Основные изменения в государственном аппарате

Разветвленному государственному аппарату США уда­валось на протяжении длительного времени и удается до сих пор приспосабливаться к новым условиям, выдержи­вать социально-политические кризисы в рамках буржуаз­но-парламентских демократических форм и процессов.

Конституционная государственная структура, создан­ная более 200 лет тому назад в аграрной стране, демонстри­рует уникальную историческую преемственность, способ­ность удерживать определенную политическую устойчивость и в высокоразвитой индустриальной сверхдержаве.

Показателем относительной политической стабильно­сти, не исключающей не только периодов социальной на­пряженности, но и открытых социально-политических кон­фликтов, является неизменное нахождение у власти США одной из двух партий: демократической или республикан­ской. Если до второй мировой войны и в первые десятиле-

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 227

тия после войны политическое лидерство держала главным образом демократическая партия, то в последние 19 лет (с 1969 по 1991 г.), за вычетом четырехлетия президента-де­мократа Картера (1977—1981 гг.), государственный аппарат возглавляла республиканская партия. И только в 1992 г. к власти, наконец, вновь пришли демократы (вместе с побе­дой на президентских выборах Б. Клинтона). При этом ни одна из партий не смогла стать партией "устойчивого боль­шинства", о чем свидетельствует неизменный рост "неза­висимых" избирателей и участившееся "раздельное голо­сование" (сплит-тикет), когда один и тот же избиратель поддерживает представителей разных партий на выборах президента и в конгрессе, а также "раздельное правление", когда президент принадлежит к одной партии, а большин­ство конгресса — к другой.

Развитие американского государства в рамках буржу­азно-парламентских форм и политического плюрализма происходило в XX в. путем эволюционных изменений в дея­тельности тех или иных звеньев государственного аппара­та. Этому способствовали и усилившаяся независимость го­сударства от противоборствующих классовых интересов, в условиях крайнего усложнения политических процессов в стране, и наличие мощного "среднего класса", опоры демо­кратических порядков, и гибкого механизма двухпартийной системы, в который, благодаря целому ряду исторических причин, а также принятой обеими партиями политической линии "социальной ответственности", интегрирована зна­чительная часть рабочих, фермеров, интеллигенции, негров и других этнических меньшинств.

Соперничество республиканской и демократической партий является не непримиримой войной за захват вла­сти, а соревнованием за лучший правительственный курс и его исполнение с опорой на поддержку большинства изби­рателей. Длительное нахождение республиканцев у власти, при всех недостатках избирательной системы, явилось сви­детельством такой поддержки. Приход же к власти де­мократов в 1992 г. не стал потрясением основ американской государственности.

Эволюционному приспособлению политической систе­мы страны и ее государственного аппарата к меняющимся политическим условиям способствовала также изначально присущая Конституции США открытость, ее несвязанность

228 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

жесткими формами, что допускает (при сохранении осново­полагающего принципа "разделения властей" и механизма "сдержек и противовесов") саморегуляцию уровней власти и отдельных ее ветвей, возможность "переливания" власт­ных полномочий между отдельными частями государствен­ного аппарата.

Эволюционным политическим процессам США, при всей их сложности, способствовала и однородная нацио­нальная культура, создание которой было определено из­начально заданной ассимиляцией представителей различ­ных наций, отсутствием религиозного конформизма, а так­же утверждением общенациональной идеологии буржуаз­ного прагматизма, индивидуализма, патриотизма с осно­вополагающей идеей равенства возможностей каждого в достижении вершин благополучия своими способностями и трудом ("великая американская мечта"). Не последнюю роль в эволюционных процессах политического развития играет и мощный экономический потенциал страны, даю­щий "политическому классу" широкие возможности для социального маневрирования, для проведения социальных реформ.

Действие всех этих факторов не умаляет значения в истории американской демократии ни организованных форм демократического движения, ни борьбы американцев за свои права, приведших и к введению всеобщего избирательного права, и к ликвидации крайних форм расовой дискримина­ции и к кардинальным социальным реформам.

Поправки к Конституции США. Реформы избиратель­ного права. Конституционное законодательство США по­следних семи десятилетий мало затронуло структуру кон­ституционных органов государственного аппарата и их ком­петенцию и касалось главным образом одного института — президентской власти. Поправки XX (1933 г.), XXII (1951 г.), XXV (1967 г.) определили, в частности, порядок вступления в должность президента, ввели ограничение времени пре­бывания на посту президента двумя сроками, предоставили право замещения должности президента при соответствую­щих обстоятельствах вице-президенту.

