double arrow

В РОССИИ 1 страница



УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО

ИСТОРИЯ

В.И. ЩЕПЕТЕВ

УЧЕБНИКА ДЛЯ ВУЗОВ

Допущено Министерством образования

Российской Федерации в качестве учебника

для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по специальности 061000

«Государственное и муниципальное управление»

Москва


ББК 63.3-3я73
Щ56

Рецензенты:
доктор исторических наук, профессор

А.Ф. Киселев,
доктор юридических наук, академик,
заслуженный деятель науки Российской Федерации
В.П. Сальников,
доктор экономических наук, профессор
Н.В. Абросимов

-

Щепетев В.И.

Щ56 История государственного управления в России: Учеб.
для студ. высш. учеб. заведений. — М.: Гуманит. изд.
центр ВЛАДОС, 2003. — 512 с.
ISBN 5-691-01010-7.

В учебнике исследованы основные закономерности возникновения
и развития российской государственности на разных ее этапах, пока-
зывается история государственной службы в России, процесс совершен-
ствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппа-
ратов власти в целях более эффективного управления громадными тер-
риториями России, преодоления возникающих кризисов, рассматрива-
ется и роль правящих политических партий, церкви, армии, полиции
в развитии российской государственности.




ББК 63.3-3я73

© Щепетев В.И., 2003

© Гуманитарный издательский

центр «ВЛАДОС», 2003
© Серийное оформление обложки.

Гуманитарный издательский
ISBN 5-691-01010-7 центр «ВЛАДОС», 2003


ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение....................................................................................................................... 10

Глава I. Общие положения 11

1. О государстве 11

2... Теории возникновения государства 14

Теологическая теория 14

Патриархальная теория 14

Договорная теория 15

Теория насилия 17

Органическая теория 17

Материалистическая теория 18

Психологическая теория 19

Ирригационная и другие теории 20

3.Понятие государства……………………………………………………….21

Признаки государства 21

Атрибуты государства ..23

Функции государства 24

Типы и формы государства 27

Формы государственного правления 29

Формы национально-государственного

и административно-территориального устройства 32

Политический (государственный) режим:

понятие и виды 34

Механизм государства: понятие и структура 35

Органы государства: понятие, признаки, виды 36

Принципы организации и деятельности

государственного аппарата 37

Понятие и признаки правового государства 38

Место и роль государства в политической системе
общества ……………………………………………………………......40



4... Власть и государство 41

Глава II. Образование русского государства.

Становление государственного управления…………………………………..46

О древних славянах……………………………………………………….48

Общественный строй и начало формирования
государственного управления (IX—X вв.)................................................51


Военное устройство 54

Налоги 55

Вера на Руси 57

Законодательная система Древнерусского государства 58

Государственное управление Киевской Руси 62

Аппарат управления 65

Глава III. Управление на Руси в период феодальной

раздробленности.............................................................................................. ..71

1. Феодальная раздробленность и особенности

государственного управления………………………………………………………….71

Управление Владимиро-Суздальским княжеством 74

Управление Галицко-Волынским княжеством 75

Управление в Новгородской республике 79

2. Управление на Руси в период монголо-татарского
нашествия...................................................................................................... ..82

Образование государства у монголов………………………………….82

Система управления Золотой Орды завоеванными
землями........................................................................................ ..84

3. Развитие государственного управления на Руси

в XIV-XV вв. ……………………………………………………………………………………..86

Начало объединения Руси под властью

московских князей........................................................................ ..90

Глава IV. Государственное управление Россией

в конце XV—XVI в......................................................................................... ..96

1. Предпосылки создания централизованного

управления государством…………………………………………………………….….96

2. Развитие государственного управления…………………………………………..100

Местное управление ; 105

Городское управление 106

Церковное управление 107

Создание единой правовой и судебной системы 107

Атрибуты государственности 110

3. Государственное управление в России в XVI в. ……………………………………111

Социальный строй Московского государства

в XVI в 111

Елена Глинская и боярское правление 114

Правление Ивана IV Грозного 116

Боярская дума 119

Приказы 122

Земский собор 124

Местное управление 127

Военное управление 129

Отношения государства и церкви 130

Развитие законодательства 131


4. Концепции развития централизованного
государственного управления в России
в XV-XVI вв..................................................................................................... ...132

Глава V. Государственное управление Россией в XVII в.................................. ...137

Боярская дума 137

Земские соборы 139

Приказы 141

Местное управление 146

Государственное управление Россией в период

Смутного времени 148

Земский собор 1613 г 151

Значение Соборного уложения 1649 г.

