Государственный механизм

На развитие государственного механизма повлияло преимущественно два момента. Уже в середине 60-х гг. возникла тенденция отказа от тех нововведений в государственном управлении, которые были проведены перед этим. Хрущевские преобразования были пересмотрены, и государственный механизм вернулся в основном к тому, что было десятилетие назад. Вторым моментом, повлекшим за собой некоторые, довольно ограниченные изменения, было принятие новых конституций Союза и республик.

Заметные преобразования в государственном механизме происходят, преимущественно, в начале исследуемого периода, а в 70-х годах в государственном строительстве устанавливается затишье. Итальянский историк Боффа отрицает наличие застоя в советской экономике, хотя и признает ее отставание от американской и, по некоторым показателям, от западноевропейской, подчеркивая в то же время ее стабильность и перспективность². И с ним можно согласиться. Что же касается развития государства, то здесь определенная консервативность бесспорна.

Подобная ситуация была вызвана не столько объективными, сколько субъективными процессами. Партийно-государственная верхушка, утомленная и раздраженная реформами Н. С. Хрущева, проведя контрреформы, решила и остановиться на этом. Целям нового курса вполне соответствовала фигура нового Первого секретаря (с 1966 г. — Генерального) ЦК КПСС Л. И. Брежнева. Он полностью оправдал чаянья выдвинувших его на руководящие посты партийных деятелей и не беспокоил их особыми заботами о перестройке жизни и работы. Лозунг Л. И. Брежнева (конечно не произнесенный, но проводимый на практике) — «Сам живи и давай жить другим» вполне пришелся по вкусу его окружению. Поэтому, даже когда Брежнев в силу возраста и болезней практически лишился возможности руководить государством, его чуть ли не насильно держали на руководящем посту. По тем же соображениям уже позже не надолго был избран на пост Генерального секретаря находившийся фактически при смерти Черненко.

¹ См.: А^дулатипов Р. Г. и др. Указ. соч. С. 339.

² Боффа Д. История Советского Союза. М., 1994. Т. 2. С. 534.

§ 3. Государственный механизм

 

 

==389

Характерной чертой развития государственного механизма являлось усиление партийного руководства. Казалось бы, что уже в предыдущие годы такое руководство стало всеобъемлющим, но партийная верхушка выдвинула этот лозунг как официальный и последовательно проводила его в жизнь.

Как помним, впервые руководящая роль партии была законодательно закреплена в Конституции СССР 1936 г. Но в этом законе о партии упоминалось почти в конце текста, в главе о правах и обязанностях граждан, где партия стояла в ряду других общественных организаций, хотя и выделялась в нем. В Конституции 1977 г. партии посвящена специальная статья 6, к тому же о партии говорилось в первой главе «Политическая система». Уже это подчеркивает особую роль КПСС в обществе и государстве. Партия объявляется: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций». Далее в статье закрепляются функции и полномочия КПСС в государственном управлении. Среди них такие, как определение генеральной перспективы развития общества, линии внутренней и внешней политики СССР. То есть партия принимает на себя такие функции, которые по природе своей присущи лишь высшим органам государства.

Практически все это означало, что партийные органы от руководства Советами перешли по существу к их подмене, хотя формально это считалось недопустимым. Так, например, Постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся», принятое в 1971 г., осуждало факты подмены или мелочной опеки местных Советов партийными органами'. На деле же не только принципиальные, но и текущие, даже Мелкие вопросы, первоначально решались в партийных органах, а уже потом оформлялись на советском уровне. Такой дуализм приводил по существу к тому, что советский аппарат становился как бы ненужным. Даже беспартийные граждане и по сугубо непартийным делам предпочитали обращаться в райкомы, обкомы, ЦК КПСС, зная, что без них все равно никакой практический вопрос решен не будет.

Такое усиление роли партии сказалось даже на титулатуре должностных лиц. Если раньше в государственных документах обычно не упоминался партийный пост того или иного государственного деятеля, то теперь это стало обычным делом. Напри-

ВВС СССР. 1971. № 12.

 

К оглавлению

==390

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

мер, в документах и даже устной речи руководителей государства величали: «Генеральный секретарь ЦК КПСС, председатель Президиума Верховного Совета СССР Брежнев Л. И.», «член Политбюро ЦК КПСС, министр иностранных дел СССР Громыко А. А.» и т. п. При этом партийная должность ставилась на первое место, подчеркивая первостепенное значение партии.

Опыт чрезмерной концентрации власти в руках Сталина и Хрущева, соединявших высшие партийные и правительственные должности, привел к решению о запрещении совмещения постов Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров. В течение некоторого времени такое положение сохранялось, однако, позже совместили две другие должности — Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета Союза. Таким образом, прежнее партийное решение вроде бы и не было нарушено, но фактически обойдено. Правда, хотя пост Председателя Президиума Верховного Совета по Конституции был выше должности Председателя Совмина, но практически он был скорее представительским, чем на деле руководящим.

Думается, что такое новое совмещение было вызвано и практической необходимостью. Дело в том, что и для нашей страны, и для зарубежья было совершенно очевидно, что Генеральный секретарь ЦК есть безусловно первое лицо в государстве, хотя бы он и не был облечен соответствующими государственными полномочиями. Но возникло некоторое неудобство. Важные дипломатические переговоры, проходившие на высшем уровне, вели со стороны иностранных государств соответствующие государственные должностные лица, а с нашей стороны приходилось участвовать руководителю партии, то есть общественной организации. Строго говоря, Л. И. Брежнев не имел формального мандата представлять Советский Союз. Тем не менее он наносил официальные государственные визиты в зарубежные страны, встречался с главами иностранных государств. Причем все эти встречи проходили на официальном уровне. Избрание Л. И. Брежнева Председателем Президиума Верховного Совета СССР устраняло такую дипломатическую несообразность.

Teм не менее, это соединение постов означало еще большее укрепление руководящей роли партии. Характерно, что иногда даже постановления ЦК КПСС публиковались в официальных советских изданиях — «Ведомостях Верховного Совета СССР», как это видно хотя бы из вышеприведенного постановления о районных и городских Советах.

Заметные изменения происходили в системе Советов. Хрущевская конструкция разделения Советов на промышленные и сельские была ликвидирована сразу же после изгнания Н. С. Хрущева с руководящих постов, уже в 1964 г.

§ 3. Государственный механизм

 

 

==391

21 ноября 1964 г. такая реформа была проведена в России. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР краевые и областные (промышленные и «сельские») Советы вновь объединялись в единые. Соответственно реформировалась и сеть районных Советов, прежняя разбивка их на промышленные и сельские также упразднялась. Все они вновь подчинялись теперь уже объединенным краевым и областным Советам'.

