Функциональная структура государственного управления

 

Функции управления — это относительно обособленные направления или виды управленческой деятельности, позволяющие в совокупности осуществлять необходимое управляющее воздействие.

Функции управления тесно связаны между собой, выполняются непрерывно и последовательно от постановки задачи до ее решения и образуют так называемый управленческий цикл, который включает:

- определение целей, задач деятельности, а также форм и методов их реализации;

- создание организационно-исполнительной структуры;

- подготовку и принятие управленческих решений;

- планирование служебной деятельности с учетом прогноза изменений обстановки;

- распределение обязанностей между всеми звеньями системы;

- доведение задач до конкретных исполнителей и их подготовку к решению этих задач, организацию взаимодействия, координирования и регулирования;

- техническое, материально-финансовое и информационное обеспечение всех звеньев исполнительной системы;

- обеспечение контроля и проверки всех исполнительских звеньев, стимулирование исполнительской деятельности;

- подведение итогов работы, анализ, оценку и прогноз новой реальности с целью выработки программы будущих действий.

Таким образом, управленческий цикл состоит из нескользких этапов, соответствующих основным функциям управления. Этапы в свою очередь подразделяются на стадии, объединяющие относительно самостоятельные и вместе с тем взаимосвязанные операции по реализации той или иной функции. Причем каждая последующая стадия должна быть необходимой и достаточной предпосылкой последующей, что и обеспечивает целостность, логическое развитие процесса управления47.

Каждый государственный орган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т. е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Функция - производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция — на процесс достижения цели и решения задач.

Государство представляет собой целостный субъект управления, и его управленческая деятельность, реализуемая через отдельные функции, охватывает всю иерархию государственных органов, их звеньев и подсистем. Общественные функции государства как социального института воплощаются через реализацию его управленческих функций, которые оно выполняет как властный институт политической системы. В свою очередь функции государственного управления реализуются через управленческие функции государственных органов.

Каждый государственный орган реализует не одну, а «набор», систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего воздействии. Каждый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура государственного управления, дает представление о политическом режиме, форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функциональную природу управления, мы тем самым раскрываем его содержание. Анализ деятельности государственной организации начинается с описания деятельности индивидов, групп, т, е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют — функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению организационного обеспечения функций, т.е. выделения отдельных структурных подразделений, должностных лиц — структурный контекст. Итак, цели и задачи организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.

Обусловленность структуры функциями определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы государственного управления именно как функционально-структурной. В данном случае перестановка мест слагаемых влияет на результат. Функция вместе с тем как научная категория, элемент понятийного аппарата — это исследовательский инструмент, средство для оценки результата труда государственной структуры и каждого государственного служащего.

Итак, функции государственного управления — это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и др. воздействия, влияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов труда государственных служащих.

Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы государственного управления по реализации функций государства48.

В науке государственного управления существуют различные подходы к классификации функций государственного управления. Большое значение имеет определение иерархии целей государственного управления. Выделяются функции управления универсальные, т.е. пригодные для любого процесса управления, и конкретные специфические функции кадровой службы, выражающие содержание и характер ее управления. К универсальным функциям относятся: планирование; организация; координация; регулирование; контроль; поддержание и оптимизация системных характеристик; сознательное воздействие на внутренние и внешние (по отношению к системе) процессы; целеполагание и т.д.

Специфические функции кадровых служб и служб управления персоналом — это функции прогнозирования, повышения качества служебной деятельности, мотивации и др.

С данной точки зрения задачи и функции государства разделяются на стратегические, или общезначимые социальные, экономические, политические и иные функции, и тактические, или конкретные временные функции. В первом случае главная функция государства состоит в обеспечении общих условий функционирования и развития основных сфер жизнедеятельности общества, в том числе создании и поддержании инфраструктуры, на которой базируется деятельность как гражданского общества, так и экономической системы.

Как известно, суверенитет государства подразделяется на внутренний и внешний. Соответственно различаются функции внутренние и внешние, носящие стратегический характер.