Более важное политическое значение имели реформы в избирательном праве, проведенные путем принятия трех поправок к Конституции: XIX (1920 г.), XXIV (1964 г.), XXVI (1971 г.). Эти поправки привели к демократизации крайне

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 229

разнообразных норм избирательного права, действующих в штатах, которым отводилась основная роль в правовом ре­гулировании выборов.

Поправкой XIX были предоставлены избирательные права женщинам. Женское избирательное право очень долге ограничивалось в США. Первый прорыв в этой области про­изошел в штате Кентукки, когда право участвовать в выбо­рах советов школьных округов было предоставлено незамуж­ним женщинам, владевшим собственностью, а в 1869 г. в штате Вайоминг были предоставлены избирательные права жен­щинам в законодательный орган.

Поправка XXIV отменила ограничения избирательные прав на федеральных выборах "в связи с неуплатой какого-либо избирательного или иного налога". Избирательный на­лог существовал до принятия поправки в 11 южных штатах и, хотя он был небольшим, лишал права голоса около 10 млн. бедняков, в основном негров. В некоторых штатах (Ала­бама, Миссисипи и др.) этот налог носил кумулятивный ха­рактер, при котором человек, решивший принять участие в выборах, должен был заплатить налог за все предшеству-щие годы.

В 1965 году Законом об избирательных правах дейст­вие поправки было распространено на выборы в штатах, а в 1966 г. Верховный суд признал, что установление налога на выборах в штатах является нарушением конституционного принципа "равной защиты закона".

Поправка XXVI снизила возрастной избирательный ценз на федеральных выборах до 18 лет, аналогичные из­менения имели место во всех штатах.

Принятые поправки и соответствующие законы не смог­ли, однако, гарантировать труднодостижимого (или просто недостижимого) в силу как объективных, так и субъектив­ных причин всеобщего характера выборов в США. Так, на выборах в американский конгресс применяется мажоритар­ная система,.при которой в каждом округе избирается 1 депутат, причем побеждает кандидат, набравший относи­тельное большинство голосов, больше, чем каждый из его соперников в отдельности. Эта система приводит к тому, что доля мест, полученных той или иной партией в конгрес­се, не соответствует числу собранных ею голосов по стране Недостатки мажоритарной системы усугубляются так на­зываемой электоральной геометрией, при которой "нарез-

230 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

ка" неравных по количеству жителей избирательных окру­гов часто проводилась с нарушением принципа: равное ко­личество депутатов от равного количества жителей. Начи­ная с 60-х гг., стала осуществляться политика устранения электоральной геометрии. В 1962 г. было принято решение Верховного суда (по "делу Бейкер"), в котором подчеркива­лось, что избирательные округа должны быть "существен­но равными". Последующий отход Верховного суда Берге­ра от этой установки, допускающий отступление от требо­вания "один человек — один голос", в 16,4% способствовал тому, что в конституциях штатов, принятых в последнее время, стали закрепляться нормы представительства с учетом численности населения.

Продолжают действовать в избирательном праве шта­тов некоторые цензы (несмотря на отмену наиболее одиоз­ных из них), например ценз оседлости. Для президентских выборов он равен 30 дням, для других выборов — в зави­симости от законов соответствующих штатов.

Сами избирательные кампании в США всех уровней требуют огромных денежных затрат, что доступно или очень богатым людям, или тем, кто может рассчитывать на фи­нансовую помощью американских корпораций и компаний, которые главным образом и финансируют президентские избирательные кампании и выборы в конгресс. Причем сумма денежного обеспечения избирательных кампаний, несмот­ря на усилия правительства ограничить ее, растет из года в год. В последние 20 лет на президентских выборах она воз­росла по меньшей мере в 10 раз. Несмотря на запрет в на­стоящее время оказывать непосредственно финансовую под­держку корпораций кандидатам на выборные должности, деньги передаются тому или иному кандидату иными путя­ми, через подставных лиц, через Комитеты политических действий (КПД). После их появления в 40-х гг. по инициати­ве профсоюзов, когда по Закону Смита-Конелли 1943 г. проф­союзам было отказано в праве вкладывать свои средства в политические кампании, в 60-х гг. стали широко создавать­ся КПД бизнеса и промышленности. Уже в начале 80-х гг. общее число КПД достигло 8 тыс., из них 1700 были созда­ны корпорациями. ^/

В целях ограничения баснословных избирательных рас­ходов в 1971 г. был издан закон, ограничивающий общую сумму пожертвований со стороны физических и юридиче­

.Глава 8. Соединенные Штаты Америки 231

ских лиц в фонд избирательных кампаний президента и членов конгресса, но он вместе с тем санкционировал соз­дание КПД, за исключением организаций, имеющих кон­тракты с правительством. Поправка, внесенная в Закон в 1974 г., требует полного раскрытия источников и способов расходования средств, полученных на избирательные кам­пании.

