Процесс муниципального управления. Администрирование и менеджмент в муниципальном управлении

Тема № 7

«Процесс муниципального управления. Муниципальная власть в РФ. Вертикаль публичной власти»

 

1. Понятие «муниципальное управление». Принципы, элементы, субъект, объект и содержание муниципального управления

2. Процесс муниципального управления. Администрирование и менеджмент в муниципальном управлении

3. Муниципальная власть. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий

4. Вертикаль публичной власти в РФ

 

1. В ГМУ муниципальное управление, равно как и государственное, подобает рассматривать в широком значении. Такой широкий подход к управлению более соответствует подготовке менеджеров, чем специализированный юридический подход.

Муниципальное управление - это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех органов, всех муниципальных выборных и иных должностных лиц и служащих. В этом смысле назначение муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности территориального коллектива, отношений личности, различных коллективов и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения муниципальной власти.

 

Принципы муниципального управления. Они схожи с принципами госуправления и в результате могут быть сформулированы такие принципы муниципального управления как:

 

1. Публичная власть управляющего. Для муниципального управления необходимы право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой — муниципального управления неодинаковы.

 

2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.

 

3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

 

4. Подчинение интересам муниципального управления иных интересов на муниципальной службе. Разумеется, у органа, должностного лица муниципального образования есть и иные интересы, но во время исполнении служебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.

 

5. Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

 

6. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.

 

7. Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые (легитимные).

 

8. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.

 

9. Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством и качеством.

 

Субъект, объект и содержание муниципального управления. Конкретным субъектом муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов местного самоуправления (представительный орган — совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

 

Объект муниципального управления — это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.

 

Таким образом, муниципальное управление это еще и - особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе правовых актов органов местного самоуправления особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональных началах.

 

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для него, предоставляются муниципальные инвестиции. Например местная администрация может не разрешить политическую
демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов и т.д., за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства муниципального управления, которые разрешены им законом и в соответствии с ним уставом муниципального образования. Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы муниципального управления и каждый из них - те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.

Элементы муниципального управления. В системе управления важнейшее значение занимают его цели. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы.

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении - возможно полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

Для достижения успеха важное значение имеет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат.

С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии.

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они весьма различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу,
важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого.

 

Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.

 

Процесс муниципального управления. Администрирование и менеджмент в муниципальном управлении

В течение тысячелетий человечество выработало самые различные способы, средства, методы управления поведением людей. Среди них есть способы, применяемые в основном индивидуально (лесть, наказание и др.), и средства, используемые для управления группами людей, обществом в целом
(например, установление привилегий для рабочего класса в условиях расовых привилегий в фашистской Германии). Хотя на практике полностью разграничить способы индивидуального и коллективного применения невозможно (коллективные средства тоже в конечном счете действуют через восприятие их отдельным человеком, через человека), но вторые всегда отличаются от первых тем, что они осуществляются с применением
публичной власти, в нашем случае муниципальной. Именно различные способы, методы, средства применения публичной власти для управления поведением людей в определенных целях, классификация и оценка этих способов (плюсы, минусы, эффективность) и составляют суть науки управления.

В этой науке сформулированы многие принципиальные положения о демократическом и авторитарном управлении, о функциях и методах управления, о соотношении убеждения и принуждения в управлении, об аппарате управления, о процессе управления. Управление бывает эффективным только в том случае, когда оно опирается на данные науки о нем.

Наряду с наукой управления есть и искусство управлять. Последнее зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от способностей, навыков, умения управляющего знать и осуществлять управленческий процесс. И здесь следует различать аспекты руководством этим процессом: администрирование и менеджмент.

Администрирование. Для достижения своих целей управляющий, используя публичную власть (в форме осуществления имеющихся у него по закону полномочий) всегда в той или иной степени применяет административные методы управления как вовне так и внутри коллектива.
Он может обладать административными полномочиями только в своем коллективе, а может в этом коллективе и не обладать административными полномочиями. Администратор может применять волюнтаристское, «голое» администрирование, исходя только из собственных субъективных взглядов и
мало учитывая обратные связи и отдаленные последствия, ориентируясь только на немедленное исполнение. Административное управление имеет широкую сферу применения. В контексте муниципального управления оно
осуществляется на местном уровне, в том или ином коллективе, органами управления и должностными лицами.

 

Необходимое и волюнтаристское администрирование. Возможность применять «силовые» приемы администрирования дает управляющему, в контексте муниципального управления - органу, должностному лицу местного самоуправления, публичная власть. Теоретически она позволяет ему в пределах закона принимать любые решения по управлению. Это так называемые дискреционные полномочия. Чаще всего это прерогатива исполнительного органа (если решение принимается коллегиально) или лица, находящегося на классифицированной муниципальной службе, а не обычного муниципального служащего. В рамках, установленных законом, орган, должностное лицо может принимать такие акты по управлению или совершать такие действия, которые представляются ему законными, обоснованными и целесообразными. Орган управления, например, может удовлетворить заявление гражданина (например, о предоставлении муниципального жилья) или отказать в этом. Главное в дискреционных полномочиях — право административным путем решать вопросы лиц и органов, не подчиненных управляющему, в пределах закона и полномочий управляющего.

 

Осуществляя свои полномочия, органы исполнительной власти издают подзаконные акты (например, акты органов местной администрации муниципального образования. Такие акты могут издаваться на основании делегирования полномочий представительным органом (думой, собранием, советом муниципального образования). Часто Дума, Собрание, издавший свой акт, поручает местной администрации ее актами урегулировать детали применения этого решения. Или глава муниципального образования своим распоряжением определяет способы исполнения решения совета муниципального образования. Эти акты могут иметь (и часто имеют) не
только индивидуальный (относящийся к отдельным лицам, учреждениям, органам, местностям), но и нормативный характер (относятся к неопределенному числу лиц и других субъектов).

Акты управления могут приниматься не только на основе
делегирования. Чаще всего они принимаются на основе так называемой регламентарной власти, когда устав муниципального образования дает исполнительному органу или должностному лицу право издавать акты не только индивидуального действия, но и нормативные правовые акты для регулирования общественных отношений, если они не урегулированы
законом. Такие акты, имеющие властный характер, могут иметь разное содержание и способ действия. Они могут быть приняты с учетом требований жизни, когда предварительно обсчитаны все наличные условия и все последствия таких актов.

 

Иначе принимаются административные акты волюнтаристского характера. Это и есть «голое» администрирование, когда без учета существующих реалий отдаются команды, например, сеять кукурузу в северных районах бывшего СССР, упразднить хозяйственные министерства
и создать замкнутые рамками отдельных регионов – советы народного хозяйства.