Понятие, предмет, метод, система и принципы финансового права

Финансовое право в своем развитии прошло путь от элемен­тарного обособления правовых норм в рамках публично-право­вых отраслей до провозглашения суперотраслью, способной ге­нерировать и отпочковывать иные отрасли права. Тем не менее научные дискуссии о месте и роли финансового права, о его предмете и методе, о системе и принципах не прекращаются и сегодня. Финансовое право достаточно чутко реагирует на про­исходящие политические, экономические, социальные и иные преобразования в обществе, что, несомненно, сказывается на характере внутренних взаимосвязей финансово-правовых норм. Материя финансового права представляет собой живой орга­низм, требующий постоянного внимания со стороны ученых, специалистов-практиков, представителей законодательных и правоприменительных органов, поскольку только всестороннее изучение происходящих в финансовом праве процессов позво­лит объективно оценить состояние данной отрасли.

Особая значимость финансового права в системе других от­раслей права объясняется тем, какого рода общественные отно­шения попадают в сферу его регулирования. Финансовое право упорядочивает имущественно-властные отношения по сбору, распределению и использованию денежных средств государства (муниципальных образований). Реализация функций государст­ва и решение любых социальных, экономических и иных во­просов, стоящих перед ним, требуют финансирования, а также предшествующих ему планирования и учета денежных средств, находящихся в распоряжении казны. От того, насколько эф­фективно будут проведены указанные мероприятия, зависит не только качество решения проблем, стоящих перед государст­вом, но нередко и само его существование.

Правовое регулирование финансовых отношений, склады­вающихся между государством и входящими в его состав пуб­лично-правовыми образованиями, между государством и физи­ческими или юридическими лицами, занимает важное место в системе регулирования общественных отношений. Именно по­этому круг вопросов, входящих в предмет финансового права, постоянно привлекает внимание ученых-юристов.

Традиционно считается, что финансовое право относится к числу отраслей публичного права, для которого характерны следующие признаки:

а) ориентация на удовлетворение публичных интересов;

б) одностороннее волеизъявление субъектов права;

в) широкая сфера усмотрения;

г) иерархические отношения субъектов и соответствующая субординация правовых актов и норм;

д) преобладание директивно-обязательных норм;

е) нормативно-ориентирующее воздействие;

ж) прямое применение санкций, связанных с ограничения­ ми использования ресурсов и т.д.

На различных этапах развития человеческого общества от­ношение к регулированию финансовых проблем государства или государственного образования было неодинаковым. Соот­ветственно этому развитие финансового законодательства, ста­новление науки финансового права и, наконец, оформление отрасли финансового права в самостоятельную ветвь системы права связаны с постоянными научными дискуссиями, борьбой противоположных взглядов, противостоянием так называемых административистов и финансистов и прочими атрибутами, свидетельствующими об остроте предмета спора.

Одной из первых отечественных работ в русле финансовой науки считается трактат И. Т. Посошкова «Книга о скудости и богатстве», написанный в 1724 г. Однако всерьез о науке финансового права в России заговорили в первой половине XIX в. К этому периоду относятся работы М. М. Сперанского, Н. И. Тургенева, М. Ф. Орлова, Е. Г. Осокина.

Описывая этапы становления финансового законодательст­ва в России, И. Ю. Патлаевский отмечал, что «наше финансо­вое законодательство, как и в западной Европе, развивалось исторически; оно изменялось и дополнялось в отдельных час­тях, сообразно требованиям времени и обстоятельств. До Пет­ра Великого оно имело совершенно частноправный характер: доходы поступали в казну государя и составляли в существе его частную собственность; потребности же собственно госу­дарственные, потребности земские, удовлетворялись местным населением, преимущественно в форме натуральных повинно­стей.

Несмотря на деятельность Петра Великого и Екатерины II и впоследствии Павла I, все-таки государственное хозяйство не могло получить коренных изменений, так как народное хозяй­ство с крепостным трудом и политическое состояние сословий, разделявшихся строго на податные и неподатные (только Ека­терина II отменила название «подлых людей»), не представляли для этого благоприятных условий.

Только с 19 февраля 1861 года для нашего государственного хозяйства, также как и для всего политического строя государ­ства, наступает новая эпоха. Благодаря графу Сперанскому, на­ше финансовое законодательство получило должное место в системе свода законов».

Расцвет финансово-правовых идей, создание научных школ и направлений, изучающих вопросы финансового права, пуб­ликации многочисленных исследований российских финансоведов приходятся на конец XIX — начало XX в. В это время приобрели известность труды Ф. Б. Мильгаузена, И.Ю. Патлаевского, И.И. Янжула, В.А. Лебедева, А.А. Исаева, И.X. Озерова и др.

