2013-12-28
725
УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
ИСТОРИЯ
В.И. ЩЕПЕТЕВ
УЧЕБНИКА ДЛЯ ВУЗОВ
Допущено Министерством образования
Российской Федерации в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальности 061000
«Государственное и муниципальное управление»
Москва
ББК 63.3-3я73
Щ56
Рецензенты:
доктор исторических наук, профессор
А.Ф. Киселев,
доктор юридических наук, академик,
заслуженный деятель науки Российской Федерации
В.П. Сальников,
доктор экономических наук, профессор
Н.В. Абросимов
-
Щепетев В.И.
Щ56 История государственного управления в России: Учеб.
для студ. высш. учеб. заведений. — М.: Гуманит. изд.
центр ВЛАДОС, 2003. — 512 с.
ISBN 5-691-01010-7.
В учебнике исследованы основные закономерности возникновения
и развития российской государственности на разных ее этапах, пока-
зывается история государственной службы в России, процесс совершен-
ствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппа-
ратов власти в целях более эффективного управления громадными тер-
риториями России, преодоления возникающих кризисов, рассматрива-
ется и роль правящих политических партий, церкви, армии, полиции
в развитии российской государственности.
|
|
|
ББК 63.3-3я73
© Щепетев В.И., 2003
© Гуманитарный издательский
центр «ВЛАДОС», 2003
© Серийное оформление обложки.
Гуманитарный издательский
ISBN 5-691-01010-7 центр «ВЛАДОС», 2003
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение....................................................................................................................... 10
Глава I. Общие положения 11
1. О государстве 11
2... Теории возникновения государства 14
Теологическая теория 14
Патриархальная теория 14
Договорная теория 15
Теория насилия 17
Органическая теория 17
Материалистическая теория 18
Психологическая теория 19
Ирригационная и другие теории 20
3.Понятие государства……………………………………………………….21
Признаки государства 21
Атрибуты государства..23
Функции государства 24
Типы и формы государства 27
Формы государственного правления 29
Формы национально-государственного
и административно-территориального устройства 32
Политический (государственный) режим:
понятие и виды 34
Механизм государства: понятие и структура 35
Органы государства: понятие, признаки, виды 36
Принципы организации и деятельности
государственного аппарата 37
Понятие и признаки правового государства 38
Место и роль государства в политической системе
общества ……………………………………………………………......40
4... Власть и государство 41
Глава II. Образование русского государства.
Становление государственного управления…………………………………..46
О древних славянах……………………………………………………….48
|
|
|
|
государственного управления (IX—X вв.)................................................51
Военное устройство 54
Налоги 55
Вера на Руси 57
Законодательная система Древнерусского государства 58
Государственное управление Киевской Руси 62
Аппарат управления 65
Глава III. Управление на Руси в период феодальной
раздробленности................................................................................................71
1. Феодальная раздробленность и особенности
государственного управления………………………………………………………….71
Управление Владимиро-Суздальским княжеством 74
Управление Галицко-Волынским княжеством 75
Управление в Новгородской республике 79
2. Управление на Руси в период монголо-татарского
нашествия........................................................................................................82
Образование государства у монголов………………………………….82
Система управления Золотой Орды завоеванными
землями..........................................................................................84
3. Развитие государственного управления на Руси
в XIV-XV вв. ……………………………………………………………………………………..86
Начало объединения Руси под властью
московских князей..........................................................................90
Глава IV. Государственное управление Россией
в конце XV—XVI в...........................................................................................96
1. Предпосылки создания централизованного
управления государством…………………………………………………………….….96
2. Развитие государственного управления…………………………………………..100
Местное управление; 105
Городское управление 106
Церковное управление 107
Создание единой правовой и судебной системы 107
Атрибуты государственности 110
3. Государственное управление в России в XVI в. ……………………………………111
Социальный строй Московского государства
в XVI в 111
Елена Глинская и боярское правление 114
Правление Ивана IV Грозного 116
Боярская дума 119
Приказы 122
Земский собор 124
Местное управление 127
Военное управление 129
Отношения государства и церкви 130
Развитие законодательства 131
4. Концепции развития централизованного
государственного управления в России
в XV-XVI вв........................................................................................................132
Глава V. Государственное управление Россией в XVII в.....................................137
Боярская дума 137
Земские соборы 139
Приказы 141
Местное управление 146
Государственное управление Россией в период
Смутного времени 148
Земский собор 1613 г 151
Значение Соборного уложения 1649 г.