Давление, оказываемое на будущих конгрессменов ком­паниями — пожертвователями денежных средств, привело к введению государственного финансирования избиратель­ных кампаний. Однако возможность получения этих средств доступна не каждому кандидату. Если кандидаты в прези­денты двух крупных политических партий получают авто­матическое право на субсидии от государства, то независи­мые кандидаты или кандидаты других партий — только с условием получения не менее 5% голосов всех участвую­щих в предыдущих выборах. Претенденту на выборах в кон­гресс нужно также доказать, что его поддержат избирате­ли. Аргументом поддержки служат пожертвования по край­ней мере 5 тыс. долл. от вкладчиков, дающих каждый не более 250 долл. в любых 20 из 50 штатов.

Выборы в Америке не стали действительно всеобщими и из-за массового абсентеизма, который особенно усилился в последние десятилетия. И'в президентских выборах, и в выборах в конгресс принимает участие, как правило, не­многим более половины всего самодеятельного населения США. Во время президентских выборов 1984 г., например, 60 млн. американцев, имевших право голоса, не зарегистри­ровались в качестве избирателей. Из 115 млн. зарегистри­рованных 23 млн. не приняли участия в выборах. Таким об­разом, общий процент участвовавших в выборах избирате­лей не достиг даже 53%. За Р. Рейгана проголосовало лишь около 30% американцев, имевших право голоса, за его пре­емника Дж. Буша — немногим более четверти всех избира­телей.

Не могут избежать избирательные кампании США и противоправной практики организации клеветнических кампаний против конкурента, незаконного финансирова­ния избирательных кампаний, политического шпионажа и пр. Преступное использование электронной аппаратуры для подслушивания в штаб-квартире демократической партии (в отеле "Уотергейт"), организованное в ходе избиратель-

232 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

ной кампании с ведома президента-республиканца Р. Ник­сона, привело последнего (после шумного расследования "уотергейтского дела") к отставке вследствие угрозы импичмента.

О масштабах "грязной политики" и безуспешных по­пытках пресечь ее свидетельствует, например, то, что в 17 американских штатах законодательно запрещены "безот­ветственные или умышленно фальшивые утверждения" накануне выборов, в 3 — политический шантаж, в 9 — рас­пространение "ложных заявлений" и пр.

Законодательство, направленное на искоренение недос­татков избирательного права США, по признанию самих американцев, оставалось и остается до сих пор одним из самых малоэффективных. Наиболее ярким примером этого может служить продолжавшаяся более столетия расовая дискриминация негров, национальных меньшинств на вы­борах после того, как им в 1870 г. XV поправкой к Консти­туции были предоставлены избирательные права. Во вто­рой половине XX в. конгресс США вынужден был снова и снова возвращаться к вопросу о создании правовых гаран­тий осуществления этих прав.

Законодательство 50—60-х гг. против расовой дис­криминации. Практика массового отстранения негров от уча­стия в выборах продолжалась вплоть до 50-х гг. XX в. Она достигалась как правовыми (цензовыми) ограничениями, действующими в основном в южных штатах, так и террори­стическими мерами — судами Линча, запугиванием тех чер­ных граждан, которые решались голосовать.

Массовое движение протеста черных американцев про­тив расовой дискриминации привело к принятию в 1957 г. Закона о гражданских правах, дополненного в 1960 г., ко­торым предусматривались некоторые правовые гарантии обеспечения избирательных прав негров. С этой целью была создана Комиссия по гражданским правам, в компетенцию которой входило расследование случаев лишения граждан США права голоса на основе "цвета кожи, расы, религии или национального происхождения" (эта комиссия, входя­щая в Исполнительное управление президента, действует до сих пор и состоит из лиц, назначаемых президентом с согласия Сената). Устанавливалась также судебная ответ­ственность за дискриминационную избирательную практи­ку. Комиссии вменялось в обязанность "расследовать, изу-

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 233

чать, собирать информацию", рассматривать заявления гра­ждан в случае отказа им в избирательных правах. В особую задачу Комиссии входило также изучение и сбор информа­ции о нормативных актах, дискриминирующих или отказы­вающих в равной защите закона лицам по вышеназванным основаниям.

