Нормотворче провадження

На відміну від традиційних галузей юридичного процесу (цивільного та кримінального), адміністративний процес не може бути зведеним виключно до регламентації процедури застосування кореспондуючих юридичних норм. Крім правозастосовчих властивостей, органи публічної адміністрації наділяються також функціями правотворчості, що обумовлюється об’єктивною необхідністю здійснення їх широкомасштабної та багатопланової організуючої діяльності. З метою реалізації цих функцій необхідно володіти важливими та специфічними повноваженнями по розробці загальних правил поведінки на основі прийнятих законів.

Будь-які закономірності появи, існування та регуляторної дії нормативних актів не можуть бути з’ясовані поза усвідомленням процесу їх творення. Це пояснюється тим, що саме правотворчість дає життя праву, породжує, формує та оформлює його, як одну з провідних категорій суспільного буття.

Викладене обумовлює наявність у структурі адміністративного процесу нормотворчого провадження.

По суті, означений вид адміністративного провадження регламентує порядок підготовки і прийняття підзаконних нормативно-правових актів різного рівня. В залежності від цього рівня, а точніше – від сфери організуючого впливу розроблюваних нормативних актів прийнято виділяти наступні нормотворчі провадження:

- провадження з прийняття постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України;

- провадження по виданню наказів, інструкцій та інших актів міністерств, Державних комітетів та інших центральних органів спеціальної компетенції;

- провадження по виданню рішень місцевих державних адміністрацій; провадження по виданню локальних актів (наказів, положень, правил) керівниками державних підприємств, установ та організацій;

- провадження по виданню нормативних актів органами місцевого самоврядування.

Нормотворча діяльність у публічній сфері, як правило, становить собою доволі складний та тривалий процес. Упорядкування відповідної процедури, введення її в чіткі процесуальні рамки слугує важливою гарантією доцільності і законності підзаконних актів, створюваних у сфері функціонування органів публічної адміністрації. Незважаючи на деяку ускладненість адміністративних проваджень, яку, на перший погляд, нібито несе у собі їх детальна адміністративно-правова регламентація, остання лише сприяє оперативності прийняття управлінських рішень. Адже шляхом походження встановлених певних стадій та етапів, здійснюваного у чіткій послідовності, суб’єкт нормотворення досягає своєї основної мети – прийняття якісного та бездоганного, з точки зору юридичної техніки, нормативного акта.

Нехтування встановленим порядком прийняття нормативних актів може завдати шкоду їх майбутній ефективності, призвести до тривалого перегляду або відміни, а також спричинити внесення до них значної кількості поправок, що в цілому приводить не тільки до надмірного і невиправданого “розтягування” нормотворчого провадження в часі, а й до значного ускладнення або гальмування правозастосовчої діяльності адресатів їх вимог.

В адміністративно-правовій теорії загальноприйнятий підхід до визначення обсягу, змісту та кількості стадій нормотворчого провадження є відсутнім. Так само не існує єдиної погодженої думки щодо характеру та числа етапів, з яких складається окрема стадія даного виду адміністративного провадження.

Зокрема, російські вчені Б.М.Лазарев, І.Ш.Муксінов та О.Ф.Ноздрачев, виділяють наступні стадії нормотворчого процесу в управлінській діяльності:

- збір інформації та вияв проблемних ситуацій;

- розробка проекту нормативного акта управління;

- узгодження, візування, обговорення проекту громадськістю та в органі;

- прийняття рішення і оформлення акта;

- опублікування акта або доведення до відома всіх зацікавлених осіб.

В.Д.Сорокін відокремлює наступні стадії нормотворчого провадження:

а) підготовки проекту нормативного акта;

б) розгляду проекту й прийняття нормативного акта;

в) державної реєстрації нормативного акта;

г) опублікування та вступу в силу нормативного акта.

Найбільш продуманою та виваженою варто визнати позицію В.Б.Авер’янова, на думку якого, стадіями адміністративної нормотворчості є:

1) підготовка нормативного акта;

2) прийняття нормативного акта;

3) доведення рішення до відома виконавців та зацікавлених осіб.

Всередині стадій нормотворчого провадження названий вчений виділяє наступні процесуальні етапи:

І. а) правова ініціатива; б) аналіз ситуації й варіантів правового впливу (на даному етапі з’ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти розв’язання питань, що виникли); в) підготовка проекту акта управління (включає обговорення, узгодження та належне оформлення проекту);

ІІ. а) обговорення та голосування (факультативний етап, характерний для прийняття рішень колегіальними органами); б) доробка проекту; в) оформлення рішення (остаточне редагування проекту акта управління, його підписання та присвоєння акту порядкового номера);

ІІІ. Оприлюднення нормативного акта в засобах масової інформації або доведення його змісту до відома виконавців і зацікавлених осіб іншим способом.