Рассуждая о связи науки и финансового законодательства, И. Т. Тарасов подчеркивал, что наука финансового права, как теория, должна представлять собой нечто постоянное, твердо установившееся, хотя и не лишенное тех элементов развития, которые необходимы каждой науке. «Финансовое же право данного государства есть только отражение действительности, реального применения начал науки финансового права в дан­ное время. Как наука финансового права, так и финансовое за­конодательство подчиняются в своем развитии законам посто­янства и движения, вследствие чего они представляются как бы постоянно стремящимися к идеалу, которого, впрочем, никогда не достигнут».

В числе зарубежных исследователей конца XVIII — начала XX в., внесших серьезный вклад в развитие финансовой и фи­нансово-правовой науки, следует назвать А. Смита, К. Pay, Л. Штейна, Г. Еллинека, Г. Жеза и др.

Одним из основных вопросов, занимавших умы ученых-финансоведов на рубеже XIX—XX вв., был вопрос о месте финан­сового права в системе сложившихся отраслей права, а также о возможности обособления финансового права как правовой от­расли.

В. А. Лебедев определил финансовое право как юридико-догматическое изучение финансовых законодательств, показывающее, какие правила существуют в данном государстве отно­сительно строя его финансов.

С. И. Иловайский признавал финансовое право «самостоя­тельною отраслью знаний, имеющей свою особую область ис­следований» и вступал в полемику с теми, кто пытался отожде­ствить предмет финансового права с предметом политической экономии.

И. И. Янжул отмечал, что предметом финансового права яв­ляется финансовое хозяйство, а главной задачей — юридическо-догматическое изучение финансовых законодательств в их историческом развитии или современном состоянии.

А. Н. Зак задавался вопросом о том, не является ли и, соот­ветственно, не явится ли финансовое право самостоятельной юридической дисциплиной постольку, поскольку в ней группи­руются своеобразные типические для финансового именно права уклонения от общих норм права гражданского, админи­стративного, международного и т. п. как его — финансового права — источников. «Не есть ли финансовое право, может быть только в своей части, как самостоятельная юридическая дисциплина — дело будущего, обусловливающего дальнейшую дифференциацию юридических норм, меняющих свое существо в зависимости от свойств того оборота, в котором они приме­няются?»

Виднейший специалист в области публичного права А. И. Елистратов отмечал тесную связь между финансовым и административным правом. Он указывал, что административ­ное и финансовое право в своем догматическом изложении имеют общий предмет: правоотношения, возникающие между людьми в области государственного управления. «Какое отно­шение догма финансового права должна занять к администра­тивному праву, вопрос об этом едва еще только начинает ста­виться. Во всяком случае, теснейшая связь между этими дисциплинами, как бы они ни размежевались, не может подлежать никакому сомнению»¹.

В начале XX в. отдельные аспекты финансового права изу­чались в составе административного, но затем все увереннее и громче стали раздаваться голоса об обособлении положитель­ного финансового права.

Поставленные в этой плоскости вопросы стали впоследст­вии краеугольным камнем в теории финансового права, так как поиски ответов на них разделили ученых на два «лагеря» — приверженцев идеи самостоятельности финансового права (так называемых финансистов) и сторонников теории о том, что финансовое право является структурной единицей отрасли ад­министративного права (административистов).

Г. Ф. Шершеневич, разделявший точку зрения администра­тивистов, в 1912 г. утверждал, что из области внутреннего управления выделяется по своему практическому значению фи­нансовое право как совокупность норм права, определяющих способы приобретения и расходования государством матери­альных средств, необходимых для осуществления им своих за­дач. Сюда же относятся и нормы права, определяющие финан­совое хозяйство союзов публичного характера, подчиненных государству, как города, земства и др. По существу, финансовое право есть часть административного права².

На протяжении последующих десятилетий вопрос о месте финансового права в системе отраслей права оставался откры­тым, и время от времени интенсивность научных споров по данному поводу достигала наивысшей отметки.

В работах Б. А. Крынской, Р. О. Халфиной, М. А. Гурвича, изданных в 1940—1950-х гг., была озвучена четкая позиция ав­торов о самостоятельности отрасли финансового права.

Б. А. Крынская различие между финансовым и администра­тивным правом видела в различных предметах правового регу­лирования. По ее мнению, и советское бюджетно-финансовое, и административное право занимаются вопросами исполнения финансовых законов, но они занимаются этими вопросами с разных сторон. Административное право рассматривает эти вопросы главным образом под углом зрения организации аппара­та государственного управления в области государственных фи­нансов и принципов деятельности этого аппарата. Бюджетно-финансовое право имеет своим предметом регулирование об­щественных отношений в связи с выполнением учреждениями, хозяйственными органами и гражданами их государственных финансовых обязательств и исполнением плана государствен­ного финансирования социалистического строительства.

