Введение. Многие поколения россиян на просторах Евразии создали гигантскую страну с большим производственным, научным, культурным потенциалом, значительными природными

Многие поколения россиян на просторах Евразии создали гигантскую страну с большим производственным, научным, культурным потенциалом, значительными природными и людскими ресурсами, что вызывает чувство законной гордости всех народов России. История российской государственности — это непрерывный процесс возникновения и развития идей государственности, становления институтов государства, совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти (учреждений) в целях более эффективного управления громадными территориями России.

В своем развитии российское государство существовало в различных политических формах — как великое княжение, царство, империя, республика: буржуазно-демократическая, советская, парламентско-президентская.

Российская государственность имела ряд характерных особенностей в управлении, прежде всего, этатизм, то есть активное вмешательство государства в жизнь страны, в систему управления на всех его уровнях, а также патернализм, то есть официально провозглашенный курс государства на поддержку наиболее незащищенных слоев населения.

История России, ее государства — это исторический опыт народа, его социальная память, которая циркулирует в обществе в виде народных преданий и представлений, социальных ожиданий и оценок, памятниках литературы и искусства, а также в виде научных монографий, брошюр и статей. В кризисные периоды своей истории народы обращаются и к своему прошлому, где ищут ответ на поставленные вопросы.

Современная Россия вновь на перепутье. Как ее «обустроить»? Кризис ее государственности приобрел затяжной характер. Вопрос об укреплении российской государственности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых вопросов общественной жизни. По словам выдающегося государственного деятеля России В.Н. Татищева, сподвижника Петра Великого, талантливого администратора и основателя исторической науки в России, «история учит о добре прилежать, а зла остерегаться».

Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство российское обладает значительным своеобразием. Это и территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры, это более чем тысячелетняя история и яркая, богатая культура, ставшая частью мирового культурного наследия. Что удерживало народы России вместе несколько столетий? Что обеспечило выживание государства в тяжких испытаниях — набегах, войнах? Что порождало смуты, бунты, революции, разрывавшие страну?

Изучение специфики управленческого опыта, его удач и поражений представляет особый интерес и несомненную актуальность.

В государственном управлении в России проявились и особые черты характера ее народа, создавшего единую русскую культуру — культуру универсальную и терпимую к культуре других народов. Она отразила такие черты национального характера, как широта и щедрость, доброта, любовь к свободе, терпение, дружелюбие, коллективизм. Однако проявлялась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного, до замены понятия свобода — другим, не тождественным свободе понятием воли. В последнем отсутствует представление об ответственности за совершенное. В безответственной воле — истоки «русского бунта, бессмысленного и беспощадного».

Теоретические вопросы курса

«История государственного управления в России»

Государство — важнейший институт политической системы общества, организующий, направляющий и контролирующий совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов и ассоциаций. Государство — центральный институт власти в обществе и концентрированное осуществление этой властью политики и управления.

Существует три основных подхода к объяснению происхождения, формирования и существования государства.

Во-первых, государство рассматривается как средство решения «общих дела» (республика) и регулирования отношений правительства (власти) и народа (общества), а также средство, обеспечивающее политическую жизнь самого народа и человека. Такое понимание природы государства сложилось еще в древности, в античной философии. Оно сохраняется и сейчас.

Во-вторых, так называемый классовый подход к природе государства, объясняющий происхождение государства разделением общества на классы. Эта точка зрения представлена в марксистском направлении философии, права и истории. Согласно этим представлениям, «государство есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы держать в повиновении одному классу прочие подчиненные классы»[1].

В-третьих, это правовой и организационно-структурный подходы, которые рассматривают государство как источник права и закона (юридическое государство), организующее жизнь общества и деятельность самого государства и его структур в системе политических и общественных отношений.

В изучении многовековой истории государственного управления в России существовали все эти подходы, в каждом есть и свои достоинства, и свои недостатки. Поэтому важнейшим требованием его изучения является конкретно-исторический подход к анализу всей совокупности сведений по истории государственного управления.

В основу учебного курса положены принципы объективности и историзма. Применяются и общенаучные методы, такие, как исторический, логический, проблемный, используются специально-исторические периодизации. Используется и классовый подход для характеристики позиции государства и государственных деятелей, особенно в условиях раскола населения на противоборствующие группировки. Применяется формационная теория как один из равноправных вариантов трактовки развития общества.

