Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения

Финансовое право, как и любая другая отрасль права, состо­ит из правовых норм. В теории права правовая норма опреде­ляется как общеобязательное, формально определенное прави­ло поведения, установленное либо санкционированное госу­дарством и направленное на урегулирование общественных отношений¹.

Отличительным признаком норм финансового права являет­ся то, что они регулируют исключительно общественные отно­шения, складывающиеся в сфере собирания, распределения и использования финансовых ресурсов государством и органами местного самоуправления.

Содержание финансово-правовых норм составляют правила поведения в общественных отношениях, возникающих в про­цессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Эти правила выражаются в предоставлении участ­никам данных отношений таких юридических прав и возложе­нии на них таких юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование, распределе­ние и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного са­моуправления соответственно их задачам в каждый конкретныйпериод времени, вытекающим из политики по социально-эко­номическому развитию страны.

Финансово-правовые нормы, как правило, имеют традици­онную структуру и включают в себя три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию.

По своему содержанию нормы финансового права подразде­ляются на материальные и процессуальные. Материальные фи­нансово-правовые нормы определяют круг субъектов финансо­вых отношений, их полномочия, структуру бюджетной систе­мы, виды государственных доходов, основные направления расходования бюджетных средств, виды и функции внебюджет­ных фондов и т. д. Процессуальные финансово-правовые нор­мы содержат предписания, регламентирующие порядок (про­цедуру) применения материальных норм¹.

Классификация правовых норм в зависимости от способов воздействия на участников финансовых отношений позволяет выделить следующие виды финансово-правовых норм:

а) обязывающие;

б) дозволяющие (уполномочивающие);

в) запрещающие;

г) рекомендательные;

д) согласительные;

е) поощрительные.

Обязывающие финансово-правовые нормы возлагают на субъекта обязанность совершить какие-либо активные дейст­вия. В отличие от правового запрета, в большинстве случаев предполагающего обязанность воздержаться от совершения оп­ределенных действий, предписание, напротив, имеет целью по­будить субъекта действовать в соответствии с определенной мо­делью поведения.

По мнению Ю. С. Решетова, обязывающие нормы предпи­сывают положительные действия. Их реализация на первом уровне состоит в совершении предусмотренных диспозицией нормы поступков, имеющих положительное содержание².

Обязывающие финансово-правовые нормы, по мнению Н. И. Химичевой, требуют от участников финансовых отношений (государственных органов, органов местного самоуправле­ния, предприятий, граждан и др.) совершить определенные действия, устанавливают их обязанности в сфере этих отноше­ний. Большая часть финансово-правовых норм имеет именно такой характер. В этом проявляется основной, императивный метод финансово-правового регулирования — метод властных предписаний¹.

Дозволяющие финансово-правовые нормы предоставляют субъекту право на совершение собственных активных действий.

Юридические дозволения дают возможность субъектам права по своему выбору, усмотрению, исходя из собственных интере­сов, становиться или нет участниками конкретного правоотно­шения. Субъект права или правоотношения решает, использо­вать или нет предоставленное ему правомочие, руководствуясь при этом чисто субъективными соображениями и не испытывая никакого обязывающего воздействия со стороны права².

Запрещающие финансово-правовые нормы возлагают на субъекта обязанность воздерживаться от совершения определен­ных действий. Как правило, круг запрещенных действий (дея­ний) четко очерчен и снабжен конкретными мерами юридиче­ской ответственности, наступающими в случае его нарушения.

Правовые нормы, содержащие возможность согласования, позволяют субъектам правоотношений принимать наиболее ра­циональное и приемлемое для каждого из них решение. Меха­низм правового согласования определяется особо в каждом конкретном случае. Как правило, такой механизм устанавлива­ет властвующий (подчиняющий) субъект. В процессе согласо­вания, как правило, стороны проводят двусторонние или мно­госторонние консультации, властвующий субъект рассматрива­ет предложения, вносимые подчиненным субъектом, и на основании полученных сведений принимает решение.

Норма права, содержащая рекомендацию, безусловно, не имеет обязательного значения для субъектов, однако в случае ее принятия (исполнения) обеспечивается мерами государст­венного воздействия. Рекомендательная норма предоставляет право участнику правоотношения выбрать по своему усмотрению тот или иной вариант поведения. Если субъект выбирает вариант, рекомендуемый государством, вполне возможно, что одновременно он приобретает какие-либо дополнительные вы­годы или поощрения. В том случае, когда субъект игнорирует предложенную рекомендацию и самостоятельно выбирает ва­риант поведения, никаких негативных последствий в виде пра­вовых санкций для него не наступает.

Особенность правовых поощрений заключается в том, что в нормах права содержатся указания на определенный вариант поведения, следование которому является желательным для всего общества, но не обязательным для каждого отдельного субъекта. Однако сам выбор такого поведения подкрепляется обещанием наделить субъекта благами сверх общепринятых норм¹.

Правоотношение рассматривается как специфическая фор­ма взаимодействия субъектов права в целях реализации интере­сов, не противоречащих действующему законодательству.

Правовые нормы регулируют фактические отношения, яв­ляющиеся исходным материалом, объективно возникающим в процессе общественной, политической, экономической, соци­альной и иной деятельности людей и организаций. Результатом такого правового регулирования выступают именно правоотно­шения в единстве своей формы и содержания.

В числе элементов, входящих в структуру правоотношения, выделяют участников, их права и обязанности, в некоторых случаях — объект правоотношения.

