Юридические лица публичного права как участники гражданских отношений

Термин «юридические лица публичного права» появился в Гражданском кодексе, который был принят в Украине 16 января 2003года, а введен в действие с 1 января 2001 года. В соответствие с положениями ч.2 ст. 81 ГК Украины выделяются 2 вида юридических лиц –

1. юридические лица публичного права и

2. юридические лица частного права.

При определении какие с субъекты следует признавать ЮЛПП можно было идти 3 путями:

1) выделить критерии (признаки), при наличии которых субъект должен относиться к ЮЛПП

2) предусмотреть перечень субъектов, которые признаются ЮЛ публичного права

3) закрепить как перечень, так и критерии отнесения к ЮЛПП, если отсутствует закрытый перечень этих субъектов.

Гражданское законодательство Украины пошло по первому пути. При этом основанием такого деления признан порядок создания. Юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления в отличии от юридических лиц частного права, которые создаются на основании учредительных документов (ч. 2 ст. 81 ГК).

Даже примерного перечня юридических лиц не содержат нормы ГК Украины. И это при том, что вводя новый для законодательства Украины термин, законодатель, во-первых, не определяет понятие юридического лица публичного права, во-вторых, не указывает как это понятие соотносится с другим, которое также отсутствовало ранее в гражданском законодательстве – с субъектами публичного права, все ли или лишь отдельные из них признаются юридическими лицами публичного права.

Согласно ч.2 ст. 2 ГК Украины к участникам гражданского права наряду с физическими и юридическими лицами относятся государство Украина, Автономная Республика Крым, территориальные громады, иностранные государства и другие субъекты публичного права.

Следовательно, действующий Гражданский кодекс Украины четко выделяются 2 группы участников:

1) физические и юридические лица частного права;

2) субъекты публичного права.

Выведены публично-правовые образования также и из числа субъектов хозяйственного права. Положения ст. 2 ХК Украины признают участниками хозяйственных отношений субъектов хозяйствования, потребителей, органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные хозяйственной компетенцией, а в ст. 8 ХК прямо указывается, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не являются субъектами хозяйствования. Они названы нехозяйствующими субъектами.

Такими образом, после кодификации применен один подход как в гражданском, так и в хозяйственном законодательстве: публично-правовые образования выведены из перечня субъектов гражданского и хозяйственного права и признаны участниками этих отношений. Можно отметить отсутствие единства в применяемых терминах. Если в ХК Украины публично-правовые образования называются незяйствующими субъектами, то в ГК Украины – это субъекты публичного права. Такой подход украинского законодателя позволил, с одной стороны, четче отграничить понятие «гражданские отношения» и «гражданские правоотношения», а с другой – ввести элементы выделения права частного и права публичного.

В то же время украинский законодатель не воспринял практику тех стран, в которых юридическими лицами публичного права признаются не только органы государственной власти и местного самоуправления, но такие системные организации, как государство, Автономная Республика Крым, территориальные громады. Эти публично-правовые образования, которым посвящены нормы подраздела 3 «Участие государства, Автономной Республики Крым, территориальных громад в гражданском обороте» не названы юридическими лицами публичного права ни в этих нормах, ни в ст. 81 ГК Украины, которая названа «Виды юридических лиц», ни в Законе Украины «О международном частном праве». Кроме того, можно предположить, что именно юридические лица публичного права имелись в виду в содержащемся в норме ч.2 ст.2 ГК Украины перечне субъектов публичного права под «и прочие субъекты публичного права» наряду с государством, АРК, территориальными громадами иностранными государствами.

Однако отсутствие четкости в этом вопросе стало причиной разного понимания юристами места государства, АРК и территориальных громад в системе субъектов публичного права. Одни считают их юридическими лицами публичного права, другие считают, что правового основания для такой оценки действующее законодательство Украины не содержит.

Отсутствует среди специалистов и единство в вопросе необходимости и практической значимости введенной в ГК Украины классификации юридических лиц. В то же время явно недостаточным считают введенное единственное основание выделения юридических лиц подавляющее большинство. И такая позиция небезосновательна.