Слабая эффективность судебных гарантий избиратель­ных прав негров способствовала радикализации требований крепнущего негритянского движения протеста конца 50-х — начала 60-х гг. Если в 50-х гг. одним из главных требований оставалась отмена расовой сегрегации (начало формального запрещения которой было положено решением Верховного суда 1954 г. по "делу Брауна", признававшего неконститу­ционной практику сегрегации в школах), то в 60-х гг. — требование политического равенства и решения социально-экономических проблем.

1963 год принято считать началом "негритянской ре­волюции" в США, которая проходила не только в форме демонстраций и шествий протеста, но и в форме стихий­ных бунтов в гетто больших городов. Под напором мощно­го выступления негров в 1964 г. был принят Закон о гра­жданских правах, который формально ликвидировал дис­криминацию негров во всех сферах экономической и по­литической жизни, в школах, общественных местах и пр. В частности, закон признавал противоправной дискрими­национную практику предпринимателей при отказе от най­ма, увольнении, ущемлении статуса работника "на осно­вании расы, цвета кожи, вероисповедания, пола и нацио­нальной принадлежности", а также при отказе в "подго­товке и переподготовке по программе ученичества". За­кон требовал применения одних и тех же норм, процедур ко всем избирателям в пределах того или иного админи­стративно-территориального подразделения. Им частич­но ограничивалось применение ценза грамотности, отстра­няющего от участия в выборах в основном негритянское население. Министру юстиции предоставлялось праве назначать федеральных инспекторов (маршалов) в те мес­та, откуда поступали жалобы о дискриминации на выбо­рах.

Характерной чертой Закона 1964 г. было то, что он за­трагивал и проблему равных прав американцев на труд С этой целью была создана особая Комиссия содействия

234 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

равной занятости, которая, однако, не смогла решить эту проблему, так как действие закона не распространялось на рабочих мелких предприятий, с числом занятых менее 15 человек. Если работник обращался в Комиссию содействия равной занятости или в суд, предприниматель мог всегда сослаться на его низкую квалификацию.

В 1965 году в качестве новой радикальной меры был принят Закон об избирательных правах, согласно которо­му применение специальных проверок (тестов), отсеиваю­щих избирателей, могло быть приостановлено в любом штате, если они, по мнению суда, могли привести к ограничению избирательных прав граждан на основании "расовой при­надлежности или цвета кожи". Федеральному правительст­ву было разрешено посылать своих регистраторов в штаты и избирательные округа, на которых возлагалась ответст­венность за исправления избирательных списков, состав­ленных в нарушение закона.

Эти контрольные акции, однако, должны были прово­диться не повсеместно, а выборочно, и до 1967 г., например, не проводились в таких расистских штатах, как Джорджия, в ряде графств Миссисипи и Алабамы. Более того, даже в случае явной дискриминации в штатах, где зарегистриро­валось 50% избирателей, федеральные полномочия не мог­ли быть применены.

Несмотря на свою неполноту, казуистические препоны, мешающие действенному искоренению дискриминации, За­кон 1965 г., как и предшествующее ему законодательство, имел несомненно положительный эффект. Например, уро­вень зарегистрированных молодых избирателей в штате Миссисипи за 10 лет после принятия закона возрос с 5 до 70%. Он положил начало массовой регистрации негров в качестве избирателей, послужил росту их политического сознания, подготовив, тем самым условия для дальнейшего развития антирасистской борьбы.

В 1968 году, после убийства расистами негритянского лидера М. Л. Кинга, с именем которого была связана целая эпоха в освободительном движении американских черных, в стране произошло 930 выступлений негров. В начале 70-х гг. в Закон об избирательных правах 1965 г. был внесен ряд новых положений, в частности временное запрещение ис­пользовать тесты грамотности и другие дискриминацион-

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 23Е

ные испытания черных американцев стало постоянно дей­ствующим.

Расширение избирательных, гражданских прав, став общей тенденцией развития американской демократии в XX в., происходит между тем медленно и противоречиво. По срав­нению с 1970 г., например, в 1987 г. более чем в 4 раза уве­личилось число черных американцев, занимающих выбор­ные посты в Америке, но это лишь 1,3% всех выборных долж­ностных лиц страны, хотя негры составляют 11% среди аме­риканцев, обладающих избирательными правами.