Внутренние функции представляют собой основные направления деятельности государства по управлению важными проблемами внутренней жизни общества. Среди них можно выделить экономическую, финансовую, социальную, экологическую, охраны правопорядка, культурную, научную и т.д., каждая из которых в свою очередь разделяется на множество функций в зависимости от стоящих перед обществом проблем в соответствующей сфере. Особо важное значение здесь имеют функции охранительные, системоутверждающие и системовоспроизводящие и, естественно, регулятивные. В этом смысле одна из важнейших задач государства состоит в защите прав и свобод гражданина.

Во внешнеполитической же сфере государство призвано обеспечить сохранение единства и физического выживания государства, защиту от внешних опасностей, национальных интересов и национально-государственную безопасность с помощью всех ресурсов, находящихся в его распоряжении. Иными словами, государство всецело возлагает на себя функции обороны страны от внешней опасности и действий подрывных элементов внутри страны.

Функции государства подразделяются по продолжительности. В этом плане различаются постоянные и временные функции. Если в первом случае речь идет о тех функциях, которые присущи государству на всех этапах его существования, то вторые — конкретные функции, которые государство выполняет для решения конкретных задач, порождаемых конкретными социальными, экономическими, политическими, культурными и иными условиями и потребностями общества. Они осуществляются по мере надобности в течение того или иного короткого времени. Первые — это стратегические, основополагающие функции, ради выполнения которых и создано само государство. К ним относятся прежде всего обеспечение физического выживания государства и основные из тех, которые входят во внутренние и внешние функции. Они, как правило, выполняются всеми основополагающими институтами государства и всеми основными органами власти. Вторые же осуществляются конкретными государственными органами, специально созданными для этой цели, или же данная задача временно поручается тем или иным постоянным государственным органам. Конкретные функции реализуются в основном в отдельных сферах, отраслях или на участках социальной, экономической, образовательной и иных сфер.

По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделять на социально-организационные и внутриорганнзационные.

Социально-организационные функции государственного управления направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обществом.

Внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенности и дина-мизма.

По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений функции государственного управления делятся на общие и специфические. Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее значимых функций выделяются следующие: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль. Организация в качестве функции государственного управления состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и процессуального регулирования: регламентов, нормативов, инструкций, требований, ответственности и др.

Функция планирования в государственном управлении выражается в постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсных затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контроля за деятельностью объекта управления, силами которого достигается реализация планового задания.

Планирование должно быть тесно увязано с прогнозированием. Функция прогнозирования в государственном управлении представляет собой выработку обоснованного суждения о будущем развитии общества или его вариантов, путей и сроков его достижения. Прогноз является надежным инструментом принятия стратегического управленческого решения. При этом прогнозирование должно опираться на достоверное знание и точную информацию, учитывать материальные и духовные возможности общества, исключать эмоции «текущего момента» и слепую веру в «светлое будущее».

Мотивацию как управленческую функцию принято чаще всего рассматривать применительно к ограниченным, локальным системам. Мудрость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько сформировать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и сообразовать в соответствии с ними действия по руководству системой. Применительно к государственному управлению функция мотивации принципиально та же, но отличается масштабом и содержанием. Мотивация на общегосударственном уровне приобретает вид национальной идеи.

Регулирование является важной функцией современного государственного управления. Оно может рассматриваться в широком и узком смысле. Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов устанавливает определенные общие правила поведения участников общественных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это - государственное регулирование в широком смысле. Таким образом, осуществляется государственное регулирование общественных отношений; корректировка и контроль за исполнением правовых предписаний; координируется, направляется и стимулируется деятельность участников общественных отношений, а также обеспечивается защита их законных прав и интересов; определяются приоритеты в структурной политике и многое другое.

В узком смысле государственное регулирование выступает в качестве функции государственного управления в конкретных сферах, охватывая отдельные стороны социально-политических, экономических и духовных отношений. Так, основными рычагами государственного регулирования в социально-экономической сфере являются: государственный бюджет, государственная система заказов на товары и услуги, государственная налоговая система, стандарты, таможенные тарифы, пошлины, федеральные целевые программы, определение приоритетов развития отраслей, ценовая политика и т.д.

