Формирование концепции милиции общественной безопасности

Как известно, слово «милиция», используемое в России для обозначения органов, занимающихся профессиональной охраной жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собствен­ности от преступных и иных посягательств, семантически обо­значает род ополчения (войска), формируемого из населения на время войны. Воспринятые этого понятия Временным (1917 г.), а затем и Советским правительствами должно было подчеркнуть тесную связь образуемых ими органов по охране правопорядка с населением. Милиция как элемент системы МВД — важная составная часть правоохранительного меха­низма.

Каковы основные черты статуса милиции, и в частности милиции общественной безопасности, в российской правовой системе?

Мы до сих пор пользуемся концепцией милиции, подраз­умевающей под последней произвольное учреждение государства, создаваемое его бюрократическими решениями, вызывающими подчас неразбериху в вопросе социальной ответст­венности за правопорядок. Милицейский принцип организа­ции охраны общественного порядка несет в себе ту традицию российской правоохранительной системы, основоположником которой следует считать Петра 1. Как известно, с его именем связано создание регулярных полицейских органов (1718 г.), рассчитанных на весьма широкую компетенцию, которую вполне можно рассматривать как осуществление достаточного общего управления.

Советская милиция во многом восприняла эту концепцию. Она возникла как форма вооруженной борьбы за удержание власти после переворота 25 октября 1917 года. Под руковод­ством партийных организаций большевиков Советы рабочих и солдатских депутатов стали создавать в городах отряды и подразделения Рабочей милиции, которая мыслилась и фак­тически использовалась как военизированная организация граждан для подавления контрреволюции. Таким образом, с самого начала милиция создавалась как непроцессуальный орган — политической борьбы, а в дальнейшем — для привлечения всего населения к управлению. «Не дать восста­новить полиции; привлечь организационные силы всего народа к созданию поголовной милиции — таковы задачи, которые пролетариат должен нести в массы в интересах охраны, упро­чения и развития революции», — писал В. И. Ленин весной 1917 года. Концепция милиции виделась ему следующим об­разом: «Какая милиция нужна нам, пролетариату, всем тру­дящимся?» Действительно народная, т. е., во-первых, состоя­щая из всего поголовно населения, из всех взрослых граж­дан обоего пола, а, во-вторых, соединяющая в себе функции народной армии с функциями полиции, с функциями главного и основного органа охраны государственного порядка и го­сударственного управления....Такая милиция, на 95 частей из 100 состояла б из рабочих и крестьян, выражала бы дейст­вительную разум и волю, силу и власть огромного большин­ства народа... Такая милиция была бы исполнительным орга­ном «Советов рабочих и солдатских депутатов», она пользо­валась бы абсолютным уважением и доверием населения, ибо она сама была бы организацией поголовно всего населения. Такая милиция превратила бы демократию из красивой вы­вески, прикрывающей порабощение народа капиталистами и издевательство капиталистов над народом, в настоящее вос­питание масс для участия во всех государственных делах». «Как именно начать проводить всенародную милицию — дело практики... организовать ли сначала рабочую милицию, опи­раясь на рабочих в крупнейших заводах, т. е. на рабочих, наи­лучше организованных и способных выполнять роль милицио­неров, или организовать сразу всеобщую обязательную служ­бу всех взрослых мужчин и женщин в милиции, посвяща­ющих этой службе одну или две недели в год и т. п.; этот во­прос не имеет принципиального значения».

Если оставить в стороне тесно связанный с марксистскими представлениями о государстве романтический пафос этого проекта, то просматривается вполне рациональное видение милиции как органа управления, включенного в качестве структурного подразделения в исполнительный аппарат Сове­тов. Романтика очень скоро выветрилась, и данный принцип приобрел для милиции определяющее организационное зна­чение. Произошло внешне парадоксальное, но, вероятно, об­условленное какими-то серьезными практическими причина­ми явление: при остром неприятии по политическим соображе­ниям царской полиции, в действительности была отброшена лишь ее последняя, непосредственно предшествовавшая рево­люции юридическая форма, и фактически воспринята преж­няя, во многом преодоленная самим царизмом полицейская организация XVIII века немецко-прусского образца. Харак­терными чертами этой организации были: широкое исполь­зование местного населения для несения полицейских повин­ностей; централизация полицейского управления; обширность и многообразие социальных функций полиции, влекущая не­определенность границ ее компетенции; наличие широкой ад­министративной юрисдикции и судебно-следственных полно­мочий; включение полиции в систему не юридико-процессуальных органов, а органов общего управления (строительный, санитарный надзор, благоустройство городов, контроль за торговлей, измерительными приборами, ценами, спекуляцией товарами, спиртным, обеспечение решений местной админист­рации и т. д.). На полицию возлагался, таким образом, над­зор и проведение в жизнь решений власти практически по любому вопросу.