Конгресс еще в 1988 г. констатировал, что дискримина­ция в области избирательных прав в отношении языковых меньшинств носит распространенный по всей стране харак­тер, в силу чего запретил проведение выборов только на английском языке, если более 5% граждан какого-либо по­литико-административного подразделения, региона являются представителями языковых меньшинств. Он обязал суд на­значать федеральных инспекторов, если поступила жалоба от 20 человек, или более с целью подготовки списков лиц, имеющих право голосовать на федеральных или местных выборах. Предусматривалось назначение и других должно­стных лиц по просьбе Генерального атторнея для проверки хода голосования, подсчета голосов и пр. Ему же предостав­лялось право предъявлять иски для оказания помощи гра­жданам "в случае их принуждения с целью уплаты избира­тельного налога". Уголовное наказание грозило и тем, кто запугивал избирателей и угрожал им, предоставлял лож­ные сведения на выборах и пр.

Верховный суд в последние десятилетия рассмотрел не один десяток дел, связанных прямо или косвенно с нару­шением гражданских прав, постановления по которым но­сили противоречивый характер. Если в начале 60-х гг. Вер­ховный суд Уоррена активно проводил в жизнь идею ра­венства при рассмотрении дел о расовой дискриминации, то уже в 1976 г. Верховным судом Бергера была признана пра­вомерность использования расистских квалификационных тестов при отказе в работе неграм, если не были представ­лены доказательства "расовых дискриминационных целей" в самой системе найма на работу. В 1989 г. Верховный суд (по делу компании "Кросон") со ссылкой на необходимость "уравнения белых в правах с черными" фактически пере­черкнул действие законов, принятых по Программе пози-

Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

тивных действий в 70-х гг.,'которые предусматривали пре­доставление определенных льгот при приеме на работу не­грам, испаноязычным и американцам азиатского происхож­дения. К началу 1989 г. безработица составила 4,6% среди белых и 11,6% среди черных американцев.

В октябре 1990 г. президент Буш наложил вето на за­конопроект о гражданских правах, одобренный перед этим большинством голосов в обеих палатах конгресса. Законо­проект предусматривал значительное усиление федераль­ной защиты американцев из числа национальных мень­шинств и женщин от дискриминации при найме на работу. Предусматривалась, в частности, денежная компенсация предпринимателей лицам, пострадавшим от дискриминации. Законопроект прямо был направлен на отмену шести при­нятых ранее постановлений Верховного суда США, кото­рые были расценены как подрыв гражданских прав лиц, подвергшихся дискриминации из-за цвета кожи, религиоз­ных убеждений, пола или национальности. При повторном рассмотрении законопроекта в конгрессе он не получил тре­буемых 2/3 голосов.

§ 3. Развитие конституционного принципа 'разделения властей" и механизма "сдерэкек и противовесов"

Действие механизма "сдержек и противовесов" при конституционном принципе "разделения властей" затраги­вает прежде всего проблему столкновения интересов зако­нодательной и исполнительной ветвей власти, которая с той или иной периодичностью обострялась в США, при неиз­менности основной закономерной тенденции, — усиления роли исполнительной власти. Это достигалось за счет гиб­кого перераспределения полномочий, иногда вторжения, но чаще самоограничения законодателей в пользу админист­рации. Наиболее ярким проявлением этой тенденции в XX в. является расширение прерогатив американского прези­дента.

В настоящее время американский президент выступает как глава государ.ства, глава правительства, лидер одной из двух крупнейших партий, сменяющих друг друга у руля управления, главнокомандующий, ведущий дипломат стра­ны, как главное лицо, ответственное за управление страной в

Глава 8. Соединенные Штаты Америки

периоды кризисов, а также в качестве "арбитра" в регули­ровании отношений федерации и штатов, ведущего коорди­натора экономической и социальной политики США. Эти пол­номочия президента, особенно усилившиеся в 30-х гг., в пе­риод "нового курса" и затем в ходе второй мировой войны были закреплены в послевоенное время рядом законов, i частности вышеупомянутым Законом о занятости 1946 г.

Значительные полномочия президента в сфере законо­творчества выражаются, например, в том, что законодатель­ная повестка дня конгресса определяется в подавляющем числе случаев Белым домом. Это достигается путем еже­годного представления президентом конгрессу проекта фе­дерального бюджета, в котором четко определяются нацио­нальные приоритеты, внесения в конгресс социально-эко­номических программ, влекущих важные внутриполитиче­ские последствия ("новый курс", "великое общество" и др.), а также за счет так называемого указного права в форме президентских исполнительных приказов и прокламаций.

