Иммунитет бюджетов

Публичное предназначение бюджетов (бюдж средств) требует их строго целевого использования и поэтому законодатель стремится исключить любые ситуации, которые приводили бы к нарушению целевого предназначения бюдж средств.

Именно с этим связано введение тн иммунитета бюджета, под кот ст. 239 БК РФ понимает такой правовой режим, который существенно ограничивает обращение взысканий на средства бюджетов бюдж системы и допускает такое обращение только по суд акту, если иное специально не предусмотрено БК РФ. В частности, во внесудебном порядке, а в порядке, установл МинФином осуществляется бюдж кредитов, не возвращенных в установл сроки, меж бюдж трансфертов.

Именно закрепление иммунитета бюджетов предопределило и установление исключительно судебного порядка взыскания недоимок с бюдж учреджений в соотв с НК РФ.

Однако проблема заключается в том, что в некот случаях взыскание не отнесено законодателем непосредственно к подведомственности судов при том, что БК РФ не относит эти ситуации к исключениям, предусмотренным БК РФ.

Например, взыскание адм штрафов с бюдж учреджений. КоАП — компетенция органов исп власти; БК РФ — соотв исключение не установлено. ВАС РФ в 2007 году выразил свою позицию по данному вопросу (пост президиума №31): по справедливому мнению ВАС сама по себе норма об иммунитете бюджета не может рассматриваться как устанавливающая судебный порядок взыскания в этих спорных случаях, то есть как относящая их автоматически к подведомственности судов. Так, при неисполнении получателями бюдж средств таких решений о наложении взысканий в добровольном порядке, возможно их направление к исполнению судебному приставу-исполнителю, который должен обеспечить исполнение в том порядке, который БК РФ предусматривает для исполнения суд актов.

ОФК не будут исполнять, ибо в БК РФ прямо написано — суд, и иначе средства со счета бюджета списать нельзя. Далее взыскатель обращается в суд, и суд признает незаконными решения (бездействие) ОФК и обяжет его исполнить. ОФК счастлив, ибо есть судебный акт и закон не нарушается. Ситуация не меняется до сих пор.

Вместе с тем и само исполнение суд акта по обращению взысканий на средства бюджетов также не должно приводить к нарушению целевого предназначения бюдж средств. Это и предполагает закрепление специальных особых процедур исполнения суд актов по обращению взысканий на средства бюджета, в рамках которых такое исполнение встраивается в процедуру исполнения бюджета по расходам. То есть такое исполнение рассматривается законодателем как частный случай исполнения бюдж по расходам. На это указывается гл. 24.1 БК РФ, которая и закрепляет процедуру исполнения суд актов, связанных с обращением взыскания на средства бюджета.

Поэтому ст. 239 исключает по общему правилу участие службы суд приставов-исполнителей в обращении взысканий на средства бюджета.

Кроме того, стоит обратить внимание, что после завершения реформы и после утраты БУ статуса получателя суд акты, связанные с обращением взыскания на средства таких БУ, будут исполняться фактически в рамках аналогичной процедуры несмотря на то, что средства этих учреждений уже не будут признаваться средствами соотв бюджета. На применение аналогичного порядка наталкивает то, что этим учреждениям открываются лиц счета. Такая процедура предусматривается для БУ в №83-ФЗ.

Единственным существенным отличием этой процедуры является то, что в случае отсутствия денеж средств на лицевом счете учреждения соотв исполнит документ направляется в ФССП для обращения взыскания на имущество учреждения с учетом положений ГК РФ (движимое имущество, которое не является особо ценным в рамках установленного порядка признания таковым).

В рамках гл. 24.1 БК РФ процедура исполнения суд актов приобретает фактически добровольный характер и осуществляется при участии фин органов соотв уровня или органов, в кот открыты лицевые счета получателей. Об исключительно добровольном порядке исполнения суд актов позволяет говорить то обстоятельство, что для целей испсания со счета суммы во исполнение суд акта обязательно наличие поручения должника.

Единственный элемент принудительности выражается в том, что в случае неисполнения получателем порядка исполнения суд акта, предусмотренного гл. 24.1 БК РФ, орган, ведущий лиц счет, вправе и обязан приостановить операции по лицевым счетам получателя. Это не принудительное изъятие, а понуждение к добровольному исполнению суд акта.

До 01.01.2006 процедура исполнения таких суд актов регламентировалась на подзаконном уровне. Правитльство РФ получало соотв полномочия в рамках законов о фед бюджете. Такое регулирование вызывало сомнения с позиции его конституционности и в конеч счете привело к обжалованю в КС РФ, кот сформировал свою позицию в 2005 году №8-П. С позиции КС РФ обращение взысканий на средства бюджета порождает коллизию конституционных ценностей: ценность своевременного и полного исполнения суд акта, по кот образается суд взыскание и ценность стабильности и непрерывности реализации гос функций. В силу такой коллизии конст ценностей КС РФ оправдал допустимость особого порядка исполнения суд решений в отношении публ-прав образований. С позиций КС РФ публичная власть во всяком случае должна иметь время для перераспределения бюдж средств таким образом, чтобы и суд акт исполнить и не подвергнуть действие власти парализованности.