для государственного управления 153
Церковное управление и раскол в Русской
православной церкви 155
Влияние изменений государственного управления
на общественные отношения в XVII в 157
Изменения в титуле и обрядности власти 160
Глава VI. Государственное управление Россией в XVIII в.....................................165
1. Государственное управление в России в первой.
половине XVIII в. Петр 1……………………………………………………..…………..165
Высшие органы власти и управления 168
Изменения в судебной системе 172
Реформа местного управления 175
Реформа городского управления 177
Реформа армии и военного управления 179
Влияние государственного управления
на общественные отношения при Петре 1 180
2. Государственное управление в России во второй
четверти XVIII в...............................................................................................183
Причины дворцовых переворотов. Борьба за власть.183
Рост привилегий дворянства и усиление
крепостного права 187
3.Особенности государственного управления в России
во второй половине XVIII в ……………………190
Общество и власть при Екатерине II.
Политика «просвещенного абсолютизма» 192
Реформа центрального управления 195
«Учреждение губерний Российской империи»
(областная реформа 1775 г.) 197
Дворянское самоуправление 199
Городское самоуправление 200
Развитие системы законодательства 202
4.Управление в Российской империи в конце XVIII в ………………...205
|
|
|
Павел I. Изменения в государственном управлении 207
Государство и церковь 208
Итоги преобразований XVIII в 210
Глава VII. Государственное управление Российской империи
в первой половине XIX в.................................................................................212
1. Российское общество в первой половине XIX в........................................212
2.Государственное управление при Александре I...........................................216
Государственный совет 222
Сенат 223
Министерства 224
Синод 226
3. Государственное управление Российской империи
при Николае 1................................................................. ……………………..227
Российское чиновничество при Николае I 231
Местное и губернское управление 233
Полицейское управление 235
Сословные учреждения 237
Управление крестьянами, 239
Укрепление дворянского сословия 240
Цензура и контроль над образованием 240
Идеи декабристов о государственном устройстве 241
Кодификация законов и реформирование
судебной системы 244
Управление присоединенными территориями, 246
Глава VIII. Российское государственное управление
во второй половине XIX в.............................................................................250
1.Александр II. Реформы и особенности
государственного управления …………………….250
Крестьянская реформа 255
Реформа государственного управления 257
Земская (1864) и городская (1870) реформы 259
Судебная реформа 1864 г 261
Реформа армии и военного управления 262
Реформа образования: 263
Финансовые реформы 264
Органы управления крестьянами 264
Итоги реформ 265
2. Государственное управление Россией в период
царствования Александра III ……………………...266
Городская контрреформа 270
Политика в области просвещения 270
Отношение к дворянству 271
Управление экономикой страны 272
Изменения в земском управлении 273
Тенденции развития права 274
Глава IX. Государственное управление в России
в начале XX в...................................................................................................275
1.Государственное управление при Николае II
Россия в начале XX в.....................................................................................275
Изменения в управлении российской
экономикой. СЮ. Витте 279
|
|
|
Государственное управление 283
Становление многопартийности в России
и идеи государственного устройства 285
I Государственная Дума 288
II Государственная Дума 289
Третьеиюньская монархия. III Государственная Дума... …………...290
IV Государственная Дума 290
Значение столыпинской аграрной реформы
(1906—1910) для государственного управления 291
Изменения в государственном управлении
в годы Первой мировой войны 292
2. Государственное управление Россией в период
революций 1917 г.............................................................. …………………….297
Образование новых органов власти.