Исполнительные приказы, правомерность которых ос­новывается на конституционной обязанности президента "заботиться о должном исполнении законов", на деле мало чем отличаются от самих законов, затрагивая самый широ­кий круг вопросов. Например, деятельность ФБР регламен­тируется и сейчас исполнительными приказами и инструк­циями Генерального атторнея. Прокламации, имеющие, как правило, декларативный характер, в ряде случаев также несут важное политико-правовое содержание. Так, напри­мер, в прокламацию под названием "новая экономическая политика" Р. Никсон включил положение о налоге на това­ры, ввозимые в США, установление которых является кон­ституционной прерогативой конгресса.

Правотворческая деятельность исполнительной вла­сти расширяется и за счет все более частого применения "делегированного законодательства" на основе передачи ему тех или иных полномочий самим конгрессом. Обычно кон­гресс создает закон лишь в общем виде и в состояние рабо­чего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства.

Осуществляемое на основе передачи конгрессом пре­зиденту своих законодательных полномочий (которые он, в свою очередь, передает административным органам) "деле­гированное законодательство" формально противоречит и

Инги ни

Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

доктрине "разделения властей" и правовой максиме "деле­гат не может делегировать". Это, однако, не воспрепятство­вало американским судам очень рано, еще в 1813 г., санк­ционировать его при том условии, что сам законодатель и суд будут строго следить за тем, чтобы администрация не выходила за заданные, зачастую недостаточно определен­ные законодательные рамки. Произвольное расширение этих рамок — обычное явление. При этом суды, как правило, не подвергают сомнению решения ведомств.

Проблема "делегированного законодательства" особен­но обострилась в период "нового курса", когда впервые было применено так называемое "законодательное вето" конгресса в попытках ограничить неконтролируемую нормотворческую деятельность администрации. Оно первоначально сводилось к тому, что предлагаемый президентом или регулирующим ведомством проект нормативного акта вступал в силу по принципу "молчание — знак согласия", если конгресс сов­падающими резолюциями палат или решением одной из них не отвергал его. Резолюция хотя бы одной из палат счита­лась окончательной, не подлежащей президентскому вето. Впоследствии по предложению того или иного комитета конгресса нормативный акт мог быть просто аннулирован путем прямого наложения конгрессом "законодательного вето".

Особенно часто "законодательное вето" стало исполь­зоваться в 70-х гг. в условиях общей дискредитации испол­нительной, президентской власти после "уотергейта". Если с 1932 по 1983 г. вето законодателей использовалось 400 раз, то только в 1974—1975 гг. оно применялось 87 раз.

Негативная реакция на эту практику особенно круп­ных ведомств не заставила себя долго ждать. Ведомства утверждали, что делегированные им в соответствии с зако­ном полномочия не могут у них быть отняты иначе, как другим законом. Протесты ведомств были услышаны при Р. Рейгане, в 1983 г., когда Верховный суд по делу "Чадха" постановил, что законодательное вето на нормативные акты является неконституционным и что впредь оно может быть применено лишь в форме закона, утвержденного президен­том. Решение Верховного суда привело к нуллификации в 200 законах, принятых за период 1932—1983 гг., положе­ний, в которых предусматривалось "законодательное вето". Это, однако, не означало потери конгрессом и особенно су-

Глава. 8. Соединенные Штаты Америки

дом права контроля за нормотворческой деятельностью ад­министрации, которая не может игнорировать даже их не­официальное мнение.

Исходя из безусловной правомерности самой делега­ции, являющейся примером возможного перераспределения властных полномочий различных ветвей власти в рамках легитимности, конгресс еще в 1946 г. принял Закон об ад­министративной процедуре (дополненный Законом о сво­боде информации в 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г.), направленный на упорядочение, уст­ранение разнобоя в нормотворческой деятельности адми­нистрации. Он содержит перечень эталонных процедур, ко­торым регулирующие ведомства должны следовать при при­нятии или изменении нормативных актов: информировать население о принятых ими документах, о правилах своей деятельности, о всех решениях по судебному рассмотрению соответствующих дел, публиковать в "Федеральном реги­стре" любые предполагаемые изменения существующих нормативов и пр.

Значительно были расширены в XX в. и конституцион­ные военные полномочия президента как главнокомандую­щего. Несмотря на право конгресса объявлять войну, пре­зидент часто по собственному усмотрению использует во­оруженные силы. Если до второй мировой войны считались допустимыми необъявленные конгрессом так называемые "президентские войны" только в том случае, если имело место нападение на собственно территорию США, то в на­стоящее время президент без объявления конгрессом мо­жет начать военные действия, если нападение было совер­шено на одного из многочисленных союзников США по во­енным блокам.