для государственного управления 153

Церковное управление и раскол в Русской

православной церкви 155

Влияние изменений государственного управления

на общественные отношения в XVII в 157

Изменения в титуле и обрядности власти 160

Глава VI. Государственное управление Россией в XVIII в.................................. ...165

1. Государственное управление в России в первой.

половине XVIII в. Петр 1……………………………………………………..…………..165

Высшие органы власти и управления 168

Изменения в судебной системе 172

Реформа местного управления 175

Реформа городского управления 177

Реформа армии и военного управления 179

Влияние государственного управления

на общественные отношения при Петре 1 180

2. Государственное управление в России во второй
четверти XVIII в............................................................................................. ..183

Причины дворцовых переворотов. Борьба за власть .183

Рост привилегий дворянства и усиление

крепостного права 187

3 .Особенности государственного управления в России

во второй половине XVIII в ……………………190

Общество и власть при Екатерине II.

Политика «просвещенного абсолютизма» 192

Реформа центрального управления 195

«Учреждение губерний Российской империи»

(областная реформа 1775 г.) 197

Дворянское самоуправление 199

Городское самоуправление 200

Развитие системы законодательства 202

4.Управление в Российской империи в конце XVIII в ………………...205

Павел I. Изменения в государственном управлении 207


Государство и церковь 208

Итоги преобразований XVIII в 210

Глава VII. Государственное управление Российской империи

в первой половине XIX в.............................................................................. ...212

1. Российское общество в первой половине XIX в..................................... ...212

2.Государственное управление при Александре I........................................ ...216

Государственный совет 222

Сенат 223

Министерства 224

Синод 226

3. Государственное управление Российской империи

при Николае 1................................................................. ……………………..227

Российское чиновничество при Николае I 231

Местное и губернское управление 233

Полицейское управление 235

Сословные учреждения 237

Управление крестьянами , 239

Укрепление дворянского сословия 240

Цензура и контроль над образованием 240

Идеи декабристов о государственном устройстве 241

Кодификация законов и реформирование

судебной системы 244

Управление присоединенными территориями , 246

Глава VIII. Российское государственное управление

во второй половине XIX в........................................................................... ..250

1.Александр II. Реформы и особенности

государственного управления …………………….250

Крестьянская реформа 255

Реформа государственного управления 257

Земская (1864) и городская (1870) реформы 259

Судебная реформа 1864 г 261

Реформа армии и военного управления 262

Реформа образования : 263

Финансовые реформы 264

Органы управления крестьянами 264

Итоги реформ 265

2. Государственное управление Россией в период

царствования Александра III ……………………...266

Городская контрреформа 270

Политика в области просвещения 270

Отношение к дворянству 271

Управление экономикой страны 272

Изменения в земском управлении 273

Тенденции развития права 274


Глава IX. Государственное управление в России

в начале XX в................................................................................................ ...275

1.Государственное управление при Николае II

Россия в начале XX в.................................................................................. ...275

Изменения в управлении российской

экономикой. СЮ. Витте 279

Государственное управление 283

Становление многопартийности в России

и идеи государственного устройства 285

I Государственная Дума 288

II Государственная Дума 289

Третьеиюньская монархия. III Государственная Дума... …………...290

IV Государственная Дума 290

Значение столыпинской аграрной реформы

(1906—1910) для государственного управления 291

Изменения в государственном управлении

в годы Первой мировой войны 292

2. Государственное управление Россией в период

революций 1917 г.............................................................. …………………….297

Образование новых органов власти.

Возникновение двоевластия в России 298

Государственное управление Россией после

Февральской революции … 301

Изменения в государственном строе 305

Глава X. Государственное управление Россией

в советский период....................................................................................... ..313

1.Создание Советского государства. Становление
и развитие советского государственного
управления................................................................................................. ..313

II Всероссийский съезд Советов. Создание

нового правительственного аппарата 315

Учредительное собрание 320

III (объединительный) съезд Советов рабочих,

солдатских и крестьянских депутатов 320

Первые преобразования советской власти 322

Государство и церковь 323

Становление однопартийной системы в России 323

Конституция РСФСР 1918 г. — первая Конституция
Советского государства. Создание аппарата

