Заключение договора о развитии застроенной территории не является достаточным основанием для изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд

В данном споре в качестве обстоятельства, указывающего на наличие публичных нужд, требующих изъятие земельных участков у заявителей, суды признали сам факт принятия администрацией постановления о развитии застроенной территории и заключения с компанией договора о развитии застроенной территории.

"...1. Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации,

 

Извлечение из документа:

"...Под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений);..."

 

Извлечение из документа:

 

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 N 14

"О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации"

Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ

(ред. от 02.07.2013)

"О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"

Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд (далее - публичных нужд) является одним из оснований принудительного (против воли собственника) прекращения права собственности, предусмотренных подпунктом 7 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

 

При этом конструкция п. 2 ст. 235 ГК РФ содержит закрытый перечень оснований изъятия у собственника имущества, которые можно разбить на две группы. Первая подразумевает принудительный выкуп имущества у собственника, вторая - прямое изъятие имущества у собственника с выплатой ему компенсации или без таковой. Различие этих групп гражданско-правовых оснований прекращения права собственности обусловлено тем, имеется ли в качестве КАИЗЕ proxima(основания) договор или нет.

Изъятие для публичных нужд осуществляется по договору купли-продажи, заключение которого обеспечивается силой государственного принуждения, базирующегося на вступившем в законную силу судебном решении. При этом само указание на необходимость наличия в данном случае судебного акта предполагает вариативность решения вопроса о понуждении к заключению договора. Иными словами, суд может как удовлетворить требование о понуждении к заключению договора, так и отказать в нем <

В этих случаях важную играет роль норм-дефиниций, а их отсутствие в системе права лишило бы законодательство ясности, а процесс его применения сделало бы невозможным либо крайне затруднительным. Отсутствие определений ряда понятий в современном … законодательстве снижает эффективность юридических норм, вызывает отдельные коллизии в правоприменительной практике, находится в противоречии с требованием единства … законности. В то же время представляется опасной практика нормативного закрепления определений в тех случаях, когда этого явно не требуется. Понятие коррупция в 273-фз., где есть чёткое перечеисление.

Несмотря на это, термин «государственный заказ» достаточно часто встречается как в нормативных актах советского периода, так и в документах, принятых совсем недавно.[39]

В Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[40] (утратил силу) – первом законе РФ о государственных закупках – отсутствовало определение государственного (муниципального) заказа.

В Федеральном законе от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»

Кстати В федеральном законодательстве имеется только определение «государственный оборонный заказ», который представляет собой «установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военнотехнического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации»2.

Иными словами, законодатель понимает под государственным оборонным заказом определенное государственное задание, что является не вполне правильным, так как в данном контексте одно понятие подменяет другое

Следует отметить, что среди ученых, изучающих проблемы реализации государственного заказа, не сложилось единой точки зрения относительно самого термина «государственный заказ», его понимают как «правовой акт», «совокупность нормативно-правовых актов», «управленческий акт», «государственные нужды», «контракт», «совокупность контрактов», «поручение», «потребность», «задание», «предложение»,«поставка товара» и в других значениях. Различное понимание и толкование понятия «государственный заказ» вызвано в первую очередь тем, что отсутствует его легальное определение, что влечет запутанность в данной сфере, снижение эффективности использования финансовых ресурсов страны, является предпосылкой для появления коррупции. В этой связи уместно привести высказывание Ю.А. Тихомирова о том, что «отсутствие дефиниций в законе, регламентирующем экономическую деятельность, вполне оправданно относится к специальным критериям коррупциогенности нормативного акта».

 

Следует отметить, что Законодательное определение государственного (муниципального) заказа содержалось в первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ[45] (далее – БК РФ), вступившей в силу 1 января 2000 г. Согласно п. 4 ст. 72 БК РФ (пункт утратил силу) под государственным или муниципальным заказом понималась «совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета».[46].

Однако, приведенное понятие не определяло всей сущности такого процесса, как государственный заказ, не раскрывало его систему, поскольку формирование и размещение госзаказа всегда предшествует заключению государственного контракта, а не наоборот». После внесения изменений в БК федеральным законом от 02 февраля 2006 года № 19-ФЗ7 данное понятие утратило силу, что привело к полному отсутствию в законодательстве определения такого важного понятия, как «государственный заказ» и негативно сказывается на применении законодательства в данной области.

Стоит заметить, что понимание государственного заказа как государственного контракта или совокупности контрактов встречается в зарубежном законодательстве. Так, например, согласно ст. 5 Федерального закона Швейцарии о государственных закупках от 16 декабря 1994 г. (по состоянию на 12 декабря 2000 г.) под «заказом на поставку товаров», «заказом на предоставление услуг», «заказом на строительные работы» понимается соответствующий «контракт между заказчиком и участником тендера»[49].

В соответствии с абз.1 §99 Закона Германии против ограничения конкуренции от 26 августа 1998 г. государственные заказы определяются как «платные договоры между государственными заказчиками и предприятиями, предметом которых являются поставки, строительные работы или услуги, а также процедура тендера, в результате которой должны быть заключены договоры на предоставление услуг».

В связи с принятием Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ[51] статья 72 БК РФ была изложена в новой редакции, которая уже не содержала определения государственного (муниципального) заказа.

Вопросам государственного (муниципального) заказа до недавнего времени были посвящены многие законодательные акты субъектов РФ.

До вступления в силу Закона № 94-ФЗ размещение региональных и муниципальных заказов осуществлялось в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, большинство из которых не только содержали в себе отличные друг от друга механизмы размещения государственных (муниципальных) заказов, но также оперировали разными категориями, терминами.

Государственный (муниципальный) заказ на местном уровне понимался по-разному. принимаемые правовые акты полностью копировали уже существующие, при этом появлялись новые термины и определения, что не только не добавляло ясности в процесс правового регулирования, а, наоборот, еще больше усложняло его.[52]

Так, под государственным заказом на региональном уровне понимались «государственный контракт на поставку продукции»[53], «совокупность заключенных государственных контрактов»[54], «потребность в конкретных видах продукции»[55], «поставка продукции»[56], «форма удовлетворения нужд»[57], «государственные нужды»[58] и проч.

Обращает на себя внимание особое правовое регулирование в субъектах Российской Федерации (до принятия Федерального закона № 94-ФЗ) отдельных видов государственного (муниципального) заказа, прежде всего социального заказа. Как и в случае в целом с государственным (муниципальным) заказом, нормативное регулирование социального заказа в субъектах Российской Федерации не отличалось единообразием, в том числе в терминологии. Так, под государственным социальным заказом в разных субъектах Российской Федерации понимались «способ удовлетворения социальных нужд… путем заключения государственных контрактов»[59], «задание на производство определенных видов продукции… с целью гарантированного удовлетворения первоочередных потребностей населения»[60], «совокупность заключенных государственных контрактов» на поставку продукции, связанной с реализацией социальной политики[61], «поручение администрации области на выполнение мероприятий государственной социальной программы или отдельных социально значимых мероприятий»[62] и проч.

Спустя некоторое время после принятия Закона о размещении заказов утратили силу местные законы, регулирующие отношения в этой сфере. Единым стало понимание государственного (муниципального) заказа как «совокупности заключенных муниципальных и государственных контрактов», закрепленное в ст. 72 БК РФ. Однако, как мы уже отметили, с изменением редакции указанной статьи пропало и определение государственного заказа. В связи с этим представляется как минимум спорной точка зрения А.А. Демина, согласно которой категория «государственный заказ» в современной российской практике чаще используется как юридический термин.[63]

Заметим, что в российском законодательстве нет определения и муниципального заказа. В то же время, по мнению ФАС Центрального округа, «понятие муниципального заказа дано ст. 33 ФЗ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[64], где оно определено как выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств».[65]

Эти выводы суда представляются спорными, поскольку ст. 33 указанного Закона, по нашему мнению, давала не определение муниципального заказа, а указывала на возможность органов местного самоуправления выступать в качестве заказчиков при заключении соответствующих контрактов.

Что касается научного определения, то общего понимания этой дефиниции нет.

«федеральным государственным заказом является управленческий акт федерального органа исполнительной власти, адресованный государственным заказчикам, предусматривающий необходимость заключения определенных государственных контрактов и иных гражданско-правовых договоров для обеспечения нужд Российской Федерации в товарах, работах, услугах, с учетом выделенных на эти цели средств федерального бюджета». При этом автор предлагает различать понятия «государственный заказ» и «размещенный государственный заказ». «Второе понятие можно определить как совокупность государственных контрактов и… иных гражданско-правовых договоров».[67]

Другие видят в нём распорядительный акт государственного или муниципального органа, устанавливающий объемы выделенных государственных или муниципальных средств, виды и количество товаров, работ и/или услуг, а также сроки и другие условия, связанные с удовлетворением соответствующих государственных или муниципальных нужд».[68]

Третьи, «Государственный заказ на поставку продовольствия более правильно рассматривать не в качестве оферты, а как исходящее от государства поручение обеспечить поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в интересах соответствующего публично-правового образования на условиях и в порядке, установленных таким заказом и действующим законодательством».[69]

Представляется, что государственный (муниципальный) заказ не стоит отождествлять с управленческим (распорядительным, организационным) актом, «поручением». Как указывает Е.П. Губин, государственный заказ не является административно-плановым актом, обязательным к исполнению участниками рынка, в связи с чем его следует рассматривать как инструмент государственного регулирования, составной элемент процесса рыночного планирования[70]. Государственный заказ советского периода можно было рассматривать в качестве управленческого акта, имеющего обязательную силу не только для государственного заказчика (соответствующего органа управления), но и для поставщика (предприятия). Госзаказ был ограничен субъектами-исполнителями и размещался в соответствии с утвержденными планами.

Д ействительно, отсутствие законодательного определения понятия «государственный заказ» привело к тому, что в законодательстве, правоприменительной практике и науке данная категория трактуется по-разному, а иногда подменяется понятием «государственная закупка» или использует его как синоним. Так например, в Федеральном законе от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (с изм. и доп. от 19.07.2011 № 248-ФЗ) используется понятие не «государственный заказ», а «закупка», под которой законодатель понимает форму организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях.

В БК наряду с термином «государственный заказ» как синоним используется понятие «закупка».

1. На официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для информации о размещении заказов также часто используются понятия «заказ» и «закупка» как синонимы.

Следует заметить, что понятие «государственный заказ» раскрывается в различных правовых актах субъектов РФ, но здесь также отсутствует единый подход к определению данной категории и прослеживается определенная путаница в терминологии13.

Постановление Правительства Республики Алтай от 19.01.2006 N 5

(ред. от 29.11.2017)

"Об утверждении Положения о государственном заказе Республики Алтай на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих Республики Алтай"

(вместе с "Перечнем основных направлений дополнительного к высшему профессионального образования (профессиональной переподготовки) государственных гражданских служащих Республики Алтай", "Перечнем основных направлений обучения в системе повышения квалификации государственных гражданских служащих Республики Алтай, реализуемых в образовательных учреждениях профессионального образования Российской Федерации")

. Настоящее Положение в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Законом Республики Татарстан "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" и Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 года N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" устанавливает порядок утверждения, финансирования и исполнения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих Республики Татарстан (далее - государственный заказ), а также полномочия государственных органов Республики Татарстан по размещению государственного заказа.