным налагать административное взыскание в сроки и в порядке, установленном для рассмотрения протокола об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору.

Предупреждение состоит в том, что прокурор письменно объявляет его должностному лицу или гражданину о недопустимости нарушений закона в случае, если в ходе общего надзора им получены сведения о готовящихся противоправных действиях. При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору.

Предъявление в суд иска может осуществляться прокурором в указанных в отраслевом законодательстве случаях.

§ 4. Прокурорский надзор за исполнением законов
органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, дознание и предварительное следствие

Прокурор осуществляет надзор за всеми органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, независимо от их ведомственной принадлежности. Такая деятельность необходима для того, чтобы:

– обеспечивалась защита прав и законных интересов личности, государства и юридических лиц от преступных посягательств; соблюдался предусмотренный законом порядок разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, о выполнении оперативно-розыскных мероприятий, о возбуждении уголовных дел, расследовании преступлений, приостановлении и прекращении производства по уголовным делам, а также соблюдались сроки проведения расследования и содержания под стражей;

– не допускалось незаконное привлечение граждан к уголовной ответственности; при расследовании преступления неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств, которые изобличают обвиняемого, смягчают и отягчают его ответственность; строго соблюдались права и законные интересы участников процесса и других граждан;

– осуществлялись меры по предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Полномочия прокурора в этой сфере надзора устанавливаются УПК, другими законами, например, Законом Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности»[196], а также приказами Генерального прокурора Республики Беларусь.

Одной из особенностей этой отрасли надзора является то, что осуществляя ее, прокурор не только выявляет нарушения закона, но и устраняет их своей властью. Он дает органам дознания и следствия обязательные для них указания. Некоторые же следственные действия могут проводиться лишь с санкции (разрешения) прокурора.

Не подменяя и не заменяя органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, предварительное следствие и дознание, прокурорский надзор в уголовном процессе начинается с момента, когда этим органам стало известно о преступлении.

Органы предварительного расследования преступлений, возбуждая уголовное дело, направляют прокурору копию постановления об этом.

Прокурор вправе знакомиться с материалами уголовного дела. На любом этапе его расследования он вправе давать указания о проведении тех или иных следственных действий. При этом указания прокурора обязательны для следователя. Однако некоторые из них он может обжаловать вышестоящему прокурору, который или отменяет указания нижестоящего прокурора или поручает производство следствия по этому делу другому следователю.

Прокурор вправе лично производить определенные следственные действия или расследование в полном объеме по любому делу либо поручить это подчиненному прокурорскому работнику. Он может изъять от органа дознания любое дело, а также изъять его от одного следователя и поручить руководителю соответствующего следственного подразделения передать дело другому следователю в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования.

Только с санкции (разрешения) прокурора осуществляются такие действия как заключение лица под стражу; производство обыска; наложение ареста на почтово-телеграфные и иные отправления и их выемку; прослушивание телефонных и иных переговоров, телеграфных сообщений, которые передаются по технически каналам связи; извлечение трупа из места захоронения (эксгумация); помещение подозреваемого или обвиняемого, не содержащегося под стражей, в лечебно-психиатрическое учреждение; отстранение обвиняемого от должности и др.

Прокурор может продлевать сроки расследования уголовных дел, а также срок содержания лица под стражей в качестве меры пресечения в случае и в порядке, изложенном в УПК.

Учитывая, что на прокурора возлагается функция осуществления надзора за расследованием уголовных дел, он направляет уголовное дело в суд, когда производство по уголовному делу закончено органами предварительного расследования.

Таким образом, при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурор при необходимости может требовать от руководства органов внутренних дел, государственной безопасности, следственных аппаратов и органов дознания производства проверок в подчиненных им органах в целях устранения нарушений закона.

Актами прокурорского надзора являются: постановление, представление, санкция, указание, утверждение.

Постановление выносится прокурором по вопросам, возникающим в ходе осуществления надзора за расследованием преступлений: о возбуждении уголовного дела; об отказе в возбуждении уголовного дела; о приостановлении предварительного расследования; о прекращении производства по уголовному делу; об отмене постановлений следователя, органов дознания и лица, производящего дознание.