Функцию контроля в государственном управлении можно рассматривать как с точки зрения упорядочения деятельности государственных структур, так и с точки зрения гармонизации общественных отношений. С помощью контроля выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и принимаются меры для приведения ее в состояние соответствия с ними. Этим контроль, в частности, отличается от надзора, где надзирающий только констатирует отклонение и информирует соответствующие инстанции, компетентные принимать управленческие решения. Функция контроля призвана обеспечивать дисциплину, законность, соблюдение режима деятельности и результативность субъектов и объектов государственного управления49.

Функция координации в системе государственного управления. В условиях развития современных федеративных отношений в современном Российском государстве особую значимость приобретает координационная деятельность.

Напомним, что координация означает согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо). Соответственно, координировать или скоординировать значит согласовать (согласовывать), привести (приводить) в соответствие какие либо действия.

Координацией называется горизонтальная упорядоченность как на внутригрупповом, так и на межгрупповом уровнях, при которой стороны, части и элементы одного и того же государственного органа или взаимодействие нескольких государственных органов характеризуются тождественностью, равновеликостью. Например, взаимоотношения отделов в составе управления, взаимоотношения управлений в составе департамента государственных органов. Равновесие между ними поддерживается равными возможностями и равными воздействиями. Деятельность каждого из них упорядочивается в соответствии с деятельностью других.

Координация выражается в согласовании государственными служащими и государственными органами, расположенными по горизонтали, своих действий друг с другом при решении совместных служебных задач. Все они размещаются один возле другого или один вслед за другим, но так, что никто не выдвигается на роль ведущего начала или лидера. Управление в форме координации свойственно тождественным целостностям, которые ни при каких условиях не могут взять верх одна над другой.

Исследователи Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов считают, что координация является продолжением функции организации. В свою очередь, организация - это процесс, обеспечивающий управление. Логическим продолжением организующей деятельности является координация, которая представляет собой действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов активности общественных субъектов50.

С.Н. Князев констатирует, что практическая деятельность по поддержанию и осуществлению взаимодействия раскрывается через методы координации, применяемые в процессе служебной деятельности. В настоящее время в практике широкое распространение нашли следующие методы:

- проведение совместных совещаний и рабочих встреч;

- обсуждение вопросов на коллегиях министерств и ведомств и

т.д.

- совместные выезды представителей вышестоящих органов для организации взаимодействия;

- создание из представителей заинтересованных органов рабочих (оперативных) групп, бригад при проведении сложных мероприятий;

- совместная проверка, рассмотрение отчётности, заслушивание, изучение конкретных материалов, распространение положительного опыта, подведение итогов.

Следует учитывать, что координационные отношения возникают между неподчиненными друг другу субъектами управления. Этот вид отношений должен регулироваться соответствующими нормативными актами.

Координационные отношения могут быть эффективными в следующих случаях.

1. При совместном проведении мероприятий установлен конкретный координатор, т.е. лицо, на которое возложено общее руководство. В практической деятельности общее руководство обычно возлагается на представителя той стороны, которая играет основную роль в проведении скоординированных мероприятий. Вопрос об установлении координатора должен решаться во всех случаях конкретно и базироваться на компетенции взаимодействующих сторон.

2. В процессе реализации координационных отношений установлены пределы компетенции для взаимодействующих сторон. Это необходимо для того, чтобы не допускать подмены друг друга и не использовать права взаимодействующей стороны. Подмена прав может привести к неквалифицированному выполнению мероприятий, неэффективному использованию сил и средств.

3. В процессе реализации координационных отношений установлен объем и характер информации, подлежащей обмену между сторонами. Порядок обмена предполагает разработку способов бесперебойной и своевременной связи между всеми структурами, участвующими в координационной деятельности51.

Итак, представленные подходы различных исследователей дают основание сделать вывод, что координация - это одна из наиболее важных функций управления, направленная на обеспечение согласованности работы всех звеньев системы управления и приведение управленческих решений в соответствие с поставленными задачами.