В конце 60-х — начале 70-х гг. была издана серия актов о местных Советах разных уровней, улучшившая регламентацию их деятельности и укрепившая их положение. Такие акты издавались на уровне и Союза, и союзных республик. Они решали вопросы жизни сельских и поселковых Советов (например, Закон РСФСР 19 июля 1968 г. — «О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР»²), районных (Указ Президиума Верховного Совета СССР 19 марта 1971 г.³) и городских (Указ Президиума Верховного Совета СССР 19 марта 1971 г.⁴) Советов. В это же время Президиум Верховного Совета СССР одобрил примерные положения о местных Советах с тем, чтобы Союзные республики издали на этой основе Законы о районных, городских и районных в городах Советах. В соответствии с решением ЦК Совмин издал Постановление «О мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся». В 1981 г. было издано Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров о дальнейшем повышении роли Советов в хозяйственном строительстве. Местные Советы имели достаточные права и возможности для решения всех насущных вопросов жизни населения на соответствующих территориях, хотя и не всегда ими пользовались в достаточной мере.

Развиваются формы деятельности Советов. Они обрастают различными органами и самодеятельными организациями, связывающими их с населением, с общественностью, как это было до Конституции 1936 г., правда не с таким размахом, как раньше.

Распространенной формой подобной связи стали депутатские группы, объединяющие депутатов разных Советов, работающих на одном предприятии или в учебном заведении, Правда, привлеченный актив теперь в отличие от 20-х гг. не имеет прежнего

' ВВС РСФСР. 1964. № 47. Ст. 813.

² Там же. 1968. № 30. Ст. 1148.

³ ВВС СССР. 1971. № 12. Ст. 132.

⁴ Там же. 1974. Ст. 133.

 

==392

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

значения. Одной из форм связи Советов с населением был институт внештатных инструкторов исполкомов Советов, из которых порой создаются даже внештатные отделы.

Вопрос о привлеченном активе и вообще о самодеятельных организациях при Советах в теории и на практике стал предметом дискуссии. Некоторые видели в привлечении рядовых граждан к работе Советов расширение демократии, другие же опасались растворения депутатов в массе активистов, которые все-таки не были облечены полномочиями со стороны избирателей. Поэтому усиливается внимание к депутатским комиссиям Советов.

Расширяется круг постоянных комиссий Советов. До 1966 г. Совет Союза Верховного Совета СССР имел 4 постоянные комиссии, а Совет Национальностей — 5. В 1966 г. каждой палатой Верховного Совета СССР было создано по 10, а в последующие годы еще по 6 постоянных комиссий. В их числе в 1969 г. в Верховном Совете СССР была создана постоянная комиссия по делам молодежи. Комиссии образовывались по основным направлениям государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также по отдельным вопросам деятельности Верховного Совета СССР.

Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, утвержденное Законом Верховного Совета СССР 12 октября 1967 г., предусматривало широкие права постоянных комиссий. Среди прочего они могли контролировать центральные органы управления и местные органы власти. В частности, они имели право заслушивать представителей Правительства СССР, министерств, ведомств СССР, других общесоюзных организаций, а также представителей республиканских и местных государственных органов и организаций.

Так, например, в 1978 г. Планово-бюджетная комиссия и Комиссия по товарам народного потребления Совета Союза и Совета Национальностей изучили работу Министерства легкой промышленности СССР и Министерства лесной и деревообрабатывающей промышленности СССР и вынесли результаты своего обследования на рассмотрение Президиума Верховного Совета СССР, который по этому поводу принял специальное постановление, вскрывшее недостатки в деятельности этих ведомств и указавшее пути их исправления'.

Иногда подобные вопросы ставились и по инициативе отдельных депутатов. Так, в 1982 г. по инициативе группы депутатов Верховного Совета СССР было проведено обследование работы Министер-

¹ ВВС СССР. 1978. № 36. Ст. 568.

§ 3. Государственный механизм

 

 

==393

ства здравоохранения СССР. Результаты его были обсуждены на заседании Президиума Верховного Совета СССР, который вынес по этому вопросу специальное постановление, потребовавшее принять меры к устранению отмеченных недостатков'.

По закону постоянные комиссии работали в тесной связи с общественностью, сотрудничали с общественными организациями, обобщали и обсуждали предложения граждан.

В период между сессиями Верховного Совета СССР деятельность постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей координировал Президиум Верховного Совета СССР. Комиссии в своей работе использовали и технический аппарат Президиума Верховного Совета².

Аналогично строилась работа постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик. В 1968 г. Верховный Совет РСФСР утвердил Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета, предусматривавшее, что они являются вспомогательными органами Верховного Совета, образуемыми для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета Российской Федерации, а также для активного содействия проведению в жизнь решений этого органа. Закон определял круг постоянных комиссий.

Работа в комиссиях позволяла депутатам использовать знания и опыт, которые они имели в той или иной сфере. Вообще же депутаты не были профессиональными парламентариями. Они избирались, как представители всех слоев советского общества и отражали их чаянья и интересы.

Вместе с тем. Закон о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР, принятый 20 сентября 1972 г., уже в преамбуле указывал, что депутат любого Совета: «...призван претворять в жизнь избирательную платформу нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощающую политику Коммунистической партии, интересы народа»³. Заметим, что политика партии упоминается прежде интересов народа. Конечно, закон "исходил из доктрины о том, что интересы партии и народа нераздельны.

Следует отметить, что народовластие обеспечивалось и широтой представительства. В середине 70-х гг. одновременно работало более 2-х миллионов депутатов Советов разных уровней. Правда, многолюдность Советов, в некоторых случаях явно неразумная, приво-

¹ ВВС СССР. 1982. № 11. Ст. 179.

² Там же. 1967. № 42. Ст. 536.

³ Там же. 1972. № 39. Ст. 347.

 

==394

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

дала к определенным затруднениям в их деятельности. Даже собрать такой Совет было не просто. А тем более практически работать над проектами тех или иных актов Советов, когда в их сессии участвует несколько сотен депутатов, было затруднительно.

Недостатки широкой коллегиальности в Советах искупались тщательной работой над проектами постановлений и законов в Совмине, министерствах, а также в Постоянных комиссиях и аппарате Советов, особенно Верховных Советов. Именно на стадии подготовки проектов обеспечивался профессионализм. Поэтому при обсуждении на сессиях Советов проекты проходили обычно либо без изменений, либо с небольшими поправками. Правда, порой это были поправки и существенные. Так было, например, при принятии Основ законодательства о браке и семье, когда прямо на сессии Верховного Совета СССР была внесена поправка, расширившая возможности установления отцовства внебрачных детей и взыскания алиментов с таких отцов.

Оживленным было обсуждение и проекта Конституции Союза на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва в октябре 1977 г., в результате чего в проект были внесены поправки'.