Р. О. Халфина писала о том, что советское финансовое право является частью советского государственного права и советского административного права, выделившейся в само­стоятельную отрасль права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением. По мнению автора, критерием для отграничения финансового права от государственного и административного является предмет регулирования советского финансового права — дея­тельность государства в области аккумуляции и распределения денежных средств.

М. А. Гурвич при отграничении финансового права от адми­нистративного исходил из того, что административно-правовые нормы, регулирующие исполнительную и распорядительную деятельность органов государственного управления, распро­страняются и на деятельность органов финансового управле­ния. В соответствии с позицией автора отношения между от­дельными финансово-кредитными органами в рамках единой системы финансово-кредитных органов, непосредственно не связанные с выполнением ими своих функций по мобилизации денежных средств, финансированию, кредитованию и осущест­влению контроля за целевым и экономным расходованием го­сударственных денежных средств, строятся на основе общих принципов государственного управления и регулируются адми­нистративным правом.

В тех случаях, когда финансово-кредитные органы выступа­ют в качестве органов, осуществляющих финансовую деятельность, уполномоченных собирать денежные средства, финанси­ровать, кредитовать утвержденные соответствующим органом власти мероприятия по развитию народного хозяйства, просве­щения, здравоохранения и т. д., их деятельность и возникаю­щие в связи с ней отношения регулируются финансовым пра­вом.

В числе оппонентов финансистов можно назвать С. С. Студеникина, который предлагал следующую градацию специаль­ной (особенной) части административного права: 1) управле­ние в области обороны; 2) управление в области администра­тивно-политической; 3) управление народным хозяйством;

4) управление в области социально-культурного строительства;

5) управление в области финансов и кредита.

Следующий этап принципиального спора о месте финансо­вого права в системе отраслей права связан с периодом конца 1950-х — середины 1980-х гг. С. И. Вильнянский, Е. А. Ровин-ский, Б.Н. Иванов, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин, В.В. Бесчеревных, Н.И. Химичева, Л.К. Воронова высказа­ли убедительные доводы в пользу выделения финансового пра­ва в самостоятельную отрасль права, обладающую специфиче­ским предметом, а также обозначили тенденции к обособлению метода правового регулирования.

С. Д. Цыпкин и В. В. Бесчеревных отмечали, что обособле­ние финансового права определяется основным содержанием, качественным единством общественных отношений, регулируе­мых финансовым правом. Все они направлены на плановую мобилизацию и распределение, перераспределение денежных средств и этим отличаются от других групп общественных от­ношений. Их совокупность нуждается в отдельном правовом регулировании в силу важнейшего политического и экономиче­ского значения финансов для решения задач, стоящих перед государством.

Е. А. Ровинский, подчеркивая различие в предметах право­вого регулирования, наглядно проиллюстрировал особенности взаимодействия административно-правовых и финансовых пра­воотношений. На его взгляд, разграничение финансового и ад­министративного права по предмету правового регулирования не исключает того, что в зависимости от характера регулируе­мых ими отношений в сфере финансовой деятельности госу­дарства эти отрасли права могут находиться по отношению друг к другу в известном подчинении.

Административное право обеспечивает законные действия должностных лиц финансовой администрации и вместе с тем создает необходимые условия для правильного осуществления финансовых правоотношений. В других случаях финансово-правовые нормы имеют подчиненное значение по отношению к административному праву. Например, жалоба или заявление гражданина на неправильные действия финансового органа по взиманию налогов и других платежей подлежит рассмотрению в административном порядке в сроки, установленные законом.

Исследуя особенности института бюджетного права, Н. И. Химичева отметила, что бюджетные отношения, как и все отноше­ния, охватываемые предметом этой отрасли права, не только характеризуются общими, присущими всем им признаками, но и обладают спецификой, которая не свойственна другим фи­нансовым отношениям.

По мнению Л. К. Вороновой, критерием отграничения фи­нансово-правовых отношений от других отношений, имеющих денежный характер, является функция мобилизации, распреде­ления либо использования централизованных или децентрализо­ванных фондов денежных средств. Дополнительным признаком отграничения финансового права от других отраслей является метод правового регулирования отношений, т. е. субъективная сторона воздействия государства. В финансовом праве властный метод воздействия имеет свою специфику.

Среди зарубежных ученых идею самостоятельности финан­сового права разделяли П. Стайнов, А. Ангелов, П.-М. Годме. По мнению болгарских ученых, если строго придерживаться критерия предмета правового регулирования, становится яс­ным, что финансовые правоотношения известным образом обособлены и имеют свою специфику. Финансовые правоотно­шения возникают в процессе осуществления государством спе­цифической деятельности в области финансовой системы с ее особыми задачами и целями.