КС РФ при этом признал неконституционным включение таких особых норм в подзаконные акты и включение таких вопросов в периодич закон о бюджете. Соответственно, КС РФ установил срок до 01.01.2006, когда РФ должна была установить соотв порядок на уровне ФЗ.

В настоящее время гл 24.1 БК РФ предусматривает две самост процедуры обращения взысканий на средства бюджета по суд актам. Первая определяет порядок исполнения суд актов по искам к РФ, С РФ, МО о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями публ власти, а также по иным искам, о взыскании денеж средств за счет казны. Исключение — взыскания в порядке субсидиарной ответственности. В рамках первой процедуры исп лист направляется с иными документами на исполенние в тот фин орган, в зависимости от того за счет казны какого публ-прав образования должно быть произведено взыскание (РФ — минфин). Исключение потому, что средства уже могли были быть направлены по соотв счетам глав распорядит, распорядит, получателю; потому процедура исполнения в таком случае начинается снизу.

Вторая процедура — предполагает исполнение суд актов, предусматривающ исполнение взыскания на средства бюджета по денеж обязат получателей. Исп лист со всеми документами направляется в тот орган, в кот получателю открыт лц счет, а в случае недостаточности выделенных получателю лимитов бюдж средств и объемов финансирования расходов, получатель направляет запрос-требование глав распорядителю на выделение лимитов и объемов финансирования для исполнения соотв судебного акта.

Государственное принуждение в бюдж сфере

См. УМК.

Традиционно правовая наука основывается на разграничении понятий принуждение и ответственность. Принудит меры воздействия на субъекта могут быть классифицированы след образом:

предупредительные меры,

пресекательные меры,

меры ответственности,

меры восстановительного характера.

В фин праве все опять не так, как в традиц науке. В фин праве все чаще в посл годы обосновывается существование самост фин-прав ответственности, хотя споры на сей счет ведутся главным образом по отнош к ответственности за налог правонаруш. Аргументы в защиту такой самостоятельности носят формальный характер — ответ установлена в фин законодательства; ответ имущественного характера; ответственность реализуется в особой процессуальной форме.

Поэтому значительная часть специалистов утверждают, что никакой особой фин-прав ответ не существует; она имеет признаки адм ответсвтенности, в тч за налог правонарушений.

В БК РФ правовому регулированию принуждения посвящена 4 часть "Ответственность за нарушение бюдж законодат". Ст. 281 (открывающая) дает определение нарушения бюджетного законодательства, понимая под таковым: "…".

Во-первых ст 281 определяет не понятие бюдж правонаруш, а оперирует понятием "нарушения бюдж законодательства", предполагая, что такое нарушение может образовывать и состав адм правонаруш и даже состав преступления. Кроме того, речь идет о применении за наршуение любых мер принуждения (не только мер ответственности), при этом любой отраслевой направленности.

Особое место занимает нецелевое использование бюдж средств (289). В качестве последствий установлены изъятие средств, применнеие к руководителям мер КоАПа, при наличии состава преступления — мер УК РФ.

При этом БК РФ несколько сужает понятие нецел исп бюдж средств. Ранее МинФин на подзак уровне (в своих письмах) при отсутствии легал понятия, понимал под нецелевым не только использование, влекущее недостижение поставленной цели в соотв с установл кодом бюдж классификации, но и в тех случаях, когда такое исп хотя и не противоречит коду бюдж классификации но и совершается с нарушением требований закона (например, расходование с превышением установл нормативов).

Как следует из 289 в условиях действ регулирования обязат признаком становится именно направление не цели, не соотв условиям получения. Если же использование имело место на соотв цель, даже если оно сопровождалось какими-либо нарушениями, нарушения ст 289 нет.

Другая проблема связана с тем, что сейчас и переход к финансированию, ориентир на резудльтат. В резульаттае такого перехода появляется потребность в выработке принцип новых методов бюдж контроля и к определению понятия нецел исп бюдж средств.

№1101-р. В связи с ним ставится задача серьезного реформирования инст ответственности, предусмотр БК РФ. Принципиально важным моментом становится смещение тяжести ответственности с тех юр лиц, кот используют эти средства, кот они предоставляются, на главных распорядителей средств бюджета.

Кроме того, будет пересмотрена вся ч. 4 БК РФ. Ставится задача разграничить адм-прав меры реагирования и будж-прав меры реагирования. Уйти от совокупного определения всех последствий данного нарушения и в конеч счете определить закрытый перечень нарушений с установлением конкретных мер принуждения за эти нарушения: либо адм-прав, либо бюдж-прав с надлежащ их регламентацией в БК РФ.

[1] Капитан Очевидность где-то рядом...

[2] "Этот принцип специально включили в БК РФ, чтобы запутать студентов," - М. В. Кустова.

[3] Мысль Д. А. Дубовских о таком переходном периоде: см. к/ф "Бесславные ублюдки" — "Когда ты обороняешься в подвале, есть две новости: хорошая и плохая. Хорошая в том, что в подвале легче обороняться. Но есть и плохая новость: ты, мать твою, в подвале!"