государственного управления 324

Система органов государственного управления

в период Гражданской войны 328

Управление государством в период

политики «военного коммунизма» 331

Создание Рабоче-крестьянской Красной армии 337


Становление системы советских судебных органов 340

Чрезвычайные органы государственной власти 344

Создание советской милиции 345

2. Система управления советским государством

в 1920-1941 гг.................................................................. ……………………..347

Государственное управление в период НЭПа 347

Формирование режима личной власти Сталина 349

Образование СССР 351

Конституция СССР 1924 г. Формирование

органов власти 353

Изменение государственного управления

в период отмены НЭПа 357

Государственное управление в период

коллективизации и индустриализации страны 360

Реформа военного управления 363

Изменение судебной системы в 1922—1926 гг 365

Реорганизация чрезвычайных органов государственной

власти (ВЧК—ГПУ—ОГПУ) и милиции 368

Развитие системы права 371

Советский тоталитарный режим в 30-е гг. XX в 372

Изменение государственного управления

после Конституции 1936 г 375

Реформа военного строительства и управления 378

Реформирование управления органами суда,

прокуратуры и государственной безопасности 381

3. Особенности государственного управления

в годы Великой Отечественной войны (1941—1945) ... 385
Особенности реорганизации управления

чрезвычайных органов власти (1941—1945) 391

Реформа управления вооруженными силами

(1941 — 1945) 394

Глава XI. Развитие государственного управления

в послевоенный период............................................................................... ...398

1. Кризис власти и первая попытка реформирования
тоталитарного государственного механизма СССР

(1945 - начало 60-х гг. XX в.).................................................................... ...398

Высшие органы власти 401

Реформы государственного управления 406

Реформа управления вооруженными силами 412

Особенности развития органов государственной

безопасности 415

Послевоенное развитие советского законодательства .......................417
2. Российское государственное управление

в середине 60-х — первой половине 80-х гг. XX в ……………………..418

Персонализация власти и социальная структура
советского общества ............................................................... ...421


Конституция СССР 1977 г. Изменения

в государственном управлении 425

Реформа управления вооруженными силами 427

Кодификация законодательства 428

3. Ю.В. Андропов. Попытки реформирования

государственного управления. К.У. Черненко ……………………...429

Глава XII. Российское государственное управление

в конце XX — начале XXI в....................................................................... ...432

1. Совершенствование системы государственного

управления 1985-1993 гг ……………………..432

Кризис государственного управления.

Распад СССР и создание СНГ 438

Внешнеполитическое управление 1985—1991 гг 443

2. Российское государственное управление

в конце XX — начале XXI в …………………….444

Судебная власть в России 448

Конституция России 1993 г.

Утверждение институтов государственной власти 450

Справочный материал 454

Хронология 454

Государственное управление в Российском государстве 463

Великие князья, цари, императоры, премьеры, генсеки,

президенты 468

Основные политические партии России

в конце XIX — начале XX в 472

Россия и Запад в XIX — начале XX в 479

Население Российского государства 482

Территория Российской империи 485

Государственные органы власти. Государственные

и политические деятели XX в 486

Органы управления и руководители Советского

государства 487

Преемственность российской государственности 494

Конституции (Основные законы) 494

Генералиссимусы и фельдмаршалы России 495

Столицы и резиденции России 498

Церковная власть 499

Литература 502


ВВЕДЕНИЕ

Выяснению сущности, этапов и основных элементов эволю-
ции государственного строя России посвящено немалое количе-
ство литературы, отразившей различные концепции российского
исторического процесса.

Данный учебник рассказывает о развитии государственного
управления в России, исследует механизм власти и управления
государством, органы государственной власти и управления, рас-
крывает духовную, светскую, дипломатическую, военную, поли-
цейскую иерархию на различных исторических этапах.

Целью данного учебника является формирование теоретиче-
ских знаний, практических навыков и умений по анализу госу-
дарственного развития России на основе исторического опыта.

В учебнике раскрываются основные понятия: власть и госу-
дарство, типы власти, политических режимов, государственное
строительство, рассматриваются влияние различных факторов
(природных, экономических, геополитических, этнических и др.)
на государственное развитие, особенности становления государ-
ства в России, основные закономерности в создании аппарата
государственного управления и его реформах, методы управле-
ния обществом на различных этапах развития Российского го-
сударства.

Учебник состоит из 12 глав, в которых читатели найдут мно-
го интересных фактов и сведений о развитии государственного
управления в России с IX в. по настоящее время. В этом им по-
могут и справочные материалы, помещенные в конце книги.