Задавшись вопросом о том, какое место занимает финансо­вое право в публичном праве, П.-М. Годме отвечал на него сле­дующим образом: «Публичное право традиционно делится на две отрасли: конституционное, которое содержит нормы, регу­лирующие деятельность государственных органов, принимаю­щих политические решения; административное право, которое включает правовые нормы, регулирующие деятельность орга­нов исполнительной власти в сфере управления. Что касается финансового права, то оно дополняет эти две отрасли». При этом автор подчеркивал, что финансовое право выделилось из административного права и составило самостоятельную отрасль уже в конце XIX в.

Обобщив существующие научные взгляды на вопрос о месте финансового права в системе отраслей отечественного права, можно выделить основные теоретические позиции ученых.

1. Теория отрицания самостоятельности финансового права, предлагающая включение вопросов финансово-правового регулирования в предмет административного или государственного права. Данная научная позиция была достаточно распростране­на в начале XX в. Представители указанной концепции — А. И. Елистратов, Г. Ф. Шершеневич, Э. Н. Берендтс, С. С. Студеникин; в числе современных ученых — Ю. Н. Белошапко¹, Е. А. Киримова², В. П. Мозолин³.

2. Теория самостоятельности отрасли финансового права, которое позиционируется в числе других отраслей посредством специфики предмета и метода правового регулирования. Сто­ронники данной концепции достаточно многочисленны, одна­ко среди них также существуют некоторые разногласия. В част­ности, предметом научного спора остается вопрос об особенно­стях возникновения и обособления финансового права. По этому поводу в финансово-правовой науке четко прослежива­ется два направления.

Первое условно можно назвать теорией производной само­стоятельности финансового права, выделившегося в правовую отрасль из права административного и государственного. В чис­ле сторонников данной концепции следует назвать П.-М. Годме, Б. Н. Иванова, М. В. Карасеву, М. И. Пискотина, Ю. П. Со­ловей, Р. О. Халфину, С. Д. Цыпкина.

Второе научное направление строится на тезисе органиче­ской самостоятельности финансового права, возникшего и сформировавшегося под воздействием объективных социаль­ных, экономических и юридических причин параллельно с дру­гими правовыми отраслями. Представителями указанного на­правления являются В. П. Безобразов, В. В. Бесчеревных, С. И. Вильнянский, Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, М. А. Гурвич, А. Н. Зак, С. В. Запольский, С. И. Иловайский, Б. А. Крынская, В. А. Лебедев, П. С. Пацуркивский, Е. А. Ро-винский, И. Т. Тарасов, Н. И. Химичева, И. И. Янжул и др.

По нашему мнению, спор о генезисе финансового права мо­жет быть перенесен в сугубо теоретическую область научных интересов, поскольку принципиальным моментом (по которо­му, кстати, большинство ученых-финансоведов высказывается практически единодушно) является все-таки выявление специ­фики двух основных критериев рассматриваемой отрасли пра­ва — предмета и метода правового регулирования.

3. Теория комплексного характера финансового права и не­обходимости выделения из его состава новых отраслей права — налогового и бюджетного. Наиболее последовательно в настоя­щее время данную научную концепцию поддерживает Д. В. Вин­ницкий. Отдельные направления указанной теории находят от­ражение в работах Н. А. Шевелевой, Т. В. Конюховой, А. Н. Козырина.

Отдавая предпочтение теории органической самостоятель­ности финансового права, мы придерживаемся мнения об уни­кальности его предмета и метода.

Понятие и состав предмета финансового права изменялись одновременно с правовым и политическим режимами в обще­стве и государстве. На ранних этапах развития отрасли финан­сового права ее предмет состоял из нескольких видов правовых отношений, не умещавшихся в рамки административного и го­сударственного права. В основном это были правоотношения по поводу собирания доходов в казну, включая государствен­ный кредит, и государственных расходов.

В. А. Лебедев включал в состав финансового права «государ­ственные потребности и организацию их удовлетворения; поня­тие финансового хозяйства и финансовых учреждений; государственные доходы; устройство земского и общинного финансо­вого хозяйства; способы покрытия чрезвычайных потребностей, т. е. учение о государственном кредите».

В начале XX в. рамки предмета финансового права значи­тельно расширяются. Теперь ученые рассматривают в качестве финансово-правовых институтов не только расходы и доходы государства, но и порядок образования законов, относящихся к финансам, организацию верховной законодательной и адми­нистративной власти в области финансов, порядок приоста­новления и установления бюджета, организацию верховного финансового контроля, порядок заключения и конверсии зай­мов, порядок отчуждения и обременения долгами недвижимого имущества, разграничение компетенции в области финансового законодательства органов народного представительства и мест­ного самоуправления, кассовое устройство, счетоводство, от­четность и устройство подчиненного контроля. При этом фи­нансовое право делится на две части: право, изучающее финан­совое устройство, и право, изучающее финансовое управление.