Зазначимо, що принципово схожу класифікацію стадій нормотворчого провадження надають А.Ю. Олійник, С.Д. Гусарєв та О.Л. Слюсаренко.

Проте, і класифікація стадій нормотворчого провадження, сформульована В.Б.Авер’яновим, потребує ряду суттєвих уточнень та доповнень. Так, не зовсім виправдано названий автор оминає увагою ту важливу роль, яку в даному виді адміністративних проваджень відіграє процедура державної реєстрації нормативних актів. Зазначимо, що у представленій класифікації сукупність відповідних процесуальних дій не згадується ні у ролі стадії провадження, ані у якості окремого етапу такої стадії.

А між тим, варто підкреслити, що державна реєстрація – це не проста формальність, яка полягає в суто технічній фіксації рішення про прийняття нормативного акта, наданні реєстраційного номеру відповідному документу та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Крім цього, державна реєстрація нормативного акта являє собою складну діяльність Міністерства Юстиції України та його територіальних підрозділів з проведення правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України.

І далеко не завжди ця діяльність завершується прийняттям позитивного рішення. Відповідно до вимог Положення “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер” (затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731), реєструючий орган за наявності належних підстав може повернути нормативно-правовий акт для доопрацювання органом, що його прийняв, або ж взагалі відмовити у державній реєстрації такого акту (у останньому випадку нормативно-правовий акт підлягає скасуванню органом, що його видав, у 5-денний термін з дня отримання відповідного рішення органу юстиції або висновку про відхилення скарги на це рішення) ^[1].

Отже, комплекс відповідних процесуальних дій характеризується усіма ознаками, іманентними самостійній стадії адміністративного провадження.

Наступне зауваження стосується як класифікації, наведеної В.Б.Авер’яновим, так і переважної більшості інших підходів до поділу нормотворчого провадження на стадії та етапи, що фігурують в науковій літературі останнього часу. Практично жоден вітчизняний фахівець, торкаючись питань внутрішньої структури даного виду адміністративних проваджень, не зважає на можливість оскарження правомірності нормативних актів у зв’язку з порушенням процедури їх прийняття. Між тим законодавче передбачення такої можливості недвозначно вказує на наявність у нормотворчому провадженні відповідної процесуальної стадії - стадії оскарження.

Применшення та недооцінка ролі названої стадії у нормотворчому процесі, котре спостерігається на тлі вітчизняної адміністративно-правової науки, є невиправданим.

Таким чином, з урахуванням зазначених недоліків представлених точок зору щодо структури нормотворчого провадження, конструкція зазначеного провадження складається з п’яти стадій, а саме:

1. підготовка нормативного акта;

2. прийняття нормативного акта;

3. реєстрація нормативного акта;

4. вступ нормативного акта в дію;

5. оскарження та опротестування.

Розглянемо зміст відокремлених стадій нормотворчого провадження.

1. Підготовка нормативного акта.

Як будь-яка процесуальна діяльність, нормотворчість виникає лише при наявності відповідного юридичного факту. Підставою виникнення нормотворчого процесу є ухвалення офіційного рішення про підготовку проекту нормативного акта.

Прийняття рішення про підготовку відповідного проекту нормативно-правового акта є початком нормотворчого процесу, являє собою його першу самостійну стадію. З прийняттям такого рішення виникає зобов’язання відповідних органів підготовити початковий текст проекту, визначити тему майбутнього акта та його загальну спрямованість.

Особливе мистецтво нормотворчості полягає в тому, щоб у процесі підготовки нормативних актів передбачити в перспективі їх ефективну реалізацію. Кожний нормативний документ повинен бути професійним і корисним.

Нормативний документ повинні розробляти професійні юристи із залученням науковців та практиків.

Тому досить ефективним засобом підвищення якості нормотворчої діяльності як процесу та, відповідно, його кінцевого результату – нормативно-правового акта є створення нормопроектних робочих груп.

Основними завданнями нормопроектної робочої групи є підготовка якісного змісту проекту, а також координація зусиль центральних органів виконавчої влади та інших органів під час розробки проекту.

Що стосується складу робочих груп, то він визначається змістом та сферою дії нормативно-правого акта, який планується розробити.

До складу робочих органів включаються представники центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також народні депутати України, представники інших органів, представники громадських організацій, науковці.