Глава I
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1. О ГОСУДАРСТВЕ

Государство возникло на определенной ступени развития об- щества. В своем становлении оно прошло долгий и сложный путь. На первых стадиях развития общества государство фор- мировалось как неразвитое политическое образование. Власть ■ этот период опиралась, прежде всего, на принуждение.

Особенностью власти и норм жизни в догосударственный пе-
риод являлось то, что они, по сути дела, были частью жизнедея-
тельности людей, выражая и обеспечивая социально-экономиче-
ское единство рода, племени. Это было связано с несовершенством орудий труда, его низкой производительностью. Отсюда вытекала необходимость совместного проживания всех членов коллектива, существования общественной собственности на средства производства и распределения продуктов на основе равенства.

Подобные обстоятельства оказывали существенное влия-
ния на природу власти и норм первобытного общества.

Признаки власти, существовавшей в догосударственный пе-
риод:

• распространялась только в рамках рода, выражала волю
рода и базировалась на кровных связях;

• была непосредственно общественной, строилась на нача-
лах первобытной демократии, самоуправления (т. е. субъ-
ект и объект власти совпадали);

• органами власти выступали родовые собрания, старейши-
ны, военачальники и т. п., которые решали все важнейшие
вопросы жизнедеятельности первобытного коллектива.

Признаки норм жизни, существовавших в догосударствен-
ный период:

• регулировались главным образом обычаями (т. е. исто-
рически сложившимися правилами поведения, вошедшими
в привычку в течение длительного времени);

существовали в поведении и в сознании людей, не имея,
как правило, письменной формы выражения;


• обеспечивались в основном силой привычки, а также со-
ответствующими мерами убеждения (внушения) и при-
нуждения (например, изгнанием из рода);

• ведущим способом регулирования выступал запрет (систе-
ма табу), а также отсутствие собственно прав и обязан-
ностей;

• выражали интересы всех членов рода и племени.

Формирование государства — длительный процесс, кото-
рый у народов мира протекал по-разному.

На Востоке наибольшее распространение получил так назы-
ваемый «азиатский способ производства» (Египет, Месопотамия,
Китай, Индия и т. п.), при котором устойчивыми оставались
социально-экономические структуры родового строя: земельная
община, коллективная собственность и др. Первые государства,
возникшие на Древнем Востоке, были доклассовыми, они одно-
временно и эксплуатировали сельские общины, и управляли
ими, т. е. выступали организаторами производства.

Иным был исторический процесс в Афинах и Риме, где ра-
бовладельческие государства возникли в результате появления
частной собственности и раскола общества на классы. В Афи-
нах государство возникло непосредственно из классовых проти-
воположностей, развивающихся внутри родового строя. В Риме
образование государства было ускорено борьбой бесправных
людей, живших вне римских родов (плебеев), против римской
родовой аристократии (патрициев).

Возникновение древнегерманского государства в значитель-
ной степени связано с завоеванием обширных чужих террито-
рий, для господства над которыми родовая организация не была
приспособлена.

Ряд ученых придерживается точки зрения, что Германия, Рос-
сия и некоторые другие государства возникли не как феодальные
(с классическими признаками подобной государственности — за-
креплением крестьянства и крупной частной собственностью на
землю), а как прафеодальные, когда знать еще не имела крупной
частной собственности на землю, а крестьяне сохраняли и свобо-
ду, и собственность на землю.

Государство — это политико-территориальная организация публичной власти, обладающая суверенитетом, располагаю- щая специальным аппаратом управления и защиты прав и сво- бод граждан и способная создавать нормы права.


Государство:

• центральный институт политической системы;

• система органов и формально-правовых принципов, опре-
деляющих функционирование организованной верховной
власти на определенной территории;

• целостность внутри общественных связей и их форм,
структура и государственный аппарат, ориентированный
на выполнение определенных задач.

Государство — это организация политической власти, со-
действующая преимущественному осуществлению определенных
интересов (классовых, общечеловеческих, религиозных, нацио-
нальных и т. п.) в пределах определенной территории.

При рассмотрении сущности государства важно учитывать
два аспекта:

• любое государство есть организация политической власти
(формальная сторона);

• данная организация служит интересам определенных со-
циальных групп (содержательная сторона).