Если говорить о практическом значении введенной в ст. 81 ГК классификации юридических лиц на юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права, то она видится в создании отдельных правовых режимов для юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, юридических лиц - непредпринимательских субъектов, отношений участия в гражданских отношениях системообразующих субъектов – государства Украина, Автономной Республики Крым, территориальных громад. Введение в ГК Украины такого единственного основания деления как порядок создания привело к тому, что субъекты предпринимательской деятельности могут быть и субъектами частного права, и субъектами публичного права. И действующий ГК Украины прямо называет государственные предприятия и коммунальные предприятия, которые могут осуществлять предпринимательскую деятельность, субъектами публичного права

При заложенном в ГК Украины подходе предпринимательские организации, которые призваны участвовать в коммерческом обороте, оказываются и субъектами частного права, и субъектами публичного права. Последними признаны государственные и коммунальные предприятия (ч.2 ст.167, ч.2 ст.169 ГК Украины). В то же время возникают вопросы по целому ряду юридических лиц, которые при существующем основании деления следует относить к юридическим лицам частного права, так как они (1) создаются по инициативе частных лиц, (2) на основании частноправового акта – решения учредителей – физических лиц и (или) юридических лиц. И это в первую очередь связано с тем, что украинский законодатель, определяя критерии выделения двух групп субъектов – субъектов частного права и субъектов публичного права, не учитывает функциональное назначение, роль, которая отводится создаваемой организации в обществе, государстве. В то же время их деятельность далеко не всегда связана с частноправовыми интересами, а нередко имеет публичный интерес.

Особенности создания, заложенные в качестве основания выделения юридических лиц публичного права, являются следствием, а не причиной. Причина же существенных отличий порядка создания юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права состоит как раз в характере деятельности, который предопределяется функциональным назначением субъекта. Получается, что вводится в качестве основания выделения юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права не главная отличающая их черта, а ее следствие. Полагаем, при разграничении юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права наряду с особенностью порядка создания юридического лица, как минимум, следует ввести еще и второй критерий - характер осуществляемой деятельности, в которой действительно отражается природа, сущность этих субъектов.

Игнорирование характера осуществляемой юридическими лицами деятельности может привести к необоснованному, – с одной стороны, – сужению круга субъектов публичного права и расширению, – с другой, – круга субъектов частного права. А в результате такое положение мало чем будет отличаться от того, что было до выделения юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права. В Российской Федерации, законодательство которой не выделяет юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права, также отмечается несовпадение де-юре и де-факто положений отдельных, безусловно, публичных образований. В частности, Агентства по страхованию вкладов и др. [21]. Вряд ли такое «раздвоение» будет способствовать правильному определению юридических средств при закреплении статуса указанных субъектов в нормативно-правовых актах. Ведь изначально проигнорировано более значимое, как раз и предопределяющее особенности создания юридического лица – его функциональное назначение, характер и особенности осуществляемой им деятельности.

При такой логике следует признавать юридическими лицами частного права не только Агентство по страхованию вкладов. Уже и политические партии, профсоюзные организации, деятельность которых носит публичный характер, исходя из стоящих перед ними целей и задач, относят к юридическим лицам частного права [11, с.200]. И основана такая оценка на нормах ч.1, 2 ст.81 ГК Украины, так как эти коллективные образования (1) являются определенными объединениями лиц и (2) создаются не на основании распорядительных актов Президента Украины, органа государственной власти, органа Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления.

Это тем более важно, что сейчас в законодательстве находит все большее развитие саморегулирование., в частности, на рынке финансовых услуг появляются саморегулируемые отранизации, которые могут осуществлять нормотворческую деятельность определенного направления рынка финансовых услуг, осуществлять лицензирование, контроль за деятельностью своих членов, а членство является обязательным услвоием допуска на определенный рынок финансовых услуг. В результате таких предоставление таких правомочий фактически выводит эти саморегулируемые организации из ряда субъектов частного права. Они выполняют властные функции и потому это субъекты публичного права.

В отличии от создания субъектов публичного права, государственных и коммунальных предприятий, учебных заведений, что развивает положения Конституции Украины и Закона Украины «О местном самоуправлении», создание предпринимательских обществ этими публично-правовыми образованиями не предусмотрено ни в Конституции, ни в Законе Украины, определяющем статус территориальных громад.

Существенно иная ситуация с правом территориальных громад учреждать юридические лица частного права. В ч.3 ст.169 ГК Украины содержится открытый перечень юридических лиц частного права, которые могут создаваться территориальными громадами. В то же время прямо названа только одна из них – предпринимательские общества, которые могут создаваться в виде хозяйственных обществ и производственных кооперативов (ст.84 ГК). Право создавать предпринимательские общества путем учреждения установлено лишь нормами ГК Украины (ч.3 ст.169) и Закона Украины «Об акционерных обществах» (ст.9) [23]. В то же время оно не предусмотрено ни в Конституции, ни в Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине». И это, возможно, не случайно, учитывая последствия имущественного характера, возникающие в этих случаях для публичного образования.

При учреждении территориальной громадой хозяйственных обществ, производственных кооперативов прекращается право коммунальной собственности на имущество, передаваемое ею в качестве вклада. Оно переходит в собственность создаваемого хозяйственного общества или производственного кооператива. Такие имущественные последствия исключаются только в одном случае – если вкладом выступают не основные и (или) оборотные средства, а права пользования. Существенно отличные имущественные последствия наступают, если территориальная громада создает коммунальные предприятия или учреждения, так как имущество, закрепляясь за ними на ограниченном вещном праве, сохраняется в коммунальной собственности.

