Артикуляция интересов

Хотя формально это и не относится к их обязанностям, системы государственной службы на практике помогают выявить многие общественные интересы и выразить их в обобщенной форме. Чиновничество ведь вступает в контакт с самыми разными группами общества. Сегодня такие категории, как врачи, учителя, фермеры, корпорации, становятся «клиентными группами» соответствующих правительственных агентств и со своей стороны выступают для них важнейшим источником информации. Такой клиентелизм может быть очень полезен для политической системы, поскольку поддерживает общественный консенсус. С другой стороны, как показывает опыт США правительственные агентства часто оказываются в зависимости от тех самых отраслей промышленности, деятельность которых им надлежит регламентировать.

Поддержание политической стабильности и преемственного развития политической системы. Эта ее роль особенно важна в развивающихся государствах, где существование корпуса профессиональных чиновников подчас выступает единственной гарантией того, что государственное управление будет осуществляться сколько-нибудь упорядоченным и надежным образом. Стабилизирующее воздействие на систему исходит от статуса чиновников как профессиональных государственных служащих, исполняющих свои функции на постоянной основе: правительства, словом, приходят и уходят — чиновники остаются. Даже в США, где верхушка государственных служащих проходит через президентское назначение, основная масса федерального чиновничества представляет собой профессиональных госслужащих. Преемственность государственной службы имеет и свои недостатки. Если в системе нет эффективных механизмов общественного контроля, в ней неизбежно развивается тенденция к коррупции — проблема, особенно остро стоящая перед развивающимися государствами, где ее усугубляют массовая бедность и отсутствие перспектив.

Коррупция. В широком смысле этот термин означает состояние «развращенности» общества именно в этом смысле говорят, что всякая власть развращает, порождая неутолимое желание господствовать над другими и делая человека безразличным к страданиям других. В более узком смысле «коррупция» — это юридический термин, означающий «недолжное» исполнение обязанностей, злоупотребление должностью в целях личной выгоды. В большинстве случаев коррупция имеет материальный или денежный характер, а ее наиболее распространенное проявление — взяточничество. Для понижения уровня коррупции института или системы важны многие факторы, в том числе надежный внешний контроль, административная дисциплина, строгость внутренних норм и правил, общий уровень экономического развития общества.

Как можно контролировать бюрократию?

Чтобы демократия работала, чиновничество должно быть подотчетно политикам, а те в свою очередь — обществу. Политический контроль над бюрократией нужен, чтобы само чиновничество работало эффективнее и не ставило свои собственные интересы выше интересов дела.

Формы контроля над бюрократией:

* создание механизмов политической подотчетности

* судебный контроль

* политизация государственной службы

* создание так называемых «контрбюрократий»

* декларирование доходов

Наиболее разветвленную систему политического контроля мы видим в социалистических режимах, таких, как Китай и бывший СССР, где выстроена целая пирамида партийных органов, существующая параллельно с административными органами и осуществляющая наблюдение за ними. В СССР, однако, вся эта машина оказалась столь сложной и громоздкой, что и «ведущая роль партии» не предотвратила ее превращения в самодовлеющую систему со своими собственными интересами или, с другой стороны, в проводника всевозможных групповых (экономических, социальных и местных) интересов. В либеральных демократиях, особенно парламентского типа, политический контроль в основном зависит от того, как в данной системе соблюдается доктрина министерской ответственности. Ее главный постулат состоит в том, что министры и только они отвечают перед законодательным собранием за все действия своего аппарата и политику своего министерства. Наиболее полное свое развитие принцип министерской ответственности получил в Великобритании, где он, помимо прочего, означает, что государственные служащие отвечают исключительно перед своим министром, а через него — перед действующим правительством. Обеспечивает ли эта доктрина политический контроль над бюрократией?

В Великобритании в 1979 г. был создан специальный комитет для анализа работы высокопоставленных государственных служащих и министров — косвенное признание того, что система министерской ответственности не работает.

Судебный контроль над бюрократией мы обнаруживаем в тех системах, где административное право сформировалось в виде отдельной ветви публичного права. Во многих государствах континентальной Европы это привело к созданию сети административных судов и трибуналов, уполномоченных разрешать конфликты между органами государства и частными лицами. Во Франции высшим административным судом является Совет государства, осуществляющий общее наблюдение над всеми административными уровнями в стране.

