Программно-целевой подход в государственном управлении

 

Одним из инструментов, широко используемым в системе государственного управления, является разработка и реализация федеральных и региональных целевых программ.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы.

Целевые государственные программы — это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно- исследовательских, опытно-конструкторских производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития государства.

Федеральные целевые программы (ФЦП) — это особый вид деятельности, направленный на достижение поставленных органами государственной власти целей, реализуемых на основе законодательства. Целевые программы — это один из основных способов проведения государственных решений в жизнь. Одновременно они являются эффективным инструментом структурных преобразований в экономике, решения актуальных социальных проблем и призваны обеспечить необходимую концентрацию экономических и финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики.

Государственным заказчиком федеральных целевых программ выступает федеральный орган исполнительной власти или федеральный орган исполнительной власти совместно с администрацией субъекта РФ, которые распределяют между исполнителями средства, направленные на реализацию целевой программы, и несут ответственность за их эффективное использование. ФЦП утверждается указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

Процесс подготовки и реализации целевых программ включает следующие этапы: отбор проблем для программной разработки; принятие решения о разработке целевой программы; ее формирование; экспертиза и оценка; утверждение; управление реализацией и контроль за ходом ее выполнения.

Программный подход иногда подвергают критике, ссылаясь на низкую отдачу от многих государственных программ по сравнению с затраченными средствами. Но здесь следует вести речь о совершенствовании механизма разработки и управления программами, улучшении методов их оценки и мониторинге реализации, а не отказе от программ. Тем более, что использование программно-целевого метода позволяет:

а) сконцентрировать материальные и финансовые ресурсы для решения сложной проблемы;

б) объединить усилия всех заинтересованных организаций, в том числе общественных групп и союзов;

в) поставить долгосрочные цели и разработать стратегию на длительный период времени.

Очевидна необходимость экономического обоснования участия государства в решении проблем программными методами. При этом основными критериями являются:

- обеспечение общественных благ, которые содействуют социальному и экономическому развитию;

- обеспечение равенства и социальной справедливости. В вопросе оценки и выбора государственных программ полезно дерево решений, которое позволяет обосновать необходимость выделения государственных средств и выбрать соответствующие механизмы и инструменты.

 

Основными понятиями, которые определяют сущность программного подхода, являются программная область, параметры программы, структура программы. Общие принципы программного подхода включают в себя:

- ориентацию программы на конечный результат, формируемый в виде совокупности целей и задач;

- построение программы в виде отдельных блоков, связанных с взаимозависимыми видами деятельности, составляющих программную структуру;

- понимание программы как целостного объекта управления независимо от ведомственной принадлежности составляющих ее элементов;

- системный подход к управлению программой на всех этапах ее реализации;

- наделение программы как единого объекта управления необходимыми кадровыми, материальными, финансовыми и другими ресурсами.

Методология программных исследований основана на использовании различных подходов, которые в основном зависят от характера проблемы, решаемой данной целевой программой. Если проблема хорошо структурирована, понятны ее сущность и причины возникновения, формы проявления и последствия для общества, тогда применяют методы исследования операций. Если проблема структурирована слабо, тогда прибегают к системному анализу. В случае неструктурированной проблемы используют методы политического и качественного анализа.

Государственные программы можно классифицировать следующим образом:

- по государственному статусу: межгосударственные, федеральные, региональные, местные (муниципальные);

- по функциональной сфере: социальные, экологические, научно- технические и др.;

- по срокам реализации: краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные.

Можно выделить следующие группы федеральных целевых программ.

1. Полностью осуществляемые государством программы, требующие государственной поддержки в целях комплексного решения острых социально-экономических проблем для обеспечения концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики, не имеющие альтернативных.

2. Программы, поддерживаемые государством с привлечением негосударственных источников. Государством осуществляется поддержка лишь отдельных мероприятий, а остальные финансируются частными или общественными организациями.

3. Программы, проводимые совместно с региональными органами власти, которые являются по сути дела стратегией социально- экономического развития отдельных территорий.

4. Программы, связанные с текущей деятельностью федеральных органов власти и управления.

Последнее время все активнее разрабатываются не только федеральные, но и региональные программы. В настоящее время в России происходит процесс децентрализации, когда многие вопросы передаются в ведение региональных и местных властей. Поэтому федеральные программы обязательно должны быть тесно увязаны с региональными. Существует настоятельная потребность в эффективной координации работы центральных и местных органов власти и управления. Это включает в себя:

- определение управленческих структур в центральных органах власти, ответственных за связь с регионами, местными органами власти;

- планирование государственной политики на региональном уровне;

- формирование соответствующих территориальных управленческих структур на региональной и местном уровне;

- создание постоянных информационных каналов и сетей с регионами.

