Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Основой нормативно-правового регулирования разграничения полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования является Конституция РФ, ст. 72 которой предоставляет субъектам РФ право регулирования вопросов в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Субъекты РФ активно пользуются предоставленным им правом.

К одним из основных полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды отнесены участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации; участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.

Субъекты Российской Федерации устанавливают собственные правовые положения. Конечно, их законодательные акты во многом дублируют федеральное законодательство, но есть в них и положения, детализирующие его.

Большинство проблем при реализации природоохранного законодательства возникает именно тогда, когда регионы на своем уровне посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов пытаются решить вопросы, отнесенные к ведению федеральных органов власти. Правоприменительная практика показывает, что впоследствии такие нормативные правовые акты отменятся либо органом, утвердившим такой акт, либо по инициативе правоохранительных органов. Однако период их действия ознаменовывается определенными сложностями, сопровождающимися противоречивыми судебными процессами.

Так, в соответствии со ст. 18 Закона об отходах, порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение определяется Правительством РФ. Спустя два года после принятия этого законодательного акта, Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 были утверждены Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, которыми разработка самого порядка возлагалась на Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Однако такие правила были разработаны только в 2002 году, по истечении четырех лет после принятия Закона об отходах. Так, Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 11 марта 2002 г. N 115 были утверждены Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. До этого времени норма федерального законодательства оставалась нереализованной.

Опережая принятие соответствующего документа федерального уровня, в Республике Татарстан был утвержден ряд нормативных правовых актов, подробно регламентирующих этот порядок, а именно: Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 10 декабря 2001 г. N 652 "Об утверждении Временных рекомендаций по делению предприятий на категории опасности", Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 26 декабря 2001 г. N 715 "Об утверждении Временных методических указаний по разработке нормативов образования отходов и лимитов на их размещение", Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 26 декабря 2001 г. N 715 "Об утверждении Методических рекомендаций по нормированию образования отходов", Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 9 апреля 2002 г. N 324 "Об утверждении Временного порядка рассмотрения и утверждения нормативов выброса (сброса) вредных веществ, нормативов образования и лимитов размещения отходов, выдачи разрешений на выброс (сброс), размещение отходов". Сложности, вызванные принятием таких нормативных правовых актов Республики Татарстан, обусловлены тем, что ими в отношении природопользователей устанавливались дополнительные требования, не отраженные на федеральном уровне.

Так, несмотря на то, что проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение согласно действующему на тот период федеральному законодательству утверждались Министерством природных ресурсов РФ, такие проекты, согласно нормативным правовым актам Республики Татарстан, должны были пройти этап согласования в Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Татарстан. В свою очередь, согласование соответствующей разрешительной документации федеральным законодательством не предусматривается. Принимая соответствующий нормативный правовой акт, орган государственной власти субъекта Российской Федерации тем самым необоснованно расширил свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Одним из важнейших средств реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации является принятие региональных целевых программ, что также отнесено к полномочиям субъектов РФ.

Одной из основных государственных функций в области охраны окружающей среды, осуществляемой по единой государственной системе в РФ, является участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации.

Одним из важнейших полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды является осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Субъекты РФ самостоятельно утверждают перечень должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации).

Согласно статье 6 ФЗ «Об охране окружающей среды», а также ст. 6.1 Закона о животном мире, одной из основных государственных функций субъектов РФ в области охраны окружающей среды является ведение Красной книги субъекта РФ. Красная книга РФ не может включать все виды объектов, которые находятся под угрозой исчезновения. Поэтому субъекты Российской Федерации издают собственные Красные книги, включающие сведения о состоянии, распространении и мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного и животного мира на территории того или иного региона. Большинством субъектов РФ данное полномочие реализовано.

ФЗ «Об охране окружающей среды» к природоохранным полномочиям субъекта РФ также отнесено ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации.