Возникновение двоевластия в России 298
Государственное управление Россией после
Февральской революции … 301
Изменения в государственном строе 305
Глава X. Государственное управление Россией
в советский период.........................................................................................313
1.Создание Советского государства. Становление
и развитие советского государственного
управления...................................................................................................313
II Всероссийский съезд Советов. Создание
нового правительственного аппарата 315
Учредительное собрание 320
III (объединительный) съезд Советов рабочих,
солдатских и крестьянских депутатов 320
Первые преобразования советской власти 322
Государство и церковь 323
Становление однопартийной системы в России 323
Конституция РСФСР 1918 г. — первая Конституция
Советского государства. Создание аппарата
государственного управления 324
Система органов государственного управления
в период Гражданской войны 328
Управление государством в период
политики «военного коммунизма» 331
Создание Рабоче-крестьянской Красной армии 337
Становление системы советских судебных органов 340
Чрезвычайные органы государственной власти 344
Создание советской милиции 345
2. Система управления советским государством
в 1920-1941 гг.................................................................. ……………………..347
Государственное управление в период НЭПа 347
Формирование режима личной власти Сталина 349
Образование СССР 351
Конституция СССР 1924 г. Формирование
органов власти 353
Изменение государственного управления
в период отмены НЭПа 357
Государственное управление в период
коллективизации и индустриализации страны 360
Реформа военного управления 363
Изменение судебной системы в 1922—1926 гг 365
Реорганизация чрезвычайных органов государственной
власти (ВЧК—ГПУ—ОГПУ) и милиции 368
Развитие системы права 371
Советский тоталитарный режим в 30-е гг. XX в 372
Изменение государственного управления
после Конституции 1936 г 375
Реформа военного строительства и управления 378
Реформирование управления органами суда,
прокуратуры и государственной безопасности 381
3. Особенности государственного управления
в годы Великой Отечественной войны (1941—1945)... 385
Особенности реорганизации управления
чрезвычайных органов власти (1941—1945) 391
Реформа управления вооруженными силами
(1941 — 1945) 394
Глава XI. Развитие государственного управления
в послевоенный период..................................................................................398
1. Кризис власти и первая попытка реформирования
тоталитарного государственного механизма СССР
(1945 - начало 60-х гг. XX в.).......................................................................398
Высшие органы власти 401
Реформы государственного управления 406
Реформа управления вооруженными силами 412
Особенности развития органов государственной
безопасности 415
Послевоенное развитие советского законодательства.......................417
2. Российское государственное управление
в середине 60-х — первой половине 80-х гг. XX в ……………………..418
Персонализация власти и социальная структура
советского общества..................................................................421
Конституция СССР 1977 г. Изменения
в государственном управлении 425
Реформа управления вооруженными силами 427
Кодификация законодательства 428
3. Ю.В. Андропов. Попытки реформирования
государственного управления. К.У. Черненко ……………………...429
Глава XII. Российское государственное управление
в конце XX — начале XXI в..........................................................................432
1. Совершенствование системы государственного
управления 1985-1993 гг ……………………..432
Кризис государственного управления.
Распад СССР и создание СНГ 438
Внешнеполитическое управление 1985—1991 гг 443
2. Российское государственное управление
в конце XX — начале XXI в …………………….444
Судебная власть в России 448
Конституция России 1993 г.
Утверждение институтов государственной власти 450
Справочный материал 454
Хронология 454
Государственное управление в Российском государстве 463
Великие князья, цари, императоры, премьеры, генсеки,
президенты 468
Основные политические партии России
в конце XIX — начале XX в 472
Россия и Запад в XIX — начале XX в 479
Население Российского государства 482
Территория Российской империи 485
Государственные органы власти. Государственные
и политические деятели XX в 486
Органы управления и руководители Советского
государства 487
Преемственность российской государственности 494
Конституции (Основные законы) 494
Генералиссимусы и фельдмаршалы России 495
Столицы и резиденции России 498
Церковная власть 499
Литература 502
ВВЕДЕНИЕ
Выяснению сущности, этапов и основных элементов эволю-
ции государственного строя России посвящено немалое количе-
ство литературы, отразившей различные концепции российского
исторического процесса.
