Понятие эффективности государственного управления

Понятие «эффективность деятельности» это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции.

В современной же теории организации и управления эффективность системы управления характеризуется действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т.п. Эффективность процесса управления понимается как результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект.

Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.

Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации. Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.

Исследования эффективности в области теории менеджмента оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере административно-государственного управления. Здесь сложилось по меньшей мере два основных подхода или две парадигмы.

Первая исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. Известный представитель теории административного менеджмента Г. Саймон считает, например, что «...в административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне и обнаружить, что его функции практически не изменились».

При этом, как отмечает Г. Саймон, термин «эффективность» употребляется по-разному и зачастую нечетко и двусмысленно. В обычном разговоре сказать, что нечто «эффективно», часто равносильно утверждению, что это «хорошо» или «желательно». Термин двусмыслен, поскольку, что такое «хорошо», зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так же много, как людей, которые их придерживаются. Неудивительно поэтому, что в политике многие дискуссии о «эффективности» — это в действительности споры о том, какие ценности правительство должно проводить в жизнь.

В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения к традиционной теории управления».

В отечественной литературе мы также встречаемся с последователями подобной точки зрения. Например, в работе, выпущенной под руководством проф. В.А. Козбаненко, практикуется именно такая модель анализа эффективности государственного правления. Авторы, в частности, отмечают: «Можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов72.

Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность — соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества.

Во второй парадигме эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты.

Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное: легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.

Суждения оценочного и сравнительно-оценочного плана, касающиеся эффективности власти, высказываются очень часто, опираясь как бы на сами собой разумеющиеся некие общечеловеческие мерки эффективности.

Проблема — в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия «эффективность государственного управления» и ее критериев не есть технологическая операция, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

Эффективность определяется не столько традиционными объективными показателями действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат», а по соотношению результатов и использованных разнообразных ресурсов достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Критерий соотношения затрат и результатов используется как условный показатель эффективности отдельных, конкретных решений, но смысл данных терминов интерпретируется в более широком плане, нежели, скажем, в экономическом анализе. Деятельность может быть эффективной — экономичной (с точки зрения минимальных затрат), однако совсем не эффективной в плане достижения поставленных социально- политических целей. Эффективная деятельность как результативная в социально-политическом аспекте далеко не всегда является экономичной, тем более рентабельной. Даже в управлении фирмой, предприятием понятия: «эффективность», «экономичность», «рентабельность» не рассматриваются как односмысловые. Тем более, если речь идет о государственных организациях и их деятельности, результаты и последствия которой проявляются в широком круге общественных процессов. Сказанное подводит нас к выводу: понятие эффективности государственного управления предполагает такое определение, в котором отражается специфическая сущность его как деятельности социально-политически целесообразной и целенаправленной. В этом контексте эффективность государственного управления есть понятие, обозначающее соотношение результатов и достигнутых общественных целей, результатов и использованных государственных ресурсов. Эффективное управление — это деятельность с наилучшими из возможных результатов по удовлетворению общественных потребностей и интересов в условиях регламентации ресурсов государством.

Специфическое: содержание понятия «эффективность государственного управления» можно также определить через модель — соотношение «вход-выход», характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления как ее части. На «входе» системы требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта — легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений. На «выходе»: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы).

Используются понятия: «частичная эффективность» и «полная эффективность». Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая — показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как «полная эффективность»73.

Наиболее разработанным блоком проблем следует полагать вопросы повышения эффективности исполнительной ветви власти. Именно к этому уровню апеллируют основные разработки в области «public administration» на Западе и в России. Именно здесь достигнута наибольшая ясность в плане повышения эффективности управления. Она связана, прежде всего, с использованием основных категорий административного менеджмента и поиска оптимальных сочетаний во взаимодействии основных его компонентов: организационно- функциональной выстроенности, организации системы подготовки разноплановых решений и контроля за их исполнением; выстроенности коммуникативных процессов; рациональной специализации и работы с персоналом; отладки механизмов оценки результатов и ответственности; системы выдвижения лидеров и обеспечения их взаимодействия с подчиненными.

Применительно к российским условиям только к настоящему времени выстраивается несколько рациональных версий систематизации действий всех названных компонентов в рамках национальной административной системы. Речь идет о проведении намеченной Президентом РФ и порученной Правительству РФ административной реформы. Суть ее состоит в создании системы принятия и реализации решений, исходящих из единого центра власти и управления, и устранении параллельных и теневых центров влияния в рамках самой административной системы. С другой стороны, речь идет о переориентации федерального уровня власти с ситуационного на стратегический режим управления. И, наконец, необходимо вписать данную систему в формирующиеся рыночные отношения, в рамках которых административное управление достаточно четко должно дифференцироваться на прямые и косвенные методы воздействия, в соответствии с экономической подчиненностью объектов управления. Акцент в реформе исполнительной власти все более делается на качестве исполнения, профессионализме и компетентности аппарата; создании возможностей и условий для базовых видов деятельности, а не на непосредственной их организации.

Значительно большие претензии и трудности создания эффективной деятельности связаны с функционированием законодательной и судебной власти. Между тем только в последнее время стали появляться научные разработки, посвященные проблеме эффективности этих ветвей власти, на основе которых готовятся и начинают проводиться, соответственно, реформы представительной и судебной власти.