Надо сказать, что обширность депутатского корпуса не была чересчур накладна для бюджета. Дело в том, что жалования они не получали, не было у них и многолюдного аппарата. В 1973 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР несколько изменил прежнее законодательство о компенсации депутатам расходов, связанных с их государственной деятельностью. Он предусматривал выплату депутатам заработка по основному месту работы на время их участия в сессиях советов, заседаниях постоянных комиссий и т. п. За это время им выплачивались также суточные. В 1979 г. были специально регламентированы размеры и порядок выплаты суточных. Они полагались на время сессий, (а сессии продолжались, как помним, всего несколько дней в году), в размере 15 рублей, причем только для приезжих депутатов, то есть москвичам они не полагались. При служебных командировках депутатов Верховного Совета СССР суточные выплачивались на общих основаниях, то есть в несколько раз меньше, чем за время сессий. Депутаты имели право бесплатного проезда на всех видах транспорта, кроме такси².

¹ См.: Конституция общенародного государства. М-, 1978. С. 103—105.

² ВВС СССР. 1973. № 17. Ст. 217.

§ 3. Государственный механизм

 

 

==395

Депутаты всех Советов были связаны с избирателями. Они отчитывались в своих округах, вели прием населения, стремились добиться положительного решения различных житейских вопросов, касающихся избирателей. В 1976 г. Президиум Верховного Совета обобщил эту практику и принял специальное постановление, которое, в частности, обязывало все государственные органы оперативно реагировать, на депутатские запросы, требования, просьбы'.

Конституция СССР 1977 г. и конституции республик не внесли принципиальных изменений в систему Советов. Однако, было изменено само название органов власти. Советы депутатов трудящихся были названы Советами народных депутатов, что было более точным. «Трудящиеся» более узкое понятие, чем «народ». Трудящимися, например, нельзя назвать пенсионеров, детей. «Народ» же включает в себя все категории населения. И поскольку в избирательном праве счет идет даже не по избирателям, а по населению, имеет значение кого представляет тот или иной депутат.

Среди других изменений можно отметить удлинение срока полномочий Советов. Срок полномочий Верховного Совета СССР увеличен с 4 до 5 лет, а местных Советов —- с 2 до 2,5 лет. Снижен возрастной ценз для избрания депутатами в высшие органы государственной власти: в Верховный Совет СССР с 23 до 21 года, в Верховные Советы союзных и автономных республик — с 21 до 18 лет. Предусмотрено равное и неизменное число депутатов в обеих палатах Верховного Совета СССР — по 750 человек.

Примерное равенство числа депутатов в обеих палатах предусматривалось, как известно, и Конституцией 1936 г., но там оно обеспечивалось определенной подгонкой норм представительства от союзных республик и автономий. Рост населения в союзных республиках привел к тому, что в Совете Национальностей количество депутатов оставалось неизменным, а в Совете Союза неуклонно росло. Чтобы скорректировать эту разницу, уже в 1966 г. были изменены нормы представительства от союзных республик². Теперь они · стали посылать в Совет Национальностей по 32 депутата. Однако население в Союзе продолжало расти и разница между палатами в количестве депутатов опять стала проявляться. Новая Конституция полностью устранила возможность возникновения численного неравенства между палатами Верховного Совета. Соответственно были изменены нормы представительства при выборах

¹ ВВС СССР. 1976. № 30. Ст. 433.

² Там же. 1966. № 12. Ст. 171.

 

==396

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

в Совет Союза. Если по Конституции 1936 г. на избирательный округ должно было приходиться 300 тыс. человек, то по Указу Президиума Верховного Совета СССР 4 декабря 1978 г. эта норма была поднята до 350 тыс. человек', а в 1983 г. до 360 тысяч.

Конституция СССР расширила полномочия Советов народных депутатов, отразив органическое единство общегосударственных и местных интересов в их деятельности. Она закрепила за местными советами право координации и контроля деятельности расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законодательства.

Вместе с тем, после принятия новой Конституции усилилось непосредственное руководство со стороны высших органов власти Союза местными советами. Особенно это проявлялось в деятельности Президиума Верховного Совета СССР. Неоднократно на его заседаниях обсуждались вопросы, касающиеся управления конкретными отраслями и его осуществления местными советами. Так, например, только в 1983 г. было принято несколько постановлений по подобным проблемам: о работе Советов народных депутатов Башкирской АССР среди населения по месту жительства, о работе Советов народных депутатов Азербайджанской ССР по выполнению требований законодательства об укреплении трудовой дисциплины и обеспечении рациального использования трудовых ресурсов, о работе Советов народных депутатов Белорусской ССР по реализации Продовольственной программы, о работе Советов народных депутатов Новосибирской области по исполнению жилищного законодательства². То есть Президиум Верховного Совета Союза руководил местными советами как бы через голову органов Союзных республик. Это было одним из проявлений общей централизации государственного механизма, свойственной, как уже отмечалось, данному периоду развития страны.

Что касается государственного управления отдельными отраслями, то следует прежде всего сказать о руководстве промышленностью. От территориального управления здесь.перешли вновь к системе отраслевых ведомств. То есть совнархозы и их объединения были упразднены и заменены вновь министерствами, государственным комитетами и т. п., что позволило преодолеть расцвет местничества, но снова поставило проблему ведомственности, ведомственных перегородок.

' ВВС СССР. 1978. № 49. Ст. 819. ² Там же. 1983. № 20. Ст. 302; № 25. Ст. 375; № 36. Ст. 552 и 553.

==397

§ 3. Государственный механизм

Это преобразование не было одномоментным. Еще раньше делались некоторые шаги к исправлению недостатков, созданных введением совнархозов. Однако видеть в этом «завершение процесса воссоздания централизованной экономической структуры»', вряд ли можно. Такая централизация была восстановлена лишь с полной ликвидацией совнархозов и восстановлением системы отраслевых ведомств.

Основная группа промышленных ведомств была воссоздана сразу, однако и впоследствии они снова ликвидировались и реорганизовывались. Так, в 1967 г. было образовано общесоюзное Министерство медицинской промышленности СССР, в 1968 г. Министерство лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР было разделено на два, в 1972 г. Комитет по кинематографии при Совете Министров СССР был преобразован в союзно-республиканский Государственный комитет Совета Министров СССР по кинематографии и т. д. Теперь преобразования ведомств не носили такого массового и постоянного характера, как это было в предыдущие годы. Закон о Совете Министров СССР 1978 г. зафиксировал наличие 80 министерств и государственных комитетов, подчиненных Совету Министров Союза, а также некоторого количества иных ведомств и органов²,

Возвращение к отраслевому принципу не было единственным преобразованием в области управления промышленностью. Хозяйственная реформа 1965 г. привела к определенному расширению прав предприятий. В том числе в области планирования и материального стимулирования рабочих и инженерно-технического персонала. Последнее повлекло за собой повышение уровня заработной платы в промышленности. Однако, рост номинальной зарплаты не привел к соразмерному повышению уровня производства. В силу этого возникла определенная вилка между возросшими доходами населения, повышением покупательной способности и количеством товаров на рынке. То есть возросла дефицитность экономики и наметилась определенная угроза инфляции, хотя оба эти процесса носили еще малозаметный характер. Экономика в принципе оставалась еще сбалансированной,

Стремление интенсифицировать производство породило идею шире привлечь сами трудовые коллективы к управлению хозяйством. На это был нацелен Закон «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждения-

' Исаев И. А. История государства и права России. М., 1994. С. 413. ² ВВС СССР. 1978. № 28. Ст. 436.

14—3738

 

==398

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

ми, организациями», принятый Верховным Советом СССР 17 июня 1983 г. Закон предусматривал широкое привлечение трудовых коллективов в лице их собраний и конференций к участию в планировании, организации производства, поощрении отличившихся работников, решении социально-бытовых вопросов и т. п. Функции этих собраний в большой мере совпадали с деятельностью профсоюзных органов, но считалось, что трудовой коллектив стоит как бы над профсоюзными и комсомольскими органами, однако, разумеется, руководствуется решениями партии. Вся деятельность трудовых коллективов по руководству предприятиями носила совещательный и рекомендательный характер.

Закон касался не только предприятий, но также учреждений и организаций, однако здесь он имел меньшее значение. Наряду с предприятиями и учреждениями Закон касался также совхозов и колхозов', завершая мероприятия по преобразованию управления сельским хозяйством, начатые в 60-х гг.

Многочисленные нагромождения партийных, государственных и партийно-государственных органов были упразднены. Еще в марте 1965 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и совхозным производством». Это постановление по существу восстанавливало те функции Министерства, которые оно имело до хрущевских реформ. Дело в том, что функции МСХ тогда пытались ограничить лишь вопросами научно-технического прогресса в сельском хозяйстве. Само министерство сельского хозяйства СССР было выселено из Москвы в санаторий «Михайловское», расположенный в полусотне километров от города. Там было создано учебное хозяйство, построен поселок для чиновников. Предполагалось, что работники Министерства будут заниматься не бумажками, а непосредственно пробовать свои силы в сельскохозяйственном производстве. Правда, большинство чиновников не захотело жить на этом курорте и ежедневно в счет рабочего времени организованно перевозилось на работу и обратно в Москву. Этот эксперимент, судя по всему, не улучшил управления сельским хозяйством. Теперь министерство вернули на прежнее место и заняли об(1чными административными делами.

Министерство сельского хозяйства ведало как колхозами, так и совхозами. Для руководства последними создавались специальные структурные подразделения.

На местах производственные колхозно-совхозные управления преобразовывались в районные производственные управления сельского хозяйства.

¹ ВВС СССР. 1983. № 25. Ст. 382.

§ 3. Государственный механизм

 

 

==399

В 1966 г. был упразднен Союзный Комитет по сельскому хозяйству. Вместе с тем не обошлось и без создания новых органов по руководству сельским хозяйством. В 1969 г. был образован Союзный совет колхозов, аналогичные советы создавались также в республиках, краях, областях и районах.

В 1982 г. были созданы управления районным агропромышленным объединением, агропромышленным объединением области, края, автономной и союзной республики, определены их права.

Как уже отмечалось, определенная реорганизация была проведена и в правоохранительных органах. Она имела целью восстановление централизованного управления. В 1966 г. было вновь создано Министерство охраны общественного порядка Союза ССР¹, подчинившее себе аналогичные республиканские министерства. Позже все они были вновь переименованы в министерства внутренних дел. Такое название больше отвечало содержанию работы МВД, поскольку к его компетенции относилась не только охрана общественного порядка, но и некоторые другие важные функции, например, пожарная охрана и т. д.; Централизация органов внутренних дел была, однако, не беспредельной. Указ Президиума Верховного Совета СССР 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью» предусмотрел двойное подчинение органов милиции, как по вертикали — соответствующему министерству, так и по горизонтали — местным советам².

Тот же указ подчеркнул необходимость связи милиции с общественностью, в том числе с такими массовыми организациями, как добровольная народная дружина. Деятельность этих дружин регламентировалась на основе накопившегося опыта.

Это было сделано Указом Президиума Верховного Совета СССР 20 мая 1974 г. «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка». Указ предусматривал широкие функции народных дружин вплоть до помощи пограничникам и борьбы с браконьерством, предоставляя для их осуществления и определенные права, включая составление протоколов о правонарушениях и доставку нарушителей в органы милиции³.

¹ ВВС СССР. 1966. № 30. Ст. 594.

² Там же. 1973. № 24. Ст. 309.

³ Там же. 1974. № 22. Ст. 326.

 

К оглавлению

==400

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

Дружины при всем их несовершенстве вполне себя оправдали. Конечно, дружинники, вооруженные только красными повязками, не могли вступить в бой с опасными преступниками, однако, само их присутствие на улицах, в общественных местах уже воздействовало на хулиганствующие элементы, заставляло помнить всякого рода неустойчивых лиц о том; что за противоправные деяния можно понести ответственность.

В очередной раз было обращено внимание и на такую форму участия общественности в охране правопорядка, как товарищеские. суды. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР 8 февраля 1977 г. было предусмотрено создание при исполкомах районных Советов общественных советов по работе товарищеских судов как руководящих органов для них. Вводился институт обжалования решений товарищеских судов в исполкомы местных Советов или в фабзавкомы. Постановление считало необходимым морально и материально поощрять активных членов товарищеских судов¹.

Министерству юстиции поручалось принять меры к усилению правовой помощи, в том числе методической, товарищеским судам со стороны судов и органов юстиции.

Усилению охраны общественного порядка способствовал и Указ Президиума Верховного Совета 26 июля 1966 г., возложивший на органы милиции административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Указ не стеснял в правах основную массу населения, ибо касался только рецидивистов и некоторых тяжких преступников, отбывших наказание².

Таким образом, принимались определенные меры по борьбе с преступностью и нельзя сказать, что они не давали результата. Преступность, конечно, продолжала расти, но медленно. В 60-х гг. этот рост составил всего 1,3%. В 70-х гг. показатели несколько выросли, достигнув 3,6%³, что тоже было еще немного, тем более, что население страны за это время увеличилось. Правда, не все преступления регистрировались, хотя с этим велась борьба.

Президиум Верховного Совета СССР в 1983 г. потребовал от Прокуратуры, в ряду других, и принятия мер борьбы с сокрытием преступлений от регистрации⁴. Дело в том, что органы мили-

' ВВС СССР. 1977. № 7. Ст. 121.

² Там же. 1966. № 30. Ст. 597.

³ Преступность и правонарушения в СССР. 1990. Статистический сборник. М., 1991. С. 5.

⁴ ВВС СССР. 1983. № 3. Ст. 33.

 

==401

§ 3. Государственный механизм

ции, да и прокуратуры в случаях, когда они не надеялись раскрыть преступление, старались не открывать производство по делу, чтобы не ухудшать показатели своей работы. Даже по официальной статистике, возрастал процент тяжких преступлений. 70-е гг. знаменуются тем, что в нашей стране появляются первые ростки организованной преступности, связанной по преимуществу с теневой экономикой.

Что касается политических преступлений, то их число в масштабе страны было ничтожным. По западным источникам к середине 80-х в местах заключения находилось около 200 осужденных за такие деяния. По преимуществу это были диссиденты и националисты. КГБ применял превентивные, воспитательные меры, чтобы тем или иным способом прекратить нежелательную деятельность лиц, вступивших на этот путь. В некоторых случаях инакомыслящим разрешалось уезжать за границу, иногда же их просто выдворяли. Но тех и других были лишь единицы.

Впрочем, иногда применялись и такие методы борьбы с инакомыслящими как привлечение их к ответственности по неполитическим статьям чаще всего надуманным. Некоторых нежелательных лиц объявляли умалишенными и подвергали принудительному лечению. Использовалась и такая мера как лишение прописки в крупных городах, что означало фактически высылку из них.

Вместе с тем была в определенной мере усовершенствована паспортная система. В 1974 г. на основании постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР предусматривалась паспортизация всего взрослого населения страны, в том числе и сельского, чего до сих пор не было. Одновременно вводились определенные, но не слишком существенные облегчения в прописку. Все это несколько расширило свободу передвижения граждан, однако в принципе такая свобода не была предусмотрена и новой конституцией. Паспортный контроль и прописка по-прежнему находились в компетенции милиции.

Принятие Конституции СССР 1977 г. повлекло за собой обновление законодательства и о правоохранительных органах. В 1979 г. вышел новый закон о Верховном Суде Союза, исходивший из традиционных для советской судебной системы принципов. Верховный суд выполнял функции высшего судебного надзора, в особых случаях выступал в качестве суда первой инстанции по гражданским и уголовным делам, он мог рассматривать в надзорном порядке и дела, решенные судами союзных республик¹.

ВВС СССР. 1979. № 49. Ст. 842.

 

==402

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

Одновременно были приняты и новые законы о прокуратуре¹, об адвокатуре отражающие традиционные подходы.

Новый закон о государственном арбитраже (1979 г.) и несколько ранее принятый закон о нотариате (1973 г.) регламентировали деятельность соответствующих органов. Последний предуматривал, что нотариальные действия совершаются только государственными нотариусами, а в тех местах, где не было нотариальных контор — исполнительными комитетами городских, поселковых, сельских Советов депутатов трудящихся. Хотя нотариальные действия касаются по преимуществу граждан, тем не менее закон, определяя задачи нотариата, ставил на первое место охрану социалистической собственности³.

Подверглись реорганизации и контрольные органы. Партийно-государственный контроль был снова преобразован. С 1965 г. органы народного контроля стали уже чисто государственными⁴, хотя усиленное партийное руководство сохранялось и в них. Этим народный контроль как бы возвышался над аппаратом управления. Особое значение органов народного контроля подчеркивалось тем, что его представителей стали вводить в состав партийных органов, причем обычно в качестве заместителей секретарей комитетов или бюро. Такую директиву принял, например, Московский комитет партии в 1969 г.⁵

На основании закона 9 декабря 1965 г. были учреждены: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных, автономных республик, краевые, областные и другие местные комитеты народного контроля, группы народного контроля при поселковых, сельских Советах, комитеты, группы и посты народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях, воинских частях. Конституция 1977 г. повысила авторитет народного контроля, закрепив конституционное положение Комитета народного контроля, отнесла его к числу органов, образуемых Верховным Советом СССР.

Эта же идея была отражена и в специальном законе о народном контроле, принятом Верховным Советом Союза в 1979 г. Закон подчеркивал связь органов народного контроля с общественными организациями и вообще общественностью. Внештатные контролеры

' ВВС СССР. 1979. № 49. Ст. 843.

² Там же. Ст. 844.

³ Там же. 1973. № 30. Ст. 393.

Там же. 1965. № 49. Ст. 718.

⁵ Иконников С. Η. Народный контроль в СССР 1966—1970 гг. M., 1978. С. 41.

 

==403

§ 3. Государственный механизм

использовались при массовых ревизиях и отдельных проверках. Закон возлагал на органы народного контроля проверку исполнения советских законов и решений Правительства, но на первое место ставил проверку исполнения партийных директив'.

Что касается вооруженных сил, то следует отметить некоторые изменения в порядке комплектования их личного состава. В 1967 г. новый закон о всеобщей воинской обязанности сократил на один год сроки действительной военной службы солдат, матросов, сержантов и старшин. Для лиц с высшим образованием предусмотрены вообще укороченные сроки военной службы.

В 1985 г. было установлено, что женщины, имеющие медицинскую и иную специальную подготовку, могут привлекаться в мирное время на учебные сборы, а в военное — могут быть призваны в Вооруженные Силы для несения вспомогательной или специальной службы. Это вытекало из опыта Великой Отечественной войны, когда в Вооруженных Силах насчитывалось до 10% женщин, из нового технического оснащения войск, требующего не столько физической силы, сколько умения и специальных знаний. Наличие женщин в, войсках также облагораживало Армию, заставляло мужчин быть более сдержанными в поступках и словах. В отдаленных гарнизонах возможность устроить жен на военную службу укрепляла семьи офицеров.

Советские Вооруженные Силы, как и прежде, строились на сочетании принципов профессиональности и воинской обязанности. То есть для офицеров служба была профессией, а рядовой, сержантский состав, пройдя военную подготовку, уходил в запас. Однако всегда находилась категория рядовых и сержантов, которые хотели бы продолжить службу сверхсрочно, делая ее таким образом также своей профессией. Это были наиболее ценные кадры армии. Для их поощрения в 1971 г. были введены специальные звания: прапорщиков и мичманов. Прапорщики и мичманы не были офицерами, как это было в царской армии, но обладали целым рядом офицерских преимуществ в материальном обеспечении. То есть это был тоже шаг к профессионализации Вооруженных Сил.

Советское государство данного периода в науке и пропаганде было принято называть общенародным. В определенном смысле это имело под собой основание. Как уже упоминалось, еще Конституция СССР 1936 г. сняла классовое ограничение с избирательного права, а Конституция 1977 г. вообще лишала избира-

' ВВС СССР. 1979. № 49. Ст. 840.

 

==404

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

тельных прав только умалишенных (ст. 96). Применительно к Верховному Совету Союза этот же принцип был закреплен в Законе о выборах в Верховный Совет СССР 1978 г. (ст. 2)¹. Реально в выборах участвовало почти 100% избирателей и депутаты во все советы избирались также подавляющим большинством голосов» Формально любой гражданин мог быть избран в любой Совет. Однако на практике дело обстояло несколько иначе.

Важнейшую и порой решающую роль в государстве играли не массы, а чиновничество. Процесс превращения чиновничества в особую социальную группу, начатый еще в 30-е гг. теперь завершился. Прежде всего надо сказать о количественном росте чиновничества. Если при Сталине ему не позволяли особенно расти, да и при Хрущеве проходили сокращения аппарата, хотя и довольно безуспешные, то в брежневские времена такая политика уже не проводилась. Приход Л. И. Брежнева к власти не повлек за собой традиционного сокращения кадров, прикрывающего обычно смену персоналий в угоду новому правителю. И в течение почти двух десятилетий никаких массовых сокращений не проводилось. Наоборот, аппарат постепенно численно рос и к середине 80-х достиг уже многих миллионов человек. Но важнее другое: советское чиновничество постепенно превращалось в определенную касту, привилегированную и поэтому достаточно замкнутую.

Конечно, эта группа тоже была неоднородна, верхушка и средние слои чиновничества резко отличались от основной массы чиновного низа, тем не менее у тех и у других были общие социальные интересы. Партийно-государственное чиновничество, даже его верхушка, не относились к числу особо высокооплачиваемых людей, больше того, номинальная заработная плата у него была на среднем уровне, не превышая порой зарплаты в промышленности, в науке, в других сферах. Однако важнее были льготы и привилегии, которые вполне компенсировали сравнительно невысокий уровень жалования. Хорошие квартиры, государственные дачи, автомобили с персональными шоферами, закрытое снабжение, особая система здравоохранения и курортов — все это создавало условия, при которых чиновничество могло жить прилично. Следует отметить, что даже верхние слои партийно-государственных работников не утопали в роскоши, скорее можно отметить просто хороший комфорт. У них было все необходимое для работы и жизни, и особых излишеств не было. Однако этот

¹ ВВС СССР. 1978. № 28. Ст. 441.

==405

§ 3. Государственный механизм

уровень заметно отличался от уровня жизни среднего гражданина, что вызывало определенную зависть и раздражение в широких народных массах, жаждущих традиционного равенства.

Кастовость партийно-государственного чиновничества сказывалась на усложнении путей проникновения в высшие слои, обособлении от основной массы народа. Прежде всего стало труднее дорастать до более или менее серьезных постов, поскольку особого движения кадров не было: высшие слои старели, но продолжали работать, далеко за пенсионным возрастом, не оставляя, не открывая вакансий для молодых и достойных повышения. Те же, кто сидел на тех или иных постах, цепко держались за них и оберегали от экспансии новых кадров.

В этой связи большую роль сыграла незаметная реформа выборов партийных органов. Дело в том, что для руководящих лиц партий всегда проблемой оставались выборы. Они проходили регулярно, в высшие органы партии раз в 5 лет, а в местные значительно чаще. И выборные, но штатные партийные работники были очень заинтересованы в том, чтобы сохранить должность за собой. А как ни говори, их судьба оставалась в руках партийных избирателей на собраниях, конференциях, съездах партии. Если в Советы удавалось проводить депутатов безальтернативно, то в партийных органах это было сложнее, обычно парткомы и вышестоящие коллегиальные партийные органы избирались достаточно демократично, и уберечь партийные органы от проникновения нежелательных людей было довольно трудно, еще труднее было удержаться у власти при частых выборах.

До 60-х гг. приходилось идти на ухищрения, чтобы в списке для голосования значилось ровно столько лиц, сколько требовалось для укомплектования соответствующего органа/Стоило оказаться хотя бы одному лишнему кандидату, как возникал риск, что именно первые лица района, области, республики не пройдут в соответствующие комитеты, а значит не станут секретарями обкомов, райкомов, ЦК. Правда, усилиями организаторов конференции или съезда обычно удавалось добиться безальтернативности выборов, но это становилось все труднее. Либерализация, начавшаяся при Хрущеве, открыла некоторые демократические веяния при выборах партийных органов, а это допускало возможность не тех результатов выборов, которые ожидались.

Поэтому и была проведена реформа порядка выборов партийных органов, а именно: теперь требовалось избрание не лучших, то есть не тех, кто получил больше голосов, а лишь тех, кто получил их больше половины. При этом, если в списке избранных оказывалось больше лиц, чем первоначально определено для со-

 

==406

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

става партийного комитета, то принималось решение просто о расширении этого партийного органа. Был, правда, другой вариант: можно было провести перевыборы, однако, это отдавалось на усмотрение собрания, которое обычно не шло по такому пути.

Такой порядок выборов обеспечивал -гарантированное избрание первых лиц в любом парткоме. Ибо нужно было уж очень «прославиться», чтобы против тебя проголосовало больше половины организации. Труднее стало и выпасть из партийной номенклатуры. Если прежде кадры чиновников все время прореживались сталинскими репрессиями, а при Хрущеве — реформами, то при нынешнем затишье чиновники на своих местах оставались достаточно долго. И нужно было совершить какое-нибудь тяжкое преступление, чтобы выпасть из этой чиновничьей касты. Более же мелкие прегрешения обычно замазывались в своем кругу, и дело чаще всего ограничивалось служебным понижением или другой не столь болезненной карой. Таким образом, партийно-советское чиновничество продолжало жить достаточно спокойно и сытно. Тем не менее одно обстоятельство всегда беспокоило — непрочность своего положения. Дело в том, что все или почти все льготы и привилегии существовали до тех пор, пока чиновник занимал пост, но стоило почему-либо его потерять, как номенклатурщик оставался ни с чем.

В советском партийно-государственном чиновничестве возникли настроения, сходные с теми, которые существовали в, помещичьих кругах XVI—XVII веков. То есть чиновничество захотело больше прочности и твердости своих позиций. Добиться этого в рамках существующего строя было невозможно, надо было изменить общественные отношения. Только частная собственность создавала прочность для того или иного лица. Только избавившись от государственной опеки, поделив государственную собственность между собой, чиновники могли рассчитывать на независимость, свободу, развязанные руки.

К этому они стали активно стремиться с начала 80-х гг. Какое-то время это шло подспудно, а потом к середине 80-х гг. привело к крушению социалистического общества. Конечно, не одни чиновники свалили социализм, но они были одной из ведущих сил

этого процесса.

Таким образом, развитие Советского государства середины 60-х — середины 80-х гг. открылось контрреформами 1964— 1965 гг., а завершилось новым и существенным поворотом, который

§ 4. Развитие права

 

==407

произойдет в 1985 г. В этой связи вряд ли правомерно продвигать границы данного периода до самого начала 60-х гг, как это делают некоторые авторы, следуя старой историко-партийной традиции, связывая периодизацию с очередным ХХП съездом КПСС¹.