Подотчетность бюрократии обществу достигается несколькими путями — официальными и неофициальными. Более всего распространена система, в свое время зародившаяся в Скандинавии, а затем в различных своих вариантах принятая в таких странах, как Новая Зеландия, Австралия, Великобритания и Франция, — система омбудсменов. Смысл ее в том, что любое частное лицо может обратиться к специально уполномоченному на то чиновнику с претензией к правительственным служащим. Омбудсмен — понятие, сложившееся в скандинавских странах, точных аналогов в иных языках не имеет. Омбудсмен — это государственный чиновник, в функции которого входит защита прав граждан в той или иной области и рассмотрение случаев административных нарушений и непорядков — от фактов злоупотребления должностью до нарушения процедур и случаев элементарной некомпетентности. Роль омбудсменов состоит в том, чтобы содействовать инстанциям вроде административных судов, но не замещать их собой. Поскольку омбудсмены имеют дело по большей части с нарушениями административной этики, их решения редко приобретают обязательную силу Хотя система омбудсменов на практике усиливает механизмы общественного контроля, ее критики отводят ей лишь чисто символическое значение.

Неофициальные способы давления на бюрократию связаны со средствами массовой информации и организованными группами общества. Чиновничество хорошо понимает, что одно дело — формальная политическая подотчетность, совсем иное — те проблемы, которые возникают при обнаружении скандалов, коррупции и административной некомпетентности. В США широкое освещение в прессе «уотергейтского скандала» в 1970-х годах (закончившийся отставкой президента страны Ричарда Никсона. Единственный за историю США случай, когда президент прижизненно досрочно прекратил исполнение обязанностей в связи с установкой прослушивающих устройств, хотя связь администрации Никсона с этим не была доказана) повлекло за собой вполне реальные меры более строгого контроля за деятельностью таких государственных агентств, как Центральное разведывательное управление (ЦРУ) и Федеральное бюро расследований (ФБР). Точно так же французская газета «Фигаро» инициировала широчайшее освещение того, как в 1985 г. французскими спецслужбами было потопленосудно «Гринпис» «Воин радуги» (за расследование, связанное с ядерными испытаниями), что повлекло за собой отставку министра обороны.

Политизация государственной службы. Один из способов контролировать бюрократию заключается в том, чтобы «идеологизировать» ее высшее звено — добиться его активного участия в программе действующего правительства. В этом случае заметно смягчаются и различия между политикой и администрацией, между политиками и чиновниками. Контроль также осуществим через систему политических назначений. В США она была введена в практику президентом Э. Джексоном в конце XIX в., когда он сместил около 20 % прежних чиновников федерального уровня и назначил на их место своих людей. С тех времен смена президента в США означает сменуадминистрации: каждый раз замещается порядка 3 тыс. должностей, преимущественно в краткий период между президентскими выборами в ноябре и инаугурацией нового президента в январе следующего года; при этом 200 назначений осуществляется лично президентом, а остальные — ведущими фигурами его администрации с санкции президента.

В Германии практикуется более скромная система, основанная на принципе «отказа в доступе к профессии», позволяющем новоназначенным министрам и новым правительствам избавляться от нежелательных лиц в своем аппарате путем их увольнения с полным сохранением жалования. В Великобритании правительство Тэтчер вообще ликвидировало министерство государственной службы, после чего зазвучали голоса о том, что высшее чиновничество «тэтчеризируется». Тони Блэра критикуют за политизациюпресс-службы правительства: утверждают, что она напрямую управляется с Даунинг стрит. Во Франции примерно 500 должностей в высшем эшелоне французской государственной службы занято в соответствии с решениями тех или иных членов правительства.

Контрбюрократия. Наконец, контроль над бюрократией можно осуществлять через дополнительные структуры, которые, помогая политикам, были бы противовесом традиционному чиновничеству. Самым простым случаем здесь является привлечение экспертов «со стороны», что сегодня практикуется едва ли не во всех политических системах. Можно говорить и о более сложных случаях, когда в поддержку министерствам учреждаются целые институты, а их сотрудники выполняют роль консультантов. Наиболее широкое развитие идея «контрбюрократии» получила в США, воплотившись здесь в так называемый Исполнительный отдел президента. Отдел был учрежден президентом Рузвельтом. ЕОР по существу представляет собой личный аппарат президента. Здесь множество отделов, в которых занято порядка 1400 человек.