Растет количество международных программ. Сейчас существуют благоприятные возможности для развития международных связей и участия в совместных программах и проектах с зарубежными специалистами по линии Всемирного банка, Европейского Союза и т. д., что позволяет использовать мировой опыт. Однако при этом необходимо учитывать готовность организации к участию в разработке и осуществлению таких программ, в том числе наличие подготовленных кадров, соответствующей инфраструктуры управления, знание национальных особенностей менеджмента, законодательства и т. д.

Известно, что все источники финансирования ФЦП относятся к трем группам: федеральный бюджет; региональные и местные бюджеты; внебюджетные источники финансирования.

Любая государственная программа выигрывает, если к ее разработке и реализации привлекаются общественные организации и союзы, а также структуры из частного сектора, которые обладают квалифицированным персоналом и финансовыми средствами и могут предложить инновационные подходы к решению общественных проблем. В то же время при этом может возникнуть опасность использования государственных средств в корыстных целях, что весьма нежелательно, так как может произойти подмена общественных интересов на групповые и личные.

Современный опыт показывает, что самое трудное в процессе формирования программ состоит в том, чтобы выбрать наиболее оптимальный вариант решения проблемы с учетом ограниченности ресурсов, особенно финансовых. Поэтому государственные служащие должны обладать навыками и умением использовать разнообразные подходы при анализе государственных, региональных или местных программ.

Под анализом программ понимается систематическое и всестороннее исследование реализуемых проектов, а также альтернативных путей достижения общественных целей, включая оценку будущих издержек, результативности мероприятий и других важных аспектов по каждой альтернативе. Отметим, что анализ необходимо отличать от оценки программ, так как анализ проводится на этапе разработки программ и ориентирован на будущие действия и результаты, а оцениваются обычно уже имеющиеся эффекты и результаты выполнения программ.

Для лучшего понимания сути вопроса необходимо различать понятия «результативность» и «результат». Результат — это то, что получено или может быть получено в процессе осуществления мероприятий, включая случайные и незапланированные итоги. Под результативностью понимается соответствие результатов целям программы, т. е. выполнение и достижение программных целей.

В целом анализ «результаты-издержки» достаточно часто используется при изучении социальных программ, так как этот практический инструмент позволяет определить ценности и выгоды новых программ и технологий, служит средством оптимизации результатов политики и распределения социальных услуг. В том числе используются технологии бухучета, принятия решений и управления информационными базами данных.

Ключевое значение имеет система и механизм выбора альтернативных государственных программ. К примеру, эксперты Всемирного банка рекомендуют выбор приоритетности финансирования государственных инвестиционных программ проводить по пяти критериям:

- объем выполняемых работ;

- характер выполняемых работ;

- привлечение финансов за счет внутренних и внешних источников;

- масштаб межрегиональных выгод;

- обеспечение более высоких показателей.

Технология выбора основывается на: а) системе ранжирования проектов по всем этим критериям; б) соответствующей системе коэффициентов взвешивания, присваиваемых каждому критерию. Затем рассчитываются ранги каждого проекта и проводится ранжирование представленных инвестиционных проектов.

Государственным служащим часто приходится исследовать те проблемы, которые решаются программными методами, а также сами программы и результаты их выполнения. Однако, прежде чем приступить к анализу государственных целевых программ, требуется изучить и решить несколько вопросов, носящих институциональный и организационный характер. От этого часто зависит результативность как анализа, так и эффективности мероприятии при выполнении программы. К числу таких вопросов можно отности следующие.

1. Роль руководителя и его участие в работе. Основные обязанности руководителя состоят в том, чтобы:

- активно участвовать в выборе программы и проблем, которые предполагается проанализировать;

- определить ответственных лиц за проведение анализа;

- обеспечить участие и координацию работы соответствующих подразделений;

- утвердить план работы и регулярно его контролировать;

- оценивать результаты анализа и использование ресурсов.

Обычно руководитель не имеет возможности и времени вникать в

детали анализа, но от его поддержки и решений зависит использование результатов исследования.

2. Выбор проблем для анализа. Существует много проблем, но обычно требуется выбрать те из них, которые имеют приоритетное значение, чтобы затем пронести их углубленный анализ. Как правило, все государственные организации имеют список проблем, которые необходимо решить сейчас или в перспективе. Для более целенаправленного и системного подхода рекомендуется опираться на несколько критериев:

а) важность проблемы:

- влияние анализа на выбор альтернатив;

- глубина, масштаб проблем и их последствий;

- возможность для улучшения выполнения программы;

б) процесс анализа:

- наличие времени для анализа;

- квалифицированный персонал и ресурсы для анализа;

- свобода доступа к информации.