Без прямо выраженного согласия конгресса в 1950 г., например, была начата война в Корее, в 1965 г. — во Вьет­наме, впоследствии произошла эскалация военных дейст­вий на территории Лаоса, Камбоджи и пр. До последнего времени США более 200 раз использовали свои вооружен­ные силы за рубежом, и только в 5 случаях войну объявлял конгресс.

Без всякого согласия конгресса осуществляются и та­кие формы военного вмешательства, как посылки военных советников, предоставление тем или иным воюющим груп­пировкам оружия, обучение их в специальных лагерях и

240 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

пр. Примером может служить необъявленная война США против Никарагуа с помощью финансирования "контрас" за счет средств, полученных от тайной продажи оружия Ирану, ставшая причиной во второй половине 80-х гг. ново­го политического скандала — "ирангейта".

Чрезмерно возросшие военные полномочия президента заставили конгресс принять в 1973 г. совместную резолю­цию палат, предписывающую предварительное или немед­ленное получение санкций на использование исполнитель­ной властью военной силы в случае кризисной ситуации. Резолюция обязывает президента в течение 48 часов пись­менно доложить конгрессу о введении американских войск в районах, где начались или предполагается начало воен­ных действий. В 60-дневный срок после посылки президен­том войск "на вражескую территорию конгресс должен пря­мым объявлением войны или другой санкции дать разре­шение на продолжение боевых действий или потребовать их прекращения". Если конгресс не дает такой санкции, президент обязан отозвать войска, при этом исключаются случаи, когда конгресс не в состоянии был собраться из-за вооруженного нападения. С целью защиты войск США пре­зидент вправе продлить срок их пребывания в воюющей стране сверх 60 еще на 30 дней.

Конгресс, таким образом, при всей жесткости форму­лировок его резолюции давал президенту достаточный срок для военного маневра. Да и контроль в данном случае вряд ли можно считать эффективным, ибо сам президент опре­деляет наличие той или иной кризисной ситуации, что ред­ко может быть оспорено законодателем.

Процедура уведомления президентом конгресса и по­сле принятия резолюции продолжала нарушаться. Р. Рей­ган, например, официально не докладывал конгрессу ни о начале карательной бомбежки Ливана, ни о начале времен­ной оккупации Гренады, не без основания полагаясь на об­щее мнение о невыполнимости резолюции, так как прези­дентские действия в "кризисной ситуации" в любом случае будут поддержаны народом.

Значительно были расширены в XX в. права президен­та и во внешнеполитической сфере. Путем использования "соглашений исполнительной власти" президент может обой­ти конституционное требование согласия сената на заклю­чение международных соглашений и их денонсацию.

Глава 8. Соединенные Штаты Америки

Ф. Рузвельт часто действовал не только через голову конгресса, но и через голову государственного секретаря, не ставя их в известность о важнейших внешнеполитиче­ских акциях, например о содержании Ялтинских соглаше­ний 1945 г. Без согласия сената путем "соглашений испол­нительной власти" в 1969—1970 гг. были заключены догово­ры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный суд отказывается признавать неконституционной данную прак­тику с удобной для него ссылкой на то, что это — вопрос политический.

Особенно значимой сферой столкновения интересов американского администратора и законодателя, их про­тиворечий и в конечном счете достижения разумного ком­промисса, сотрудничества является финансовая сфера бюджет.

Уступая президенту в сфере законодательства, конгресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контро­ля над исполнительной властью — бюджет и его исполне­ние. В соответствии с Законом о бюджете 1921 г. президент готовит проект бюджета. При этом в соответствии с прин­ципом разделения властей президент не вправе повлиять на бюджетные расходы законодательной и судебной ветвей власти, которые устанавливаются без его оценок и предло­жений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмот­реть бюджетные статьи. Лишен президент и права контро­лировать утвержденные конгрессом расходы по програм­мам, касающимся социального страхования, выплат безра­ботным и пр.

Еще в XIX в. в США сложилось обыкновение "удержа­ния средств", то есть право президента по собственному усмотрению перераспределять некоторые бюджетные ас­сигнования или тормозить деятельность ряда фондов, отка­зываясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Осо­бенно преуспел в этом Р. Никсон, который, вопреки мнению конгресса, прямо закрывал отдельные каналы расходов по бюджету.