Можно выделить следующие подходы к определению сущ-
ности государства:

• классовый, в рамках которого государство можно опреде-
лить как организацию политической власти экономически
господствующего класса. В этом случае первоочередное
удовлетворение интересов каких-либо классов не может
не вызывать сопротивления у других классов. Отсюда про-
блема в постоянном «снятии» данного сопротивления с по-
мощью насилия, диктатуры. Общечеловеческие интересы
в действиях государства тоже при этом присутствуют, но
они отходят на второй план;

• общесоциальный, в рамках которого государство можно
определить как организацию политической власти, создаю-
щую условия для компромисса интересов различных клас-
сов и социальных групп.

Наряду с этими можно выделить религиозный, националь-
ный, расовый и иные подходы к понятию сущности государ-
ства, в рамках которых соответственно религиозные, нацио-
нальные, расовые интересы должны доминировать в политике
конкретного государства.

Иначе говоря, сущность государства многоаспектна. Она не
сводится только к классовым или общесоциальным началам.
В сущности государства в зависимости от исторических условий на первый план может выходить любое из вышесказанных начал.


2. ТЕОРИИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ГОСУДАРСТВА

Этнография и историческая наука постоянно выявляют все
новые данные о происхождении государства. Поэтому вопрос
о происхождении государства является дискуссионным. Суще-
ствует немало теорий возникновения государства.

Теологическая теория

Эта теория получила наиболее яркое выражение в трудах
Фомы Аквинского и Георга Гегеля; в современных условиях ее
развили идеологи ислама, католицизма (Маритен, Мерсье и др.).

По мнению представителей данной теории, государство —
продукт божественной воли, в силу чего государственная власть
вечна, незыблема и зависима главным образом от религиозных
организаций и деятелей. Каждый человек обязан подчиняться во
всем государю. Социально-экономическое и правовое неравен-
ство людей предопределено той же божественной волей, с этим
необходимо смириться и не оказывать сопротивления. Непослу-
шание государственной власти может расцениваться как непо-
слушание Всевышнему.

Наделяя государство и государей (как представителей и вы-
разителей божественной воли) ореолом святости, сторонники
данной теории поднимали и поднимают их значение. Особое
внимание уделяется «посредникам» между Богом и государст-
венной властью — церкви и религиозным организациям.

Данная доктрина недооценивает влияние социально-экономических и иных отношений на государство и не позволяет определить возможности совершенствования формы государства, улучшения государственного устройства. К тому же теологическая теория в принципе недоказуема, ибо основывается на вере.

Патриархальная теория

К наиболее известным представителям патриархальной тео-
рии происхождения государства можно отнести Аристотеля
(IV в. до н. э.), Филмера (XVIII в.), Михайловского (XIX в.)
и других.

Согласно этой теории люди — существа коллективные, стре-
мящиеся к взаимному общению, приводящему к возникновению


семьи. В последующем развитие и разрастание семьи в резуль-
тате объединения людей, а также увеличение числа семей при-
водят в конечном счете к образованию государства.

Власть государя есть продолжение власти отца, «патриарха»
в семье. Поскольку изначально признается божественное про-
нс хождение власти «патриарха», подданные должны покорно
подчиняться государю. Всякое сопротивление такой власти не-
допустимо. Лишь отеческая забота царя (короля и т. п.) способ-
на обеспечить необходимые для человека условия жизни.

Как в семье отец, так и в государстве монарх не выбирается,
не назначается и не смещается подданными, ибо они — его дети.

Разумеется, известная аналогия государства с семьей возмож-
на, так как структура современной государственности возник-
ла не сразу, а развивалась от простейших форм, которые дей-
ствительно вполне могли быть сравнимы со структурой перво-
бытной семьи. Кроме того, эта теория создает ореол святости,
уважения государственности власти, «родственности» всех граж-
дан страны.

Вместе с тем представители данной доктрины упрощают про-
цесс происхождения государства, по сути дела, экстраполируют
понятие «семья» на понятие «государство», а такие категории,
как «отец», «члены семьи», необоснованно отождествляются
I категориями «государь», «подданные».

Договорная теория

Эта теория была сформирована в XVII—XVIII вв. в услови-
ях развития европейского абсолютизма. Она называется также
контрактной теорией государства. Зародились подобные
взгляды еще в Древней Греции (Эпикур, 341—270 гг. до н. э.).
В более поздние времена ее представителями были Г. Гроций
(1583—1645), Ж.-Ж. Руссо (1712—1778) и Т. Гоббс (1588—
1679). В России ее отстаивал А.Н. Радищев.



Сейчас читают про: