Правовое поле городского конфликта

Фактически, как уже отмечалось выше, выделилось четыре субъекта конфликтной ситуации: заказчик, специалисты — проектанты и эксперты, органы власти (районная Управа) и жители (около 4000 человек), населяющих дома, в той или иной мере задеваемые последствиями нового строительства. Хотя мы и предполагали, что строители являются одной из конфликтующих сторон, на самом деле жители понимали, что строители -это исполнители принятых решений, и не считали их виновниками своих бед, за исключением нарушения правил самого строительного процесса (спешка, шум, ночные работы и т. п.). Проектанты и эксперты, а первоначально и социологи, воспринимались жителями в качестве контрагентов. Для того чтобы жители поняли, что социологи рассматривают их как равноправных участников градостроительного процесса и намерены способствовать учету их интересов, в ИЦСС было проведено несколько встреч социологов с инициативными группами и наиболее активными жителями.

Необходимо было определить, в каком нормативно-правовом поле и какими законодательными актами регламентирована деятельность конфликтующих сторон. Соответственно, в качестве фундаментальной правовой основы под этим углом зрения были проанализированы:

• Конституция РФ;

• Гражданский кодекс РФ;

• Градостроительный кодекс РФ (принят Государственной Думой 8.04.98 г. и одобрен Советом Федерации 22.04.98 г.);

• Закон города Москвы «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве» (от 25.06,97, № 21-51)

• Распоряжение Мэра г. Москвы № 54-РМ от 22.01.98г. «О порядке участия граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений, связанных с использованием городских территорий».

Анализ показал, что в этих законодательных актах в общей форме конституционно закрепляются права и обязанности граждан РФ, их объединений, организаций и социальных институтов. Центральным пунктом является защита прав каждого гражданина. В соответствие с Законами России каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию, на возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательств РФ о градостроительстве.

Основными регламентами, обозначенными в этой части общеправового пространства, предусмотрены следующие положения:

• участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности;

• государственное нормирование градостроительной деятельности;

• лицензирование градостроительной деятельности отдельных видов;

• государственный и общественный контроль над осуществлением градостроительной деятельности и соблюдением законодательства РФ о градостроительстве;

• привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства РФ о градостроительстве.

Необходимо учесть, что нормативно-законодательные акты Федерального уровня, применительно к конкретной ситуации, дополняются нормативно-законодательными актами г. Москвы, как объекта градостроительной деятельности особого регулирования. При этом, в ряде моментов, московской властью были сделаны опережающие, по сравнению с РФ, шаги в развитии законодательной базы в области градостроительства. До принятия Градостроительного кодекса РФ, уже было принято несколько Законов и Распоряжений, регулирующих градостроительную деятельность в столице России. Это значит, что условия и ситуация, в которой осуществляется градостроительство в г. Москве, не только имеют специфические характеристики, но и, в случае адекватной правоприменительной практики, могли бы с успехом служить профилактике конфликтов, возникающих в ходе выработки, принятия и реализации градостроительных решений.

Распоряжение мэра г. Москвы о «Порядке участия граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений по вопросам, связанным с использованием городских территорий» от 22 января 1998 года вышло через полтора года после принятия архитектурно-плакировочного задания на строительство транспортной магистрали, о которой идет речь в этой главе. Фиксация этого факта очень важна в связи с тем, что конституционное право граждан на получение своевременной и достоверной информации об изменении окружающей среды, подкрепленное теперь конкретным пакетом законов города Москвы, в ту пору отсутствовало. В 1937 году, когда создавался проект третьего транспортного кольца, никто не мог даже помыслить о том, чтобы согласовывать с жителями принятое решение о строительстве новой автомагистрали. Сейчас по закону соблюдение этого права обеспечивают префекты административных округов, районные Управы, заказчики, разработчики проектов. Жители правомерно задают вопросы, связанные с нарушением вышедших за это время нормативно-законодательных актов, регламентирующих их права на участие в обсуждении проекта. Более того, peaлизуя свое недавно возникшее право на информацию, граждане требуют ознакомить их не только с проектной документацией, но и с экспертными заключениями по интересующим их вопросам. И хотя, в утвержденных ГОСТах, СНиПах, Инструкциях и справочниках могут разобраться только специалисты, не надо быть специалистом, чтобы понять, что ТЭО, так называемые технико-экономические обоснования, экспертизы, и согласования документации, должны предшествовать выдаче ордера на проведение земляных и строительных работ. И значит, жители должны были быть ознакомлены с проектной документацией и информацией, связанной со строительством, проводимым около их домов, до начала таких работ, а не тогда, когда работы уже начаты.

Учитывая возникновение новой правовой ситуации, социологи в первую очередь приступили к информационному обеспечению жителей по всем вопросам строительства. Для этого, как уже отмечалось, с приходом группы социологов был создан Информационный Центр социологического сопровождения строительства (ИЦСС). В этом Центре жители могли ознакомиться со всей имеющейся документацией и внести свои предложения и пожелания, а также высказать свои опасения. Группа социологов начала работать непосредственно с жителями на вполне законных основаниях, выполняя в частности уже упоминавшиеся выше законодательные акты, а также Постановление Правительства Москвы № 419 от 26 мая 1998 г., п.8 «Об организационно-технических мероприятиях по проектированию и строительству первоочередных участков внутригородской кольцевой автомагистрали». Это потребовало учета следующих выявленных нами правовых коллизий:

1. Решение Правительства Москвы о порядке участия граждан в обсуждении градостроительных планов было принято спустя несколько десятков лет, после того как было принято решение о строительстве обсуждаемой транспортной магистрали.

2. К началу работы социологов с жителями в ИЦСС отсутствовали ТЭО, поэтапный план строительства, и необходимые экспертные заключения, включая разрешение на строительство от санитарно-эпидемиологической службы.

3. Ордера на проведение подготовительных работ были выданы без согласования их с необходимыми инстанциями.

4. Вопросы, связанные с перемещением временных автостоянок и возможных компенсаций, отраженные в Распоряжении первого заместителя Премьера г. Москвы (№ 174-РЗП от 11.03.98г.). не в полной мере были согласованы с органами местной власти и с жителями.

В связи с продолжением строительных работ при неполном комплекте градостроительной документации, предконфликтная ситуация стала обостряться. Начались протестные действия жителей, не всегда согласующиеся с законом и способные вылиться в деструктивные формы. Этому способствовало и существование на обследуемой территории весьма активной инициативной группы, состоящей по преимуществу из бывших членов прекратившего свое существование, в силу истекшего срока регистрации, Совета территориального общественного самоуправления (СТОС).

Дальнейшая работа по профилактике деструктивных форм конфликта была непосредственно связана с приведением всей документации по проекту в соответствие с законодательными актами, а также с необходимостью глубинной социально-диагностической работы в зоне конфликта и с формированием адекватных представлений о строительстве у жителей.