Финансовое право советского периода подверглось серьез­ным испытаниям. Закрытие ряда ведущих кафедр финансового права и гонения на ученых-финансоведов не могли не отра­зиться на развитии науки и качестве финансового законода­тельства. Научные исследования первой половины XX в. огра­ничены в основном проблемами бюджетного устройства и бюд­жетного права.

Значительную роль в формировании научных подходов к со­ставу предмета финансового права сыграли и те нормативные акты, которые были призваны регулировать финансовые отно­шения «первого государства диктатуры пролетариата».

Важные положения и принципы бюджетного устройства бы­ли заложены в гл. 16 Конституции (Основного закона) РСФСР 1918 г. В частности, в Конституции отмечалось, что финансо­вая политика государства отражает суть переходного момента и способствует цели экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан в области производ ства и распределения богатств. Вопросы формирования доход­ной и расходной частей государственного бюджета, вопросы кредитования и налогообложения были отнесены к компетен­ции Всероссийского съезда Советов или Всероссийского Цен­трального Исполнительного Комитета (ВЦИК) Советов. Мест­ные Советы, Советы городов и сельские (поселковые) Советы наделялись правом устанавливать собственные источники дохо­дов и направлять полученные доходы на неотложные нужды. Кроме того, в Конституции указывалось на систему пособий или ссуд из средств государственного казначейства при недос­таточности местных доходов.

В условиях тяжелейшего финансового кризиса, когда Рос­сия фактически находилась в состоянии войны (одновременно велись Гражданская война и военные действия против внеш­них интервентов), центральная власть прикладывала все силы для увеличения государственных доходов. С этой целью был издан печально знаменитый Декрет СНК РСФСР от 11 января 1919 г. «О разверстке зерновых хлебов и фуража, подлежащих отчуждению в распоряжение государства, между производящи­ми губерниями»¹. Данным документом введенный ранее нату­ральный налог фактически заменялся продовольственной раз­версткой, которая приобретала обязательный характер налого­вого платежа. Через два года, 21 марта 1921 г., был издан Декрет ВЦИК РСФСР «О замене продовольственной и сырье­вой разверстки натуральным налогом», формулировавший ос­новные принципы налогообложения продовольственным нало­гом, льготы по налогу и ответственность за нарушение порядка его уплаты.

Вторая советская конституция — Конституция СССР 1924 г.² не содержала специального раздела, посвященного фи­нансовой системе государства, ограничиваясь лишь упомина­нием о том, что утверждение единого государственного бюдже­та СССР, в состав которого входят бюджеты союзных респуб­лик, установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, разрешение дополнитель­ных налогов и сборов, поступающих на образование бюджетов союзных республик, находится в ведении верховных органов власти СССР. Эти же положения с некоторыми изменениями перешли в Конституцию СССР 1936 г.¹

Важной вехой в истории законодательства о кредитно-де­нежной системе явились постановления ЦИК и СНК СССР от 30 января 1930 г. «О кредитной реформе»² и СНК СССР от 20 марта 1931 г. «Об изменении в системе кредитования, укреп­лении кредитной работы и обеспечении хозяйственного расчета во всех хозяйственных органах»³. Данные нормативные акты заложили прочную основу системы государственного кредито­вания хозяйствующих субъектов. И хотя отношения между Гос­банком и товаропроизводителем должны были строиться на ос­нове двусторонних договоров, основные условия выдачи, ис­пользования и возврата кредитных средств были четко регламентированы, а изменение существенных принципов зай­мов у государства не допускалось. Другими словами, реоргани­зация банковской системы и укрупнение сети государственных банков, выдача ссуд сельхозтоваропроизводителям, порядок ис­пользования кредитных ресурсов регулировались с использова­нием императивного начала, что в свою очередь позволило включить положения о целевом банковском кредите в предмет изучения и регулирования отрасли финансового права.

Например, М. А. Гурвич отмечал, что в числе прочих фи­нансовое право регулирует отношения, связанные с привлече­нием государством в добровольном порядке денежных средств социалистических предприятий, организаций и граждан; с ус­тановлением объектов, источников, сроков, порядка кратко­срочного и долгосрочного кредитования хозорганов, коопера­тивных организаций, колхозов, долгосрочного кредитования индивидуального жилищного строительства граждан и порядка погашения и взыскания банками просроченных ссуд⁴.

В этот период была выстроена основа предмета правового регулирования отрасли финансового права — финансовая деятельность государства, направленная на собирание доходов и планомерное распределение полученных средств на нужды об­щества.

Р. О. Халфина определяла предмет советского финансово­го права как отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции и распределения денежных средств государст­вом с целью создания материальных условий для выполнения его основных функций, направленных на построение комму­низма.