Особое внимание уделено управленческой деятельности людей — незаурядных государственных деятелей, сыгравших большую, если не определяющую роль в ее истории. В этом ряду — Петр I, Александр I, Александр II. Особняком стоит известный мыслитель-реформатор М.М.Сперанский, многие его предложения по государственному и социальному устройству общества нашли применение значительно позже. В конце XIX — начале XX вв. свой вклад в реформирование государственного управления внесли С.Ю.Витте, П.А.Столыпин. В учебнике дана современная оценка государственным деятелям послеоктябрьской (1917г.) эпохи (В.И.Ленин, И.В.Сталин, Н.С.Хрущев, Л.И.Брежнев, М.С.Горбачев, Б.Н.Ельцин). Таким образом, история российской государственности рассматривается в известном смысле и как одна из форм деятельности человека.

Продолжая анализ методологических принципов, положенных в основу данного учебного курса, необходимо подчеркнуть важность уже высказывавшейся точки зрения, что историк вправе использовать любой теоретический инструментарий для анализа исторического материала, если он дает объективное научное знание. Центральным понятием в методологии данной учебной дисциплины является категория государственного управления как целенаправленного организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы.

Государственное управление — это целенаправленные действия государственных органов и служащих по планированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации актов (управленческих решений). Управление, особенно государственное, — сложное, многоплановое явление. С точки зрения теории и практики это:

— умение добиться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей;

— вид деятельности по руководству людьми и организациями;

— область человеческого знания, помогающего осуществлять эту деятельность;

— определенная категория государственных служащих, специальный слой тех, кто осуществляет работу по управлению;

— специфический вид трудовой деятельности;

— комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность работников совместного труда, это необходимое условие их функционирования;

— различные стороны отношений коллективов, включающие прямой обмен деятельностью между участниками труда посредством различных экономических форм;

— сочетание объективных и субъективных факторов развития, целенаправленные действия на основе познания и использования объективных факторов;

— волевые отношения, предусматривающие целенаправленные действия, организационно-распорядительные и другие воздействия на людей и их коллективы.

Государственное управление — одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных императивных установках (Конституция, законы, указы и т.д.) с учетом теоретико-информационных, экономических, правовых, исторических, социологических и

других разработок и разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики.

Характерной особенностью российского опыта государственного управления стала незначительная роль традиций гражданского общества. Спецификой России стало отсутствие глубоких традиций городского самоуправления. В отечественной истории цементирующую роль всегда играло государство, а политическое управление доминировало над экономическим.

Традиционно довлеющими были в России позиции политико-административной элиты. Категория «элита» (в переводе с французского элита — это лучшее, отборное) используется в учебном курсе неоднократно для обозначения на том или ином этапе сформировавшейся команды специалистов по машине государственного управления. При этом использовались достижения отечественной элитологии[2].

Предмет и задачи учебного курса

Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные, судебные, полицейские, административные). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и не основных функций государства (поддержание порядка, защита Отечества и охрана его границ, а также финансовая, хозяйственная и религиозно-воспитательная). В государственном учреждении имеется организованная государством группа лиц (чиновников), государственных служащих, которые выполняют государственные задачи. Государственная служба сформировалась в результате реформ Петра 1. Ученые XIX в. определяли государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи»[3]. Данное определение признано правомерным и на исходе XX в.[4]

Государственные учреждения, имеющие властные полномочия, именуются органами государства. Государственный аппарат представляет собой систему тесно связанных друг с другом основных элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов. Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государственного аппарата:

— высшие (которые подчинены непосредственно носителю верховной власти — великому князю, царю, императору, президенту) или являющиеся, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (Боярская дума. Сенат, Государственный совет, Правительство, Комитет и Совет министров и т.д.);

— центральные отраслевые и многоотраслевые органы (учреждения) управления (приказы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов (учреждений);

— местные органы власти и управления (губернские, уездные. городские и т.д.), территориальные, в отдельных случаях «всероссийские», но связанные «особенным» территориальным делением отдельных национальных окраин.

Предмет учебной дисциплины истории государственного управления в России — исследование закономерностей возникновения, развития и преобразования государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.

Задачи учебного курса:

1. Выявление социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, всей системы его учреждений (государственного аппарата), изменений объема их полномочий, компетенции, направлений деятельности.

2. Установление общего и особенного в развитии Российского государства, специфики управления гигантской страной, в том числе ее окраинами.

3. Всестороннее рассмотрение реформ и контрреформ в области государственного строительства, а также деятельности реформаторов и их судеб.

4. Изучение истории государственной службы в России.

5. Анализ истории самоуправления в России.

6. Исследование роли правящих политических партий, церкви, армии, полиции и других государственных и общественных институтов на разных этапах развития российской государственности.

7. Характеристика роли государственных деятелей в истории России.

© Пихоя Р.Г, 2003

© Игнатов В.Г, 2003