Также неправомерно объединять исследуемый в этой главе период развития и с последующим, ибо 1985 год, как мы позже увидим, стоит не только на границе периодов, но и на грани эпох, замыкая эпоху социализма и открывая переходный от социализма к капитализму период, период реставрации капитализма в нашей стране.

00.htm - glava47

Развитие права

Кодификационные работы. Как уже отмечалось, еще до середины 60-х гг. развернулась новая кодификация советского законодательства. Позже она развивалась дальше и достигла наивысшего уровня как в рамках Союза, так и в республиках. Особенно был велик размах систематизации законодательства Союза. Создавались: 1) общесоюзные кодексы, (например, Воздушный 1983 г.); 2) основы законодательства СССР и союзных республик, которые затем получают развитие в республиканских кодексах (гражданские, уголовные и другие кодексы); 3} основы законодательства СССР и Союзных республик, которые не получили прямого отражения в республиканских кодексах (основы о народном образовании, о здравоохранении, об охране и использовании животного мира и др.).

В конце 70-х гг. интенсивно идет работа над Сводом законов СССР. Основу этого издания должна была составить Конституция СССР. Кроме того, в него надлежало включить важнейшие общесоюзные законодательные акты, а также совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, носящие нормативный характер.

В Постановлении ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 23 марта 1978 г. указывалось, что подготовка Свода законов СССР должна способствовать дальнейшему совершенствованию советского законодательства, усилению охраны интересов общества, прав и свобод советских граждан, укреплению правовой основы государственной и общественной жизни.

В приложении к этому постановлению публиковалась схема Свода законов СССР, которая включала семь разделов: 1) законодательство об общественном и государственном строе; 2) о

' См.: Исаев И. А. Указ. соч. Гл. XI.

 

==408

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

социальном развитии и культуре, а также социально-экономические права граждан; 3) о рациональном использовании и охране природных ресурсов; 4) о народном хозяйстве; 5) о международных отношениях и внешнеэкономических связях; 6) об обороне страны и охране государственных границ; 7) о правосудии, прокурорском надзоре и охране правопорядка.

Каждый раздел был разбит на главы, посвященные отдельным институтам или конкретным отраслям права. Так, в 7-й раздел включались следующие главы: 1) Общие вопросы; 2) Судоустройство; 3) Прокуратура; 4) Органы юстиции, Адвокатура, Нотариат, Правовая работа в народном хозяйстве; 5) Гражданское судопроизводство, Арбитраж; 6) Органы внутренних дел; 7) Общие вопросы административной ответственности; 8) Уголовное законодательство; 9) Уголовное судопроизводство; 10) Исправительно-трудовое законодательство.

Как видно из содержания схемы, она позволяла создать солидный правовой фундамент, в котором отражались бы важнейшие проблемы общесоюзного законодательства.

В упомянутом постановлении от 23 марта 1978 г. были изложены основные принципы формирования Свода законов СССР. Материалы Свода формировались как из опубликованных, так и из не опубликованных в официальных источниках актах. В Свод не включались акты временного характера, акты, касавшиеся отдельных предприятий, организаций, учреждений, и другие акты, не имевшие общего значения. Не входили в свод также акты по вопросам, относящимся к компетенции законодательных органов и правительств союзных республик.

Одновременно с проведением работы по подготовке Свода законов СССР должна была начаться подготовка сводов законов в союзных республиках.

Идея разработки сводов законов СССР и союзных республик была. весьма плодотворной, проведение этой сложной, объемной работы должно было способствовать дальнейшему упорядочению советского законодательства.

Конституция СССР 1977 г. и новые конституции союзных и автономных республик. Систематизация законодательства коснулась и конституционного права. Еще в предыдущий период был поставлен вопрос о создании новой Конституции Союза и сделаны некоторые практические шаги в этом направлении, что объяснялось необходимостью отразить в Основном законе реалии нового этапа развития советского общества. Отстранение Н. С. Хрущева от власти отложило и уже начатую работу над проектом Конституции. В конце 1964 г. был заменен председатель Конституционной комиссии,

§ 4. Развитие права

==409

им стал новый Первый секретарь ЦК Л. И. Брежнев. До середины 70-х гг. заметных сдвигов в этом деле не/отмечается, но в 1977 г. работа над проектом активизировалась и была завершена.

После широкого обсуждения народом проекта, подготовленного Конституционной комиссией, 7 октября 1977 г. Верховный Совет СССР принял новый Основной Закон Советского государства.

По структуре Конституция СССР 1977 г. отличалась от прежних советских конституций. Она состояла из преамбулы, которая содержала Некоторые положения политического, научного и практического значения, и 174 статей. Все статьи нового Основного Закона СССР объединялись в девяти разделах, причем семь из них имели еще деления на главы (всего 21 глава).

В преамбуле была сделана попытка в теоретическом плане определить сущность развитого социализма, показать его отличие от сложившихся ранее социалистических общественных отношений. Однако преамбула затрагивала не только теоретические проблемы так называемого развитого социализма. В ней провозглашалось, что развитой социализм в нашей стране уже построен и это важное событие получает закрепление на конституционном уровне.

Впервые в Конституции СССР 1977 г. появился специальный ^раздел об основах общественного строя и политики СССР. Законодатель отказался от прежнего термина «общественное устройство», заменив его понятием «основы общественного строя».

К общественному строю конституция относила политическую и экономическую системы. В отличие от Конституции 1936 г., объявлявшей СССР социалистическим государством рабочих и крестьян, конституция 1977 г. содержала новое определение СССР как социалистического общенародного государства, выражающего волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны. В этой общей воле ведущая роль принадлежала рабочему классу. Все другие социальные слои общества, встав на идейно-политические позиции рабочего класса, присоединялись к государственной воле ведущего класса.

В Конституции СССР 1977 г. впервые была дана характеристика политической системы и составляющих ее компонентов..Подчеркивалось, что в СССР вся власть принадлежит народу. Политической основой СССР выступали Советы народных депутатов, что соответствовало фактически сложившимся в нашей стране в то время общественным отношениям.

Важным положением новой конституции являлось то, что она провозглашала свободный от эксплуатации труд граждан источником общественного богатства и благосостояния народа.

 

К оглавлению

==410

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

Большинство наиболее важных положений Конституции СССР 1977 г. представляло собой углубление и развитие того, что исторически сложилось в нашей стране после победы Октябрьской

революции.

Из содержания нового конституционного законодательства видно, что сохраняло свое значение учение о Советах как единственных органах государственной власти в нашей стране, составляющих основу политической системы социалистического общества.

Идея полновластия народа всегда была центральной идеей советских конституций и всего нашего конституционного законодательства. В Конституции СССР 1977 г. более четко, чем в предыдущем Основном Законе, было закреплено место Советов в политической системе нашего общества, была дана развернутая характеристика руководящей и направляющей роли Коммунистической партии в советском обществе.