Право на образование особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий также относится одному из важнейших полномочий субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

В соответствии с Законом об ООПТ, особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Таким образом, в целом компетенция конкретных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается субъектом РФ самостоятельно (как и сама система таких органов), однако эта самостоятельность содержит определенную условность: должны быть полностью соблюдены требования, содержащиеся в Конституции РФ (ч. 1 ст. 77; ст. 1, 5, 10, 72) и в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в т.ч. и предписания о конкретных полномочиях законодательных и исполнительных органов.

Органы местного самоуправления являются субъектами природоохранной деятельности, что следует из определения охраны окружающей среды, закрепленного в ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды». Ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях является принципом охраны окружающей среды. Содержание муниципального управления в сфере охраны окружающей среды, в том числе его отличие от государственного управления, обусловлено особой ролью местного самоуправления. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления - это их право и обязанность решать вопросы местного значения в сфере охраны окружающей среды, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей среды, благоприятной для проживания населения, на предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются экологическим законодательством - путем прямого закрепления, а также муниципальным законодательством - посредством их включения в перечень вопросов местного значения.

По степени специфичности природоохранные полномочия органов местного самоуправления можно подразделить на общие и специальные. Общие полномочия реализуются применительно к любым сферам деятельности - например, управление муниципальной собственностью, правотворческие, бюджетные и другие полномочия. Многие общие полномочия муниципальных органов становятся природоохранными непосредственно в процессе их реализации, например в ходе принятия правовых актов экологической направленности, выделения бюджетного финансирования мероприятий по охране окружающей среды и т.п. Природоохранным полномочием общего характера может считаться принятие и организация выполнения местных экологических программ. Специальные полномочия включают в себя права и обязанности непосредственно в природоохранной сфере.

По порядку получения полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере делятся на собственные (по вопросам местного значения) и переданные государственные полномочия. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Положения ФЗ «Об охране окружающей среды» регулируют полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, следующим образом. Кроме специальной нормы (ст. 7), Закон содержит ряд других положений о природоохранной компетенции органов местного самоуправления.

Во-первых, это блок их обязанностей, корреспондирующих экологическим правам граждан. Граждане, общественные иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право: оказывать содействие органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; обращаться в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы. Кроме того, граждане имеют право направлять обращения в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране, а общественные иные некоммерческие объединения имеют право: обращаться в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан; подавать в органы местного самоуправления обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 12). Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 13), а также осуществлять экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности.

Органы местного самоуправления обязаны принимать меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в населенных пунктах, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.

Помимо ФЗ «Об охране окружающей среды», природоохранная компетенция органов местного самоуправления может регулироваться нормами природоресурсного законодательства - ЗК РФ, Законом о недрах, Законом о животном мире, ЛК РФ, ВК РФ и др., а также природоохранными нормами других федеральных законов, например, Законом об охране атмосферного воздуха, Законом об ООПТ, Законом об отходах, Законом о природных лечебных ресурсах. Так, органы местного самоуправления осуществляют: управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения; контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции; использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов Федерации. Закон об охране атмосферного воздуха собственной компетенцией органы местного самоуправления не наделяет.

Существенные изменения были внесены в положения о полномочиях органов местного самоуправления в 2006 году. В период 2003-2005 гг. как ФЗ «Об охране окружающей среды», так и Закон о местном самоуправления наделяли органы муниципального района и городского округа правом организации и осуществления экологического контроля. Предполагалось, что с 2006 г. вместо государственного регионального контроля будет введен муниципальный контроль объектов производственного и социального назначения, за исключением тех объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Однако соответствующие нормы были отменены накануне их вступления в силу. Многочисленные, частые и взаимоисключающие по своему смыслу поправки, вносимые в компетенционные разделы природоохранного законодательства в течение последних лет - примером чему может служить и противоречивое регулирование государственного и муниципального экологического контроля - стали одной из главных причин неэффективности контрольной функции муниципального (а также государственного) экологического управления.

Однако в целом в развитии муниципального и экологического законодательства намечаются тенденции усиления экологической составляющей в деятельности муниципальных органов. Совокупность природоохранных полномочий, реализация которых происходит в организованных формах, дает основание говорить о наличии у органов местного самоуправления самостоятельной и довольно обширной функции охраны окружающей среды.