3. Роль персонала. Когда используются внешние эксперты, то персонал организации обязательно должен быть включен в состав команды. Естественно, должны учитываться знания и навыки государственных служащих, а также их мотивация и отношение к проблеме.

4. Презентация результатов. Даже грамотно проведенный анализ программы может быть отвергнут, если не донести его результаты до лиц, принимающих решения. Поэтому аналитик должен уметь доходчиво, в письменной или устной форме сообщить о полученных результатах, используя различные информационные каналы.

5. Издержки анализа. Любой анализ связан с определенными расходами, объем которых зависит от продолжительности анализа, сложности проблем, численности участников анализа, стоимости обработки данных и т. д. Обычно в смете предусматривается, что от 0,5 до 2,0 % всей стоимости программы идет на ее анализ и оценку.

6. Другие факторы, влияющие на анализ. Остальные факторы, от которых зависят результаты анализа целевых программ, можно разделить на две группы:

а) технические факторы:

- объем исследований;

- время исследований;

- методология исследований;

- природа исследуемых проблем;

- методология выполнения анализа;

б) административные и политические факторы:

- интересы руководителей (лиц, принимающих решения);

- участие исполнителей;

- проблемы организации;

- финансовые вопросы;

- скорость решения проблемы37.

Анализ помогает руководителю принять решение по вопросу о том, какие шаги предпринять дальше: начинать новую программу, прекращать старую программу или ее модифицировать.

Статус, содержание и процесс разработки целевых государственных программ определяются соответствующими законодательными и нормативными документами, в их подготовке участвуют органы исполнительной и законодательной власти, а также научные и общественные организации.

Основные этапы разработки и осуществления государственной целевой-программы включают следующие формы деятельности (от разработки до завершения реализации).

1. Выявление проблемы. Уточняется содержание проблемы и обосновывается необходимость ее решения программными методами. Учитывается значимость проблемы, невозможность решить ее за счет рыночных механизмов, принципиальная новизна и высокая эффективность мероприятий и т.д.

2. Разработка концепции. Формируется общая концепция и обосновываются наиболее эффективные варианты решения проблемы.

3. Подготовка предложений. Разрабатываются конкретные предложения по решению проблемы программными методами, определяются «потребители» программы и проводится финансово- экономический анализ.

4. Принятие решения. Правительство РФ или другие органы исполнительной власти принимают решение о начале разработки программы.

5. Разработка проекта программы. Проводится организационная работа по разработке проекта программы; определяются основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации, ресурсы и исполнители.

6. Разработка мероприятий программы. Начинается работа по составлению непосредственного содержания программы, готовится бизнес-план и составляется предварительная бюджетная заявка.

7. Проведение экспертизы. В соответствии с характером и типом программы проводится ее экспертиза: правовая, экологическая и т. д. Согласование проекта программы. Проводится согласование программы с заинтересованными министерствами и ведомствами, органами государственной власти субъектов РФ.

8. Принятие решения органом государственной власти (Правительство РФ, министерство, органы государственной власти субъекта РФ) о начале реализации программы в форме официального документа.

9. Реализация программы. Утверждаются ответственные за осуществление разделов программы, распределяются задачи и ресурсы, начинается осуществление мероприятий программы.

10. Оценка и мониторинг программы. Проводится оценка результатов и последствий программы, осуществляется контроль за ее реализацией и расходованием финансовых средств, при необходимости обсуждается вопрос о ее модификации.

11. Финансирование программы в процессе реализации программы осуществляется согласно бюджетной заявке.

Стандартный вариант структуры и содержания разделов федерально-целевой программы, как правило, состоит из нескольких блоков:

1) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;

2) основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации;

3) система программных мероприятий: правовых, организационных, научно-исследовательских, кадровых, технических;

4) ресурсное обеспечение программы, объем и источники финансирования;

5) механизм реализации программы;

6) организация управления программой и контроль над ходом реализации;

7) оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий программы;

8) паспорт программы.

В соответствии со сложившейся практикой в приложение к проекту государственной целевой программы включаются следующие официальные документы: пояснительная записка; бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием; предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год; лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

В разработке целевых программ принимают участие специалисты из различных министерств и ведомств, а также внешние эксперты. Их всех можно отнести к нескольким группам:

- инициаторы разработки программы (заказчики);

- аналитики и разработчики;

- руководители и координаторы направлений;

- обеспечивающий технический персонал;

- контролирующие лица и органы.

В настоящий момент в Российской Федерации сложилась система государственных органов и общественных организаций, проводящих экспертизу целевых программ и проектов. Существуют следующие типы экспертизы:

- комплексная, специализированная, отраслевая;

- ведомственная, научная, гражданская.