В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкин под предметом финансо­вого права подразумевали общественные отношения, возни­кающие в процессе планового собирания, распределения и ис­пользования государством необходимых денежных средств.

Е. А. Ровинский уточнил, что предметом финансового права является не сама финансовая деятельность, а те отно­шения, которые возникают в процессе ее осуществления. Эти отношения, по мнению указанного автора, имеют свои осо­бенности:

1) они связаны с организационной ролью государства по распределению общественного продукта и его основной час­ти — национального дохода в целях образования необходимых обществу фондов потребления и фондов пополнения;

2) они возникают по поводу мобилизации, распределения и использования государством денежных средств;

3) их объектом служат деньги и денежные обязательства, связанные с образованием и использованием фондов денежных средств.

Другими словами, в предмет финансового права включаются отношения, имеющие целью создание государственных денеж­ных фондов и способствующие их планомерному распределе­нию и использованию.

Основными институтами финансового права признавались: бюджетное право, налоговое право, государственный кредит, финансовый контроль, государственное страхование, банков­ское кредитование, денежное обращение, валютное право¹.

Следует отметить, что расцвет науки финансового права и соответственно правовой отрасли пришелся на период 1960— 1980-х гг. В этот период предмет финансового права включал в себя широкий спектр правовых институтов, а финансово-пра­вовая наука обогатилась серьезными фундаментальными труда­ми, посвященными различным видам финансовых правоотно­шений. В трудах советских финансистов были решены важные теоретические вопросы финансового права, сформулированы приоритетные направления развития финансово-правовой нау­ки, заложены основы для последующих научных исследований. В числе научных работ, ставших классикой российского фи­нансового права, следует назвать монографии Е. А. Ровинского «Основные вопросы теории финансового права» (1960), М. И. Пискотина «Советское бюджетное право» (1971), Н. И. Химичевой «Субъекты советского бюджетного права» (1979), Л. К. Вороновой «Правовые основы расходов государст­венного бюджета» (1981), С. Д. Цыпкина «Финансово-право­вые институты, их роль в совершенствовании финансовой дея­тельности советского государства» (1983). Среди учебников и учебных пособий по финансовому праву, имеющих важное тео­ретическое значение, — учебники финансового права под ре­дакцией В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкина (1967), под редакцией Е. А. Ровинского (1971); учебные пособия В. И. Ли­совского «Международное торговое и финансовое право» (1974), О. Н. Горбуновой «Совершенствование финансово-пра­вовых институтов в современных условиях перестройки управ­ления народным хозяйством» (1988) и др.

Принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР и распад СССР стали эпохальными событиями в ис­тории России, по значимости и последствиям не уступающи­ми социалистической революции 1917 г. Из истории известно, что каждое эпохальное событие в жизни человечества не толь­ко влечет за собой перемены в политической, социальной, культурной сферах, но и существенным образом затрагивает сложившуюся систему правовых норм. Переориентация рос­сийской экономической политики на основные ценности ка­питалистического способа хозяйствования поставила законода­теля перед неизбежностью реформирования всей системы за­конодательства.

Радикальные изменения в экономическом базисе россий­ского общества привели к возрождению частной собственно­сти, развитию предпринимательства, в том числе в сфере фи­нансовых услуг, прежде являвшихся прерогативой государства, возникновению у населения первичного капитала, инвестируе­мого в различные финансовые инструменты — корпоративные ценные бумаги, депозиты коммерческих банков, долговые цен­ные бумаги государства и частных лиц. В русле развития част­ного рынка финансовых услуг возникли частные страховые ор­ганизации, негосударственные пенсионные фонды, инвестици­онные фонды, кредитные организации, отбирающие часть денежных средств, ранее поступавших в государственный бюд­жет. Государственная монополия на оказание финансовых ус­луг была устранена. Это, в свою очередь, означает, что некото­рые группы правоотношений, входившие ранее в предмет регу­лирования отрасли финансового права, перестали отвечать главному признаку, отличающему их от других¹. А именно: ука­занные правоотношения не достигают цели создания государ­ственных денежных фондов и не вписываются в понятие фи­нансовой деятельности государства. В связи с этим одним из актуальных вопросов современного финансового права являет­ся ревизия его предмета.

Определение границ современного финансового права, вы­явление институтов, входящих в состав его предмета, является важной теоретической проблемой, правильное решение кото­рой окажет существенное влияние на практику правового регу­лирования финансовых отношений.

Н. И. Химичева включает в состав предмета финансового права общественные отношения, имеющие общее основное со­держание — направленность на образование, распределение и использование государственных и муниципальных денежных фондов (финансовых ресурсов). В числе таковых автор выделя­ет отношения в области: бюджетной системы, внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов, финан­сов государственных и муниципальных предприятий, государ­ственных и муниципальных доходов, государственного и муни­ципального кредита, организации страхового дела, государственных и муниципальных расходов, бан­ковского кредитования, организации денежного обращения и расчетов, ва­лютного регулирования, государственного регулирования финансового рынка (рынка финансовых услуг)¹.

Главная особенность общественных отношений, являющих­ся предметом финансового права, по мнению Е. Ю. Грачевой и Э. Д. Соколовой, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства и органов местного са­моуправления. Отсюда и другая их особенность — они пред­ставляют собой разновидность имущественных отношений, так как возникают по поводу финансовых ресурсов, денежных средств².

О. Н. Горбунова отмечает, что нормы финансового права всегда связаны с регулированием отношений по поводу выпол­няемых в процессе финансовой деятельности государства рас­пределительной, контрольной и стимулирующей функции при распределении общественного продукта и национального дохо­да в денежной форме³.

Правовые нормы, входящие в состав финансового права, группируются в зависимости от специфики регулируемых об­щественных отношений в рамках правовых институтов. В свою очередь правовые институты входят составной частью в более крупные подразделения — подотрасли, разделы, части.

Традиционно система финансового права делится на общую и особенную части. Общая часть финансового права включает в себя правовые нормы, устанавливающие понятия, категории, определения, используемые в финансовом законодательстве; общие принципы и формы финансовой деятельности государ­ства и входящих в его состав публично-правовых образований; финансово-правовой статус иных участников финансовых от­ношений; принципы, формы и методы государственного (му­ниципального) финансового контроля, а также иные положе­ния, имеющие характер общих принципов и установлений для эффективного осуществления финансовой деятельности госу­дарства (муниципальных образований).

Особенная часть финансового права содержит целый ряд правовых институтов, каждый из которых, посредством входя­щих в него правовых норм, регулирует группу однородных финансовых отношений. В частности, к институтам особенной части относятся: бюджетное право, институт государственных (муниципальных) внебюджетных фондов, институт государст­венных доходов (в том числе налоговое право), институт госу­дарственного кредита, институт страхования, институт госу­дарственных расходов (включая бюджетное финансирование), институт организации банковского кредитования, институт де­нежного обращения и расчетов, институт валютного регулиро­вания и контроля, институт организации и контроля на рынке ценных бумаг.

Исследование состава предмета отрасли финансового права и изучение существующих научных взглядов по этому вопросу позволяют достаточно условно разделить все институты, со­ставляющие общую и особенную части финансового права, на три группы: во-первых, традиционные институты, местонахож­дение которых научно обосновано и признается подавляющим большинством финансоведов; во-вторых, институты, отнесение которых к финансово-правовым вызывает определенные споры среди ученых; в-третьих, институты, которые наряду с финан­сово-правовым регулированием подвергаются воздействию норм других отраслей права.

К числу традиционных институтов, составляющих основу (сердцевину) финансового права, относятся: бюджетное право, институт формирования государственных доходов, налоговое право (за исключением правоотношений, возникающих в сфере налоговых правонарушений), институт государственных расхо­дов (включая бюджетное финансирование), институт финансового контроля за правильным собиранием доходов, распределе­нием и использованием государственных расходов.

Кроме традиционных институтов финансового права суще­ствуют отдельные группы правоотношений, имеющие нечетко выраженную отраслевую принадлежность. Место нахождения таких правоотношений в системе права становится предметом спора между представителями различных отраслей юридиче­ской науки.

В частности, вопрос о принадлежности институтов контроля за совершением физическими и юридическими лицами кассо­вых операций с наличными денежными средствами, контроля за соблюдением кредитными организациями банковского зако­нодательства, организации денежной эмиссии, валютного права обсуждается представителями научного течения «самостоятель­ности отрасли банковского права» и финансоведами. Так, Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин, А. М. Экмалян включают на­званные правовые институты в состав банковского права, пред­метом которого, по их мнению, являются общественные отно­шения, возникающие в процессе построения, функционирова­ния и развития банковской системы Российской Федерации, в частности в процессе осуществления Банком России и кредит­ными организациями банковской деятельности, а также обще­ственные отношения, возникающие в процессе регулирования банковской системы России со стороны государственных орга­нов в интересах граждан, организаций и государства¹.

О. М. Олейник полагает, что банковское право есть находя­щаяся в стадии становления комплексная отрасль права, кото­рую можно исследовать как самостоятельную, выделяя в ней гражданско-правовые, хозяйственно-правовые, финансовые ас­пекты².

По нашему мнению, выделение банковского права в качест­ве отрасли российского права представляется преждевремен­ным и теоретически недостаточно обоснованным, а обособление законодательного и научно-практического материала, по­священного деятельности кредитных организаций и Банка России, целесообразно только с точки зрения формирования учебной дисциплины. Предпочтительной, на наш взгляд, явля­ется позиция тех ученых, которые считают, что общественные отношения с участием кредитных организаций, в том числе и при банковском кредитовании, регулируются нормами различ­ных отраслей права, главным образом нормами административ­ного, финансового и гражданского права.

Следует согласиться с критикой позиции М. В. Карасевой, предлагающей рассматривать «отношения ЦБ РФ с коммерче­скими банками по поводу: а) установления обязательных нор­мативов; б) надзора Банка России за деятельностью коммерче­ских банков; в) образования и использования фонда обязатель­ных резервов ЦБ РФ за границами финансово-правового регулирования, в частности, в качестве административно-пра­вовых»². По мнению Е. Ю. Грачевой и Э. Д. Соколовой, между Банком России и кредитными организациями отсутствуют от­ношения субординации, характерной для административных отношений. Кредитные организации, в своем большинстве функционирующие на праве частной собственности, являются независимыми юридическими лицами, не входят в систему Банка России и не подотчетны ему по вертикали. И только в области финансовой деятельности кредитные организации обя­заны выполнять предписания Центрального банка РФ³.

Нормальное функционирование банков служит основой функционирования всей финансовой системы государства. Банковская система — это важный объект финансово-правово­го регулирования, поскольку банки являются участниками пра­воотношений, возникающих в процессе финансовой деятель­ности государства. Именно они обеспечивают создание реаль­ной финансовой основы бесперебойного осуществления задач и функций государства, так как основная физическая масса де­нег проходит через корреспондентские счета Банка России и кредитных организаций¹.

Кроме того, кредитные организации наделяются специаль­ными полномочиями, позволяющими им осуществлять кон­троль за кассовыми операциями своих клиентов; операциями, опосредующими движение иностранной валюты; операциями, подпадающими под действие Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыва­нию) доходов, полученных преступным путем, и финансирова­нию терроризма»².

Указанные полномочия кредитных организаций относятся к числу финансово-контрольных, поскольку имеют своей целью защиту порядка денежно-валютного обращения и обеспечение безопасности денежной системы, опосредующей функциони­рование всей финансовой системы государства. Государство делегирует кредитным организациям отдельные финансово-контрольные полномочия, исходя из того, что кредитные орга­низации являются главным движущим элементом в системе денежного обращения, а также в силу специфики их деятель­ности единственным субъектом, имеющим реальную возмож­ность осуществлять оперативный контроль за правильностью оформления, а в отдельных случаях и за содержанием денеж­но-валютных операций клиентов.

Достаточно часто предметом научных споров об определе­нии отраслевой принадлежности выступает институт ответст­венности за совершение налоговых правонарушений.

Институт ответственности за совершение налоговых право­нарушений приобрел черты относительно самостоятельного элемента системы права сравнительно недавно. Отчасти это можно объяснить возникновением повышенного интереса за­конодателя к налоговым правоотношениям, принятием Нало­гового кодекса РФ, увеличением числа правонарушений в сфе­ре налогообложения граждан и юридических лиц. Исследовате­ли данной проблематики ввели в научный оборот новый термин «налоговая ответственность». Использование данного термина первоначально не базировалось на законодательных нормах, а призвано было упростить длинное словосочетание «ответственность на совершение налоговых правонарушений» и оттенить существующую достаточно серьезную проблему роста числа противоправных деяний в этой сфере. Позднее термин «налоговая ответственность» из учебной и научной литературы перекочевал в нормативные акты и получил легальный статус. В частности, ряд статей Налогового кодекса РФ использует указанный термин наряду (практически синонимично) со сло­восочетанием «ответственность за совершение налоговых пра­вонарушений»¹.

Словосочетание «налоговая ответственность» употребляется и в актах судебной власти. В частности, в п. 34 постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 «О некоторых во­просах применения части первой Налогового кодекса Россий­ской Федерации»² указано, что при решении вопросов о разгра­ничении налоговой и иной ответственности физических лиц судам следует исходить из того, что одно и то же правонаруше­ние не может одновременно квалифицироваться как налоговое и иное, не являющееся налоговым, в связи с чем налогопла­тельщик — физическое лицо за совершенное им деяние не мо­жет быть одновременно привлечен к налоговой и иной ответст­венности.

Под «иной ответственностью», вероятно, понимается ответ­ственность, предусмотренная нормами административного и уголовного законодательства, т. е. административная и уголов­ная ответственность. Косвенно выделяя налоговую ответствен­ность в самостоятельный вид юридической ответственности, специалисты ВАС РФ, очевидно, желали подчеркнуть ее неза­висимость от административной. Но более корректно в данном случае было бы применить термин «финансово-правовая ответ­ственность», который хорошо изучен и широко используется в научной литературе.