Характер и особенности правоотношений вообще и финан­совых правоотношений в частности обусловлены предметом и методом правового регулирования. При этом метод оказывает решающее воздействие не только на характер связи элементов непосредственно в правоотношении, но и на динамику право­отношения в целом. Получая развитие в рамках гипотезы правовой нормы, метод правового регулирования проявляется при возникновении, изменении и прекращении правоотно­шений.

Финансовые правоотношения представляют собой разно­видность публично-правовых отношений, складывающихся в области осуществления финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.

Н. И. Химичева определяет финансовые правоотношения как урегулированные нормами финансового права обществен­ные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержа­щиеся в этих нормах предписания по образованию, распределе­нию и использованию государственных и муниципальных де­нежных фондов и доходов¹.

Особенности и характерные признаки финансово-правовых отношений были предметом изучения многих ученых.

В частности, Е. А. Ровинский отмечал, что природа финан­совых правоотношений определяется тем, что они являются властно-имущественными отношениями, в которых отношения власти неотделимы от имущественных отношений².

В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкин подчеркивали, что в от­личие от других (например, административных) отношений, также являющихся в ряде случаев властно-имущественными, финансово-правовые отношения характеризуются прямой свя­зью с процессом планового собирания и распределения денеж­ных средств³.

Ученые-цивилисты видят разницу между гражданскими имущественными и финансово-правовыми отношениями в том, что имущественные отношения, которые возникают в процессе деятельности органов государственного управления в связи с накоплением денежных средств и распределением их на общегосударственные нужды, лишены стоимостного признака. В рамках указанных отношений деньги не выступают как мера стоимости, а выполняют функцию накопления. Их движение осуществляется по прямым безэквивалентным связям, не но­сящим взаимооценочного, а стало быть, и стоимостного ха­рактера. Очевидно, что финансовые правоотношения имеют вполне самостоятельный характер и специфические особенности, спо­собствующие выделению их из прочих публично-правовых от­ношений.

В числе основных характеристик финансовых правоотноше­ний можно назвать следующие:

во-первых, финансовые правоотношения возникают и скла­дываются в сфере финансовой деятельности государства и ор­ганов местного самоуправления;

во-вторых, они имеют имущественный характер, так как возникают по поводу финансовых ресурсов государства и му­ниципальных образований, используемых на общезначимые потребности¹;

в-третьих, приобретая субъективные права или принимая на себя юридические обязанности, участники финансовых право­отношений подчиняются оригинальному императивно-направ­ленному методу, в соответствии с которым впоследствии будет строиться их реальное поведение, обусловленное рамками пра­воотношения;

в-четвертых, в качестве обязательных участников финансо­вых правоотношений выступают государство, государственные органы, муниципальные образования, органы местного само­управления, а также иные организации, наделенные властными полномочиями в сфере публичной финансовой деятельности.

Предмет финансового права составляют отношения, скла­дывающиеся в процессе собирания, распределения и использо­вания денежных средств государства и местных (муниципаль­ных) образований. Данная группа отношений представляется достаточно многочисленной и составляет сердцевину, основу отрасли финансового права. В состав основных финансовых отношений входят бюджетные, налоговые отношения, связан­ные со сбором налогов, распределением расходов и бюджетным финансированием, государственным кредитованием, обяза­тельным государственным страхованием и др.

В то же время к числу финансовых причисляют отношения, напрямую не относящиеся к финансовой деятельности государ­ства или местного (муниципального) образования, но тесно связанные с ее осуществлением. В их числе следует назвать правоотношения, возникающие в сфере регулирования денеж­ного обращения, валютного регулирования и контроля, право­отношения, возникающие в результате финансовых правонару­шений.

Объединенные общей целью «обеспечения непрерывности воспроизводственного процесса и, прежде всего, воспроизвод­ства производительных сил как необходимого условия жизне­деятельности, существования и развития как отдельного чело­века, так и общества в целом»¹, приведенные группы финансо­вых отношений могут быть классифицированы как основные (правоотношения, непосредственно реализующие предмет фи­нансового права) и вспомогательные, или производные (право­отношения, способствующие осуществлению первых или зави­сящие от них).

В теории права выделяют регулятивные правоотношения — связанные с установлением субъективных прав и обязанностей сторон и их реализацией, и охранительные — возникающие в случае нарушения субъективных прав и обязанностей сторон и способствующие их восстановлению². Данная классификация характерна и для финансовых правоотношений.

Охранительные правоотношения возникают в случае нару­шения порядка осуществления государственной финансовой деятельности. Финансовое правонарушение, в отличие от смежных с ним административных правонарушений, посягает непосредственно на предмет финансовой деятельности государ­ства — порядок собирания, распределения и использования де­нежных средств государства и местных (муниципальных) обра­зований, а также на порядок осуществления вспомогательных финансовых отношений.

Финансовые правонарушения представляют собой неправо­мерные деяния (действия и бездействие), совершенные винов­но, нарушающие нормы финансового права и влекущие приме­нение мер финансовой ответственности. Основаниями движения правоотношений выступают юриди­ческие факты, традиционно подразделяемые на события и дейст­вия.

Наиболее распространенными юридическими фактами, спо­собствующими динамике финансовых правоотношений, безус­ловно, являются юридические акты.

Особенностью юридических актов, участвующих в движе­нии финансовых правоотношений, является то, что их действие и содержание направлены на урегулирование отношений, скла­дывающихся в сфере собирания, распределения и использова­ния денежных средств государства и муниципалитетов, а также отношений, связанных с осуществлением финансовой деятель­ности публично-правовыми образованиями.