Именно в таком направлении и пошло формирование кон­цепции милиции. Уже к концу 1918 года милиция превратилась в исполнительный орган центральной власти на местах и стала звеном единого государственного аппарата с чисто административными функ­циями. Милиция развивалась как исполнительный орган Со­ветов со все более и более увеличивающимся числом предме­тов ведения: наблюдение за исполнением гражданами декре­тов и распоряжений власти, контроль за ценами, железнодо­рожная милиция, речная (водная), промышленная милиция; фактическое проведение предварительного следствия по боль­шинству уголовных дел, помощь санитарной инспекции, на­блюдение за чистотой в городе, борьба с пьянством и само­гоноварением и т. д. К ведению Народного комиссариата внутренних дел, структурным подразделением кото­рого выступало Главное управление милиции (ГУМ) помимо этого относились также вопросы советского строительства и руководство работой местных Советов, управление комму­нальным хозяйством, непромышленное строительство, пожар­ное дело, органы ЗАГСа, документирование иностранцев, де­ла, связанные с деятельностью различных обществ, управле­ние местами заключения и организация исполнения прину­дительных работ.

Будучи структурным подразделением исполкомов местных Советов, милиция выступала как представитель государствен­ной власти, являясь проводником в жизнь принимаемых по­литических решений.

«Милиционер, — говорил М. И. Калинин, — зеркало Со­ветской власти, по которому население судит о Советской власти». Именно под этим углом зрения толковался прин­цип народности милиции — как теоретическая предпосылка организационного вхождения в качестве структурного звена в систему Советов.

Сам факт, что милиция есть звено аппарата Советов, стал определять ее народность. Эта концепция была выражена в резолюции по военному вопросу VIII съезда ркп (б) в марте 1919 года: «Милицию мы переносим на классовые основы и превращаем ее в советскую милицию». Социальный нейт­рализм милиции как органа борьбы с преступностью в этом смысле исключался. Начальникам милиции предписывалось «решительно бороться со всякими нейтральными течениями в советской милиции, решительно выкидывать из ее состава все элементы, не отвечающие требованиям, предъявленным к советской милиции».

НКВД с его широкими полномочиями выполнял роль представителя центральной власти на местах. «Двойное» вхождение в структуры центральной и местной власти орга­нов милиции было во многом связано с не прекращавшими­ся почти до конца 20-х годов попытками возврата к милици­онной системе, когда наиболее распространенной формой под­держания правопорядка было бы возложение на население обязанностей по выполнению функций отдельных должност­ных лиц милиции — участковых надзирателей, постовых и т. д. Поэтому на всем протяжении 20-х годов милиция была самостоятельным структурным подразделением НКВД, дей­ствовавшим наряду с уголовным розыском. Даже после лик­видации в декабре 1930 года НКВД союзных республик и вы­деления милиции в самостоятельное ведомство при прави­тельствах последних, при Совете Народных Комиссаров РСФСР было образовано Главное управление милиции и уго­ловного розыска.

В 30-е годы, начале 50-х годов развитие милиции шло в тесной связи и даже «под крышей» ведомства государствен­ной безопасности (НКВД 1934 г., МВД 1953 г.). В этот пе­риод произошла дифференциация системы, с одной стороны, на милицию, подразделения которой прямо выходили на областные (краевые) Советы, а с другой — на управления, находившиеся в централизованном подчинении МВД.

В это время происходит, казалось бы, полное отрицание организации и функционирования милиции периода 20-х го­дов. 30-е годы обычно рассматриваются исключительно в кон­тексте необоснованных репрессий и нарушений законности, проводившихся органами госбезопасности. Между тем проб­лема имеет и иной аспект: развитие милиции в данный период имело собственную, во многом позитивную динамику и логи­ку, хотя, конечно, на них наложили отпечаток условия того времени. В качестве примеров позитивных новелл можно, по­жалуй, назвать: организационное оформление разделения функций милиции на местные и централизованные, что нашло выражение в параллельном существовании управлений МВД центрального подчинения (следствие, госпожнадзор, исправи­тельные работы) и управлений милиции при краевых (обла­стных) исполкомах; отказ от милиционной системы комплек­тования и использования кадров милиции прежде всего на местном уровне, сосредоточение усилий на оперативно-розыс­кной работе.