В современных условиях эффективность многих государственных целевых программ значительно снижается из-за их недостаточного финансирования, слабого контроля и неэффективного управления, отсутствия механизмов их оценки и анализа социально- экономического эффекта, слабого научно-методического обеспечения и отсутствия ориентации на конечный результат программы.

Оценка государственных программ позволяет повысить роль и значение программного подхода как важного средства решения социально-экономических проблем. В современных условиях первостепенное, значение приобрели факторы гибкости и своевременной адаптации к постоянно меняющимся общественным требованиям и вызовам, что непосредственно связано с оценкой результатов осуществления программ и проектов. Процесс оценки программ носит всесторонний характер: подготовка программы; реализация программы; результаты программы; последствия и эффекты; оценка программы проекта.

Общая методология оценочных исследований общественной политики была изложена выше. Если говорить о целевых программах и проектах, то к числу наиболее используемых методов оценки целевых государственных программ относятся следующие их виды.

Оценка реализации программ включает изучение методов управления программными мероприятиями, их эффективность, способности и возможности организационных структур справиться с поставленными задачами, умение мобилизовать имеющиеся ресурсы, компетентность руководителей и служащих и др.

Оценка результатов политики предполагает изучение того, в какой степени были выполнены поставленные задачи и цели, удалось ли полностью осуществить запланированные мероприятия и выйти на соответствующие показатели. Здесь, пожалуй, самое трудное — неясно поставленные цели и отсутствие набора хорошо измеряемых показателей. Это относится к проблеме возможности оценки выбранного объекта, так как не все из социальных явлений поддаются точному измерению и количественной оценке.

Оценка последствий и эффектов программы является наиболее сложным типом оценки, хотя ее все чаще используют, особенно при изучении последствий экономического регулирования. Трудность состоит в том, что последствия могут проявиться не сразу, а через определенный промежуток времени, иногда довольно продолжительный. Более того, часто не очень ясны те причины, которые привели к таким последствиям, так как это может быть не связано непосредственно с реализацией данной программой, а является побочным эффектом других процессов. Кроме того, часто бывает сложно выразить последствия в количественных показателях.

Оценка экономической эффективности программ проводится с использованием трех главных методов: издержки — выгоды; издержки — эффективность, издержки — результаты. Они позволяют определить, насколько рационально были израсходованы соответствующие ресурсы, выделенные под данную программу для достижения плановых целей, каков уровень выполнения мероприятий программы.

Оценка подготовительного этапа программы направлена на изучение мероприятий, связанных с разработкой программных заданий, сбором информации, анализом эмпирических данных, постановкой целей, разработкой рабочих планов и проведением консультаций.

Следует отметить, что методика проведения оценки должна быть встроена в систему управления программой и увязана с проводимыми мероприятиями.

Комплексный анализ реализации программы предполагает ответы на следующие вопросы. Были ли проведены плановые мероприятия и привели ли они к достижению целей? Каковы характеристики и содержание этих мероприятий? Каковы результаты и незапланированные последствия мероприятий? Верны ли поставленные задачи и цели? При этом стараются проанализировать не только механизм и содержание социальных или экономических методов влияния, но и определить ответную реакцию общества, социальных групп и индивидов на это воздействие.

Необходимо учитывать тот факт, что характер содержания программы во многом определяет особенности организации и методологии проведения оценки. К примеру, при анализе результатов выполнения социальных программ последовательно изучаются следующие вопросы.

1. Каковы основные цели социальной программы? Каковы показатели успешной реализации программы?

2. Достигла ли программа целевых социальных групп, для которых она предназначалась? Обеспечивает ли она соответствующие выгоды и предоставление определенных услуг?

3. Как повлияла программа на другие (нецелевые) социальные группы?

4. Каков непосредственный результат и последствия (эффект) программы для целевых и нецелевых групп за длительный период времени? Можно ли его объяснить другими, внешними обстоятельствами?

5. Имеются ли последствия от реализации программы, которые не были заранее запланированы?

6. Каковы выгоды и издержки (прямые и косвенные) социальной программы? Насколько эффективно использовались ресурсы по сравнению с альтернативными вариантами?

В заключение приведем алгоритм проведения экспресс-оценки государственных программ и проектов, который дает общий методологический подход в этой сфере. Выделяют следующие этапы оценки:

- определение целей и направлений оценки, ее полезность (потребность, финансы, персонал, время, результаты);

- определение содержания информации для различных групп (политики, чиновники, руководители, потребители);

- определение объектов оценки;

- выявление оцениваемых действий и мероприятий;

- разработка инструментов оценки;

- проведение оценки;

- определение роли политических и административных факторов;

- предложения по модернизации программы после оценки;

- подготовка отчета по оценке программы.