Данный учебник рассказывает о развитии государственного
управления в России, исследует механизм власти и управления
государством, органы государственной власти и управления, рас-
крывает духовную, светскую, дипломатическую, военную, поли-
цейскую иерархию на различных исторических этапах.
Целью данного учебника является формирование теоретиче-
ских знаний, практических навыков и умений по анализу госу-
дарственного развития России на основе исторического опыта.
В учебнике раскрываются основные понятия: власть и госу-
дарство, типы власти, политических режимов, государственное
строительство, рассматриваются влияние различных факторов
(природных, экономических, геополитических, этнических и др.)
на государственное развитие, особенности становления государ-
ства в России, основные закономерности в создании аппарата
государственного управления и его реформах, методы управле-
ния обществом на различных этапах развития Российского го-
сударства.
Учебник состоит из 12 глав, в которых читатели найдут мно-
го интересных фактов и сведений о развитии государственного
управления в России с IX в. по настоящее время. В этом им по-
могут и справочные материалы, помещенные в конце книги.
Глава I
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1. О ГОСУДАРСТВЕ
| Государство возникло на определенной ступени развития об- щества. В своем становлении оно прошло долгий и сложный путь. На первых стадиях развития общества государство фор- мировалось как неразвитое политическое образование. Власть ■ этот период опиралась, прежде всего, на принуждение. |
Особенностью власти и норм жизни в догосударственный пе-
риод являлось то, что они, по сути дела, были частью жизнедея-
тельности людей, выражая и обеспечивая социально-экономиче-
ское единство рода, племени. Это было связано с несовершенством орудий труда, его низкой производительностью. Отсюда вытекала необходимость совместного проживания всех членов коллектива, существования общественной собственности на средства производства и распределения продуктов на основе равенства.
Подобные обстоятельства оказывали существенное влия-
ния на природу власти и норм первобытного общества.
Признаки власти, существовавшей в догосударственный пе-
риод:
• распространялась только в рамках рода, выражала волю
рода и базировалась на кровных связях;
• была непосредственно общественной, строилась на нача-
лах первобытной демократии, самоуправления (т. е. субъ-
ект и объект власти совпадали);
• органами власти выступали родовые собрания, старейши-
ны, военачальники и т. п., которые решали все важнейшие
вопросы жизнедеятельности первобытного коллектива.
Признаки норм жизни, существовавших в догосударствен-
ный период:
• регулировались главным образом обычаями (т. е. исто-
рически сложившимися правилами поведения, вошедшими
в привычку в течение длительного времени);
• 
существовали в поведении и в сознании людей, не имея,
как правило, письменной формы выражения;
• обеспечивались в основном силой привычки, а также со-
ответствующими мерами убеждения (внушения) и при-
нуждения (например, изгнанием из рода);
• ведущим способом регулирования выступал запрет (систе-
ма табу), а также отсутствие собственно прав и обязан-
ностей;
• выражали интересы всех членов рода и племени.
Формирование государства — длительный процесс, кото-
рый у народов мира протекал по-разному.
На Востоке наибольшее распространение получил так назы-
ваемый «азиатский способ производства» (Египет, Месопотамия,
Китай, Индия и т. п.), при котором устойчивыми оставались
социально-экономические структуры родового строя: земельная
община, коллективная собственность и др. Первые государства,
возникшие на Древнем Востоке, были доклассовыми, они одно-
временно и эксплуатировали сельские общины, и управляли
ими, т. е. выступали организаторами производства.
Иным был исторический процесс в Афинах и Риме, где ра-
бовладельческие государства возникли в результате появления
частной собственности и раскола общества на классы. В Афи-
нах государство возникло непосредственно из классовых проти-
воположностей, развивающихся внутри родового строя. В Риме
образование государства было ускорено борьбой бесправных
людей, живших вне римских родов (плебеев), против римской
родовой аристократии (патрициев).
Возникновение древнегерманского государства