Объективная логика развития милицейской системы борь­бы с преступностью привела в 30-е годы вопреки политиче­ским деформациям режима к нахождению перспективной ли­нии развития милицейской системы, которая помогла преодо­леть многие либо романтические, либо действительно исто­рически отжившие формы ее организации, даже и освященные поначалу новым ультрареволюционным духом.

В середине 50-х годов данная ситуация нуждалась в глу­боком правовом осмыслении, прагматической селекции нара­ботанного после 1917 года опыта организационного развития системы МВД. К сожалению, такого осмысления и назревше­го правового «снятия» противоречий предшествующих деся­тилетий в конце 50-х годов не произошло. Политика преем­ственности была заменена кампанией практически голого от­рицания структур, созданных к началу 50-х годов. Эта кам­пания была движима подчас не концептуальным прогнозом развития правоохранительной системы, а страхом и неприя­тием структур, созданных в правление одиозных личностей, представлявших сталинскую систему, все элементы которой рисовались одномерным злом. Неудивительно, что лучшей политикой стала политика «от обратного» — подчас весьма некритического реанимирования уже пройденных и прожитых этапов милиционной правовой культуры. Такая однобокая политическая установка к решению столь сложной специаль­ной проблемы отбросила систему МВД к исходным — рево­люционным рубежам своей концепции. Это проявилось уже при назначении нового министра внутренних дел взамен утвержденного еще Сталиным С. Н. Круглова.

По свидетельству В. Некрасова, Н. С. Хрущеву в соответ­ствии с его политическими целями нужно было решительно сломать «энкаведистскую» цепочку, попытаться вырвать ее корни. В силу этого министра внутренних дел он стал искать, пишет В. Некрасов, «на стороне», и в его роли появился со­вершенно не мечтавший об этом довольно крупный строитель Н. П. Дудоров.

В силу такого подхода реформа Министерства внутренних дел носила, с одной стороны, заведомо ограниченный инте­ресами преодоления культа личности, а с другой — откровен­но «реставраторский» характер, ибо практически свелась к восстановлению и даже повышению роли партийных и со­ветских органов в руководстве милицией, усилению их влия­ния на подбор, расстановку и воспитание кадров, что легали­зовало неправовое и непрофессиональное вмешательство парт­комов и Советов в правоохранительную работу.

Восстановление Н. С. Хрущевым «двойного подчинения» милиции и ее статуса как исполнительного подразделения Со­ветов вновь возвратило органы охраны правопорядка в сти­хию неконтролируемых местных влияний, чрезмерно расши­рило их социальные функции и фактически превратило в ква­зиправовые организации.

Характерным примером неопределенности функции мили­ции стал беспрерывный дрейф такого важнейшего ее инсти­тута, как участковая работа по месту жительства. В системе МВД институт участковых уполномоченных постепенно пре­вращался в административно-полицейское подразделение с крайне широкой и неопределенной компетенцией. Деятель­ность участковых часто была оторвана от основной задачи милиции — борьбы с уголовной преступностью и обслужива­ла многочисленные показатели административной практики. Отрыв участкового от оперативно-розыскной работы привел к размыванию его профессионализма и сделал этот институт неэффективным всеохватным оком государства за всей со­циальной патологией на территории. Все это — отголоски не­когда существовавшей официальной концепции социального полицейского государства, глубоко укоренившейся в общест­венном правовом сознании. Нивелировка местных и централь­ных функций милиции вылилась в самый одиозный и беспре­цедентный даже в сравнении с 30-ми годами бюрократический централизм этих органов, когда в отсутствие четких правовых разграничений компетенции центральных и региональных структур МВД их функции становились предметом узурпации более сильных субъектов политической системы, как правило — вышестоящих партийных и советско-милицейских органов. В результате такого перестраховочно-политического подхода к реформе органов внутренних дел в качестве образ­цовых были воспроизведены многие чисто переходные формы милицейской системы 20-х годов, сохранены и даже укрепле­ны действительно худшие черты системы, сложившейся в 30-е годы, такие как организационное «слияние» милиции и уголовного розыска, уголовного розыска и следствия, пре­вращения МВД в чисто «полицейский» орган с устранением из его ведения проблематики гражданского общества, в том числе вопросов советского строительства, перешедших под не­правовое кураторство партийных инстанций; нарастающий бюрократизм, независимость от местного бюджета и т. д.

Все это в значительной степени предопределило характер будущего кризиса милиции в конце 80-х годов, который обо­значился сразу же, как только были ослаблены партийно-ад­министративные скрепы правоохранительной системы.