Новая Конституция СССР сохранила преемственность ранее действовавших положений о роли общественных организаций в политической системе социалистического общества. В ст. 126 Конституции СССР 1936 г. указывалось, что гражданам СССР обеспечивается право объединения в профсоюзные и другие общественные организации в целях развития политической активности народных масс. Конституция значительно расширила полномочия профсоюзных и других общественных организаций, установив в ст. 7, что они в соответствии со своими уставными задачами участвуют в управлении государственными и общественными делами, в решении политических, хозяйственных и социально-культурных вопросов.

Для Конституции СССР 1977 г; характерна преемственность положений об экономической системе социалистического общества, получивших юридическое закрепление в прежних советских конституциях.

В 1936 г. социалистическая собственность занимала в обществе господствующее положение, что нашло отражение в конституционном законодательстве. Конституция 1977 г. подтвердила прежние положения в области экономической системы, но уже в новых условиях, внеся некоторые дополнения и уточнения. К социалистической собственности новое конституционное законодательство относило, кроме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности, также имущество профсоюзных и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач. Важное значение имело указание в законе на то, что никто не вправе использовать социалистическую собственность в целях личной наживы и в других корыстных интересах.

§ 4. Развитие права

 

==411

Новая Конституция специально не выделяла собственность колхозного двора, как это было раньше. Вместе с тем в ней подробно говорилось о личной собственности граждан, основу которой составляли трудовые доходы.

Новая Конституция СССР содержала специальный раздел «Государство и личность». Прежняя Конституция такого раздела не имела. Существенные изменения общественных отношений обусловили необходимость выдвижения на одно из первых мест в Основном Законе регулирование взаимоотношений государства и личности.

В новой конституции отразились закономерности и тенденции дальнейшего развития правового положения граждан, повысилась роль конституционных прав, свобод и обязанностей граждан. Существенно возрос объем закрепленных и гарантированных прав и свобод граждан (право на труд, отдых, образование, пенсионное обеспечение и др.).

О широте прав и свобод граждан говорилось в ст. 39, согласно которой граждане СССР обладали всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и другими законами.

Предполагалось, что социалистический строй должен обеспечивать расширение драв и свобод, непрерывное улучшение условий жизни граждан по мере выполнения программ социально-экономического и культурного развития.

Вместе с тем в этой статье подчеркивалось, что использование гражданами прав и свобод не должно наносить ущерб интересам общества и государства, правам других граждан. Это важное положение согласовывалось с текстами ст. 50 и 51, в которых говорилось, что определенные свободы предоставляются гражданам в интересах народа и в целях укрепления и развития социалистического строя.

Новый Основной Закон не мог пройти мимо конституционного закрепления национально-государственного устройства СССР. Следует отметить, что Конституция СССР 1977 г. не внесла принципиальных изменений в форму советской федерации, она развивала сложившиеся ранее принципы социалистического федерализма.

Возрастающая роль советского государственного аппарата также нашла отражение в новой Конституции СССР. Как и прежде, основным стержнем советского государственного аппарата оставалась разветвленная система Советов, которые выступали как выразители интересов всего народа. Роль этих массовых организаций народа в государстве и обществе повышалась. Основные

 

==412

Глава 8. Период замедления темпов общественного развития

принципы организации и деятельности советского государственного аппарата не претерпели в Конституции СССР 1977 г. каких-либо существенных изменений по сравнению с ранее действовавшими конституционными нормами.

Принятие Конституции СССР 1977 г. определило сущность дальнейшего развития конституционного законодательства страны. В соответствии с новым Основным Законом СССР в апреле — июне 1978 г. были приняты новые конституции союзных и автономных республик. В некоторых из них получили развитие многие нормы Конституции СССР 1977 г., но в большинстве случаев общесоюзные конституционные нормы просто (зачастую механически) дублировались в новых конституционных положениях союзных и автономных республик.

Административное законодательство. Большое значение для развития советского права имело принятие Верховным Советом СССР постановления «О введении в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях» от 23 октября 1980 г.' Впервые появилось кодифицированное административное законодательство. В этом акте была предпринята попытка определить понятие административного правонарушения. Это имело большое практическое значение, так как давало возможность правоохранительным органам в ряде случаев не смешивать административные проступки с преступными деяниями.

К административным правонарушениям законодательство относило нарушения правил дорожного движения, мелкое хулиганство, пьянство, мелкие хищения, мелкую спекуляцию и др. Многие из этих административных проступков граничили с преступлениями. Поэтому особенно важно было в законодательном порядке их разграничить, что и было сделано в законе.

19 февраля 1981 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О порядке введения в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях»². В этом акте указывалось, что до приведения законодательства Союза ССР и союзных республик в соответствие с Основами об административных правонарушениях действовавшие законодательные и иные нормативные акты об административных правонарушениях могут применяться в той мере, в которой они не противоречат Основам. Естественно, что все остальные акты отныне не имели силы.

' ВВС СССР. 1980. № 44. Ст. 910. ² Там же. 1981. Ns S. Ст. 178.

§ 4. Развитие права

 

==413

Далее в указе говорилось, что впредь до приведения законодательства об ответственности за нарушения правил дорожного движения в соответствие с Основами к лицам, виновным в нарушении правил, за которые действовавшим законодательством установлено одновременно наложение штрафа и лишение права управления транспортными средствами, отныне должна применяться только одна из этих санкций.

Указ от 19 февраля 1981 г. разъяснял, что в соответствии с Основами подлежали освобождению от дальнейшего исполнения взыскания в виде административного ареста беременные женщины, женщины, имевшие детей в возрасте до 12 лет, лица, не достигшие 18 лет, инвалиды 1 и 2 групп.

В союзных республиках вступили в действие кодексы об административных правонарушениях. Подобный кодекс в РСФСР был принят в 1984 г.

Гражданское и хозяйственное право. В нормах гражданского права получило закрепление господство социалистических форм собственности. Исключалась частная собственность на средства производства (в том числе на землю).

Большое внимание в это время уделялось правовому регулированию в сфере планирования. Этого требовали развитие социалистической экономики, усложнение хозяйственных связей между различными хозяйственными подразделениями. 4 октября 1965 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства»'. Нормы этого постановления получили развитие в ряде других правовых актов, касавшихся сферы планирования.

В середине 60-х — 70-х годах наблюдалось стремление определить правовое положение различных хозяйственных подразделений, приблизить органы хозяйственного управления к производству, разграничить права и обязанности имеющихся звеньев управления промышленностью. Новые принципы социалистического хозяйствования Получили закрепление в Положении о социалистическом предприятии от 4 октября 1965 г.², Общем положении о всесоюзном и республиканском промышленных объединениях от 2 марта 1973 г.³, Положении о производственном объединении (комбинате) от 27 марта 1974 г.

' СП СССР. 1965. № 19, 20. Ст. 153.