С другой стороны, нельзя не учитывать, что территориальная громада, будучи собственником, вправе управлять принадлежащим ей имуществом, что не исключает и его отчуждения. Возможно, вопрос в том, насколько способ отчуждения учитывает и охраняет публичные интересы. Если говорить о публичных интересах – интересах территориальных громад, то следует признать, что непраздным является вопрос: насколько эти интересы охраняются положениями ГК Украины и Закона Украины «Об акционерных обществах», допустившими возможность создания хозяйственных обществ и производственных кооперативов территориальными громадами или с их участием.

Если имущество территориальной громады отчуждается путем его продажи, приватизации, то полученные при этом средства, составляющие стоимость проданного имущества, поступают в местный бюджет. Если же оно отчуждается путем создания хозяйственного общества или производственного кооператива, то право собственности на имущество, переданное в качестве вклада, переходит к создаваемому обществу и, соответственно, прекращается у территориальной громады. Последняя, как и другие участники, приобретает в таком случае корпоративные права. Однако приобретение корпоративных прав не означает, что автоматически будут получены соответствующие дивиденды, пополняющие бюджет, так как для этого требуется иметь обществу, как минимум, во-первых, прибыль, во-вторых, решение общего собрания о направлении прибыли или ее части на выплату дивидендов. Такое, как показывает хозяйственная практика, в Украине является достаточно нечастым явлением.

Одним из вариантов решения указанной проблемы выведения из коммунальной собственности имущества могло бы быть закрепление в законодательстве единственно возможного вида имущества, передача которого в качестве вклада разрешалась бы территориальной громаде – права пользования объектами коммунальной собственности. Однако учитывая сегодняшние реалии, вряд ли будет большой ошибкой, если предположить, что получать прибыль территориальная громада не будет, осуществив прямую инвестицию и лишив себя права пользоваться имуществом в связи с передачей этого права в виде вклада учрежденному ею обществу. Следовательно, закрепление в норме ч.3 ст.169 ГК Украины такой формы прямого инвестирования для территориальных громад как создание юридических лиц частного права – предпринимательских обществ мало учитывает текущие потребности, интересы территориальной громады и на данном этапе развития экономических отношений вряд ли способствует охране публичной собственности и, соответственно, публичных интересов.

Но ситуация, когда нормы ГК Украины не детализируют нормы Конституции или статутного закона, а первично устанавливают права, о которых нет даже упоминания в Конституции и (или) законе, определяющем статус этого субъекта публичного права, с точки зрения методологической представляет не меньший интерес. Именно так обстоит дело с правом территориальных громад, государства, Автономной Республики Крым учреждать юридических лиц частного права. Возникает закономерный вопрос: могут ли нормы ГК Украины, т.е. нормы частного права, расширять объем правомочий, которые определяются для публичного образования нормами специального закона, закрепляющего его правовой статус, т.е. нормами публичного права. Ответ на него важен, так как не исключаются и иные подобные изложенной ситуации.

По мнению известного российского исследователя в области публичного права проф. Ю.А. Тихомирова полномочия публично-правового образования, содержащиеся в укрупненном виде в статутном законе, определяющем цели (задачи), пределы ведения, в отраслевом (тематическом) законе должны лишь детализироваться путем указания способов их осуществления [24, с.83]. При этом «… признается приоритет компетенционных норм статутных законов и иных актов перед компетенционными нормами других актов» [24, с.83].

Причем закрепление перечня ЮЛПП является очень важным с точки зрения реализации правовых норм, так как отсутствие научно разработанной концепции юридического лица публичного права затрудняет их применение на практике. Так, в настоящее время не разграничивается государственная регистрация юридических лиц и государственная регистрация юридических лиц публичного права. Хоть и введен данный термин, однако, он применен единственный раз в ЗУ «Об инвестиционной деятельности», в котором к субъектам инвестиционной деятельности относены финансовые учреждения?? (компания) – юридическое лицо публичного права.

Юридическими лицами публичного права названы лечебные заведения в Примерном уставе, утвержденном МЗУ __________, негосударственный пенсионный фонд, созданный НБУ и финансовые компании – юр. лица публичного права и финансовые учреждения – лица публичного права.

Однако практически во всех этих актах термин «юридическое лицо публичного права» [1] применяется наряду с термином «юридическое лицо». И фактически никакой разницы между ними не обнаруживается. То есть фактически только в названии отражается, что лицо является «ЮЛПП». В то же время выписываются нормы привычно, как и ранее, когда такого понятия и не существовало – везде применяется привычное по гражданскому праву юридическое лицо.