Попытка усилить свои полномочия в сфере распреде­ления средств была предпринята конгрессом в 1973 г., когда была создана объединенная комиссия палат конгресса по изучению мер бюджетного контроля с целью его ужесточе­ния. В 1974 г. был принят Закон о контроле конгресса над бюджетными расходами, на основании которого в обеих его

Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г. было образовано Бюджетное управление конгресса (БУК) с широкими полномочиями требовать у исполнительной вла­сти любую дополнительную информацию о расходовании средств. Усилена была роль и ранее созданного Главного контрольно-финансового управления.

Закон 1982 г., признав право президента на "удержа­ние средств", требует от него обязательного доклада кон­грессу при отсрочке использования ассигнований и его со­гласия при прекращении расходования средств по уже ут­вержденным фондам.

Спор по поводу использования бюджетных ассигнова­ний после 1982 г. перерос в новую проблему ограничения роста бюджетного дефицита, ставшего с 30-х гг. хрониче­ским. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займов Министерства финансов для покрытия национального дол­га, который поднимался выше определенного законом по­толка. Это заставляло конгресс принимать новые законы, опрокидывающие предельную планку расходов.

В 1985 году перед угрозой прекращения платежей пра­вительством по своим счетам было достигнуто соглашение о новой предельной сумме долга, но одновременно с этим был принят Закон о сбалансированном бюджете, закрепивший четкий график принятия бюджета на очередной финансо­вый год, в котором должны указываться общая сумма рас­ходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплат по долговым обязательствам (особо по первоочередным вы­платам по гарантированным займам), а также общая сумма бюджетных поступлений с возможным их увеличением или уменьшением, допускаемые пределы бюджетного дефици­та, государственного долга и пр. Но главное Закон закреп­лял порядок автоматического действия механизма сокра­щения расходов, если конгресс и президент не смогли дого­вориться об установлении пределов бюджетного дефицита. В случае превышения (по данным Административно-бюд­жетного управления) пределов расходов более чем на 10 млрд. долл., президент должен издать распоряжение об их урезании. Сокращению подлежат главным образом ассиг­нования на оборонные программы. Они не могут затраги­вать программы социальные — "мэдикейт", помощи семьям с несовершеннолетними детьми, кормящим матерям, вете­ранам, выдачи продовольственных талонов и пр.

Глава 8. Соединенные Штаты Америки

Закон 1985 г. — пример компромиссного эффективного сотрудничества властей в установлении гибкого контроля над бюджетом, развязывающего руки и президенту, и кон­грессу в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, кризисов, социальных потрясений. Временные границы дей­ствия Закона 1985 г. определялись 1991 г., но он действовал до последнего времени. Благодаря длительному устойчиво­му росту экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г. бюджетная система США была почти полностью сбаланси­рована. Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и соста­вил менее 23 млрд. долл., или 0,3% ВВП.

Процесс "переливания" властных полномочий, приво­дящий к усилению или ослаблению роли Верховного суда в зависимости от конкретной политической конъюнктуры, от персонального состава пожизненно назначаемых судей, ка­сается и сферы взаимоотношений судебной с другими вла­стями. После демарша против законодательства "нового кур­са" в 1937 г. Верховный суд сам поднял вопрос о судебном самоограничении в отношении дел, имеющих политический характер. Это ограничение, однако, действует сугубо выбо­рочно, не закрывает двери суда, когда президенту или кон­грессу его вмешательство становится крайне необходимым. Например, такая сугубо политическая проблема, как про­блема политических и гражданских прав, была в центре внимания суда Уоррена в конце 50-х — начале 60-х гг., от­стаивающего идею равенства при толковании поправки XIV к американской Конституции о равной защите закона всех американцев.

В то же время подорвавший авторитет исполнительной власти "уотергейт" способствовал вынесению Верховным су­дом решения, серьезно ограничивающего привилегию пре­зидентской власти на сокрытие определенной информации военного или дипломатического толка, на утаивание им до­кументов, необходимых для выяснения истины.

Кажущиеся порой непримиримыми разногласия (часто искусственно раздуваемые в прессе и на телевидении), осо­бенно усиливающиеся в периоды так называемого "раздель­ного правления", не подрывают взаимодействия всех звень­ев государственного аппарата в решении важнейших эко­номических, политических,

Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

социальных задач, стоящих пе­ред страной. Пройдя длинный путь с момента принятия Конституции 1787 г., политические институты США сумели

без революционных потрясений, эволюционным путем при­способиться к меняющейся политической обстановке, в ре­зультате чего конституционный принцип "разделения вла­сти" ныне следует толковать не столько в свете противо­поставления полномочий ветвей власти, сколько в свете уси­ления их взаимозависимости и взаимодействия.