Представление выносится прокурором в случае, если будет установлены причины и условия, способствующие совершению преступления. Представление направляется в соответствующий государственный орган, общественную организацию или должностному лицу для принятия мер по устранению этих причин и условий. Не позднее чем в месячный срок по представлению должны быть приняты необходимые меры и о результатах сообщено прокурору.

Санкция – это разрешение прокурора о проведении следователем или органом дознания соответствующих действий, направленных на ограничение прав и законных интересов подозреваемого или обвиняемого (например, заключение под стражу, отстранение от должности).

Указание прокурора – это письменное или устное обращение прокурора к следователю выполнить те или иные уголовно-процессуальные действия. Как правило, указания прокурора обязательны к исполнению. Однако, в случае несогласия следователя с указаниями прокурора о привлечении в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объеме обвинения, прекращении дела, следователь вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. Тогда прокурор или отменяет указания нижестоящего прокурора, или поручает производство следствия по этому делу другому следователю.

Утверждение – это акт прокурорского надзора, который применяется прокурором, когда решение, принятое следователем или органом дознания, нуждается в одобрении прокурора, иначе оно не будет иметь юридической силы. При этом прокурор делает соответствующую запись на их документе.

§ 5. Прокурорский надзор за соответствием закону
судебных решений

К судебным решениям относятся все виды судебных документов, которые выносит суд или судья по окончательным или промежуточным результатам рассмотрения дела. По уголовным делам выносятся приговоры, определения, постановления; по гражданским и хозяйственным делам – решения, постановления, определения; по делам об административных правонарушениях – постановления и определения. Прокурор осуществляет надзор за законностью и обоснованностью этих судебных актов, а также следит за соблюдением законодательства при их исполнении.

Движение судебного процесса прокурор не определяет. Наоборот, в судебном заседании он подчиняется суду. В УПК сказано, что председательствующий руководит заседанием, принимает меры к всестороннему, полному и объективному исследованию обстоятельств дела. Возникает вопрос: какую роль в судебном заседании играет прокурор? В общем виде можно сказать, что предметом надзора является законность и обоснованность решений, приговоров, определений и постановлений по гражданским, хозяйственным и уголовным делам, делам об административных правонарушениях, а также соблюдение законодательства при их исполнении (ст. 26 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь»).

В рамках этой функции роль прокурора неодинакова при рассмотрении различных категорий дел.

При осуществлении правосудия по уголовным делам прокурор поддерживает в суде государственное обвинение. Если в результате судебного разбирательства прокурор придет к убеждению, что предъявленное лицу обвинение не нашло подтверждения, он обязан отказаться от обвинения. Прокурор обязан опротестовать в кассационном или надзорном порядке незаконный и необоснованный судебный акт (решение, приговор, определение, постановление). Он руководствуется УПК, Законом «О Прокуратуре Республики Беларусь», приказами Генерального прокурора Республики Беларусь, а также разъяснениями Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, которые оформляются в виде постановлений по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении уголовных дел. В его обязанности входит:

1) проверять законность действий суда при подготовке уголовного дела к рассмотрению в судебном заседании;

2) выступать в суде в качестве государственного обвинителя;

3) предъявлять иски и поддерживать их в суде, если этого требует охрана государственных или общественных интересов, прав и законных интересов граждан;

4) давать заключения по вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства;

5) опротестовывать незаконные и необоснованные приговоры, определения и постановления судов;

6) давать заключения в судах кассационной и надзорной инстанции по уголовным делам, рассматриваемым по протестам и жалобам;

7) проверять своевременность обращения к исполнению приговоров, определений, постановлений судов;

8) осуществлять надзор за исполнением приговоров, определений и постановлений судов;

9) принимать меры в случаях, предусмотренных законом, к пересмотру приговоров, определений и постановлений судов в порядке надзора или возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам.

УПК не предоставляет прокурору преимуществ перед участниками судебного разбирательства по представлению доказательств, участию в их исследовании, заявлении ходатайств. Статус прокурора иной. Если обвиняемый и потерпевший выступают от своего имени, а защитник – по поручению обвиняемого, то прокурор – от имени государства. Он способствует устранению нарушений прав и законных интересов потерпевшего, гражданского истца и ответчика, обвиняемого и других участников процесса.

Осуществляя уголовное преследование, прокурор в стадии судебного разбирательства уголовного дела выступает в качестве государственного обвинителя. Он принимает участие в исследовании доказательств, высказывает суду свои соображения о квалификации преступления и меры наказания в отношении обвиняемого, подводит итоги деятельности по уголовному преследованию и деятельности, направленной на изобличение обвиняемого в совершении преступления.

Структура речи прокурора не определена в законе, однако она должна состоять из взаимосвязанных элементов: 1) вступительная часть; 2) изложение фактических обстоятельств преступления (фабула дела); 3) анализ и оценка собранных по делу доказательств; 4) обоснование квалификации преступления; 5) характеристика личности подсудимого и потерпевшего; 6) соображения о мере наказания; 7) рассмотрение вопросов, связанных с возмещение причиненного преступлением материального ущерба; 8) анализ причин и условий, способствовавших совершению преступления, и предложения по их устранению; 9) заключение [197]. Последовательность этих элементов может быть иной. Все зависит от особенностей конкретного уголовного дела.

В тех случаях, когда прокурор не согласен с вынесенным в судебном заседании приговором, считает его незаконным и необоснованным, он вправе в пределах своей компетенции принести в вышестоящий суд кассационный протест. Прокурор также вправе опротестовать приговор, решение, определение, вступившее в законную силу.

При рассмотрении протеста в суде кассационной и надзорной инстанции прокурор поддерживает принесенный протест, высказывает свое мнение о законности и обоснованности обжалованных решений.

При исполнении приговора прокурор следит за тем, чтобы приговор был своевременно и законно приведен в исполнение. И если возникают вопросы, связанные с исполнением приговора, например, об отсрочке исполнения приговора, об освобождении от отбывания наказания в связи с тяжкой болезнью осужденного, препятствующей исполнению наказания, и в других, указанных в законе случаях, прокурор участвует в их рассмотрении судом путем дачи заключения по рассматриваемому вопросу.

При рассмотрении судом гражданских дел прокурор включен в состав лиц, участвующих в деле, но по своему статусу он отличается от них, поскольку участвует в гражданском процессе в целях охраны прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Поэтому он кроме прав, которые предоставлены ему как лицу, участвующему в деле, обладает правомочиями, которых другие лица не имеют. Ему принадлежит право знакомиться с материалами любого дела в суде и приносить по делу протест.

Действующий ГПК предусматривает две формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве: 1) возбуждение производства в суде первой инстанции осуществляется по инициативе прокурора путем обращения в суд с иском; 2) участие прокурора в суде первой инстанции при рассмотрении гражданского дела по иску других лиц.

Прокурор выполняет в гражданском процессе свои задачи независимо от формы его участия в деле. Так, он полномочен давать заключения по всем вопросам, возникающим во время разбирательства дела, а также по всему делу в целом, независимо от того, предъявлял иск он сам или судебный процесс начался по инициативе других лиц.

Участие прокурора в суде второй инстанции также возможно в двух формах: 1) возбуждение производства в суде второй инстанции по инициативе прокурора в результате принесения кассационного или частного протеста; 2) вступление прокурора в дело, рассматриваемое по жалобе других лиц, участвующих в деле (сторон, третьих лиц, представителей, заинтересованных граждан и др.).

Прокурор обязан опротестовать незаконные или необоснованные решения или определения суда независимо от формы участия в судебном процессе.

Прокурор осуществляет надзор также за законностью и обоснованностью решений и определений суда, вступивших в законную силу путем принесения протеста и поддержания его при рассмотрении дела судом в порядке надзора. Он дает заключения по делам, возбужденным в порядке надзора должностными лицами судов (Председателем Верховного Суда Республики Беларусь, его заместителями, председателями областных судов и Минского городского суда и их заместители).

Прокурор вправе возбудить дело в стадии пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений и постановлений, вступивших в законную силу. Он может вступить в эту стадию судебного процесса и в случае возбуждения ее по инициативе других лиц.

В стадии исполнения судебных решений, определений и постановлений прокурор обязан осуществлять надзор за законностью и своевременностью их исполнения. Особое внимание он должен обращать на исполнение судебных решений по делам о возмещении материального ущерба, о взыскании алиментов.

Таким образом, участие прокурора в гражданском процессе должно способствовать формированию правового государства, охране прав и свобод граждан.

Прокурор осуществляет надзор за законностью постановлений суда по делам об административных правонарушениях, путем принесения протеста.

Право принесения протеста на вступившие в законную силу судебные решения, приговоры, определения, постановления принадлежит:

– Генеральному прокурору Республики Беларусь и его заместителям – на решения, приговоры, определения и постановления любого суда (судьи) Республики Беларусь, за исключением постановлений Пленума Верховного Суда Республики Беларусь и Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь;

– прокурорам областей, города Минска, приравненным к ним прокурорам, их заместителям – на решения, приговоры, определения и постановления районного (городского) и приравненного к ним суда (судьи); на определение судебной коллегии соответствующего областного, Минского городского суда, рассматривающей дело в кассационном порядке; на решения, определения и постановления хозяйственного суда, кроме Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь.

Протест на постановление судьи по делам об административных правонарушениях может быть принесен прокурором района (города), межрайонным и приравненным к ним прокурорам, вышестоящим прокурором и их заместителями.

Право принесения протеста на судебные акты в Пленум Верховного Суда Республики Беларусь и Пленум Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь принадлежит Генеральному прокурору Республики Беларусь, его заместителям.

Прокурорский надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом

Надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом – одна из отраслей прокурорского надзора.

Согласно ст. 33 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь», предметом надзора данной отрасли прокурорской деятельности являются:

1) законность в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных учреждений, исполняющих наказание и другие меры принудительного характера, назначаемых судом (судьей);

2) соблюдение установленных законодательством порядка и условий содержания либо отбывания наказания лицами в этих учреждениях, их прав и выполнения ими своих обязанностей;

3) законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Прокурорский надзор, осуществляется как в отношении лиц, которые еще не осуждены судом и находятся в местах содержания задержанных или местах предварительного заключения, так и осужденных к лишению свободы и другим мерам наказания.

Осуществляя надзор, прокурор вправе: 1) в целях проверки соблюдения законов посещать систематически и в любое время места содержания задержанных, места предварительного заключения, места лишения свободы и иных мер уголовного наказания, а также всех других мер принудительного характера, назначаемых судом; 2) знакомиться с документами, на основании которых лица подвергнуты задержанию, административному аресту, предварительному заключению под стражу, а также отбыванию наказания в виде лишения свободы и иным мерам наказания или подвергнуты мерам принудительного характера; 3) своим постановлением освобождать незаконно содержащихся в местах лишения свободы или в учреждениях, исполняющих иные меры наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутых задержанию, предварительному заключению под стражу либо водворенных в штрафные помещения, за исключением случаев применения этих мер судебными органами; 4) производить опрос задержанных, арестованных, осужденных и иных лиц, к которым применены принудительные меры; 5) проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений и постановлений администрациями учреждений содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных учреждений, исполняющих наказания и другие меры принудительного характера, назначаемые судом (судьей), опротестовывать их в случае противоречия закону, требовать объяснения от представителей администрации; 6) проверять исполнение требований закона о праве лиц, подвергнутых административному аресту, задержанию в связи с совершением преступления, предварительному заключению под стражу, осужденных к лишению свободы, а также лиц, подвергнутых иным мерам наказания или мерам принудительного характера, обращаться с жалобами и заявлениями в государственные органы, общественные объединения, к должностным лицам и об обязанности администрации направлять жалобы и заявление по принадлежности в установленном порядке, принимать меры в случае нарушения администрацией этих требований закона.

Осуществляя данный вид надзора, прокурор вправе вносить протесты, представления, возбуждать уголовные дела или производство об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта приостанавливается. Прокурор вправе отменять дисциплинарные взыскания, наложенные на лиц, содержащихся под стражей или отбывающих наказание в местах лишения свободы, немедленно освобождать их своим постановлением из помещений камерного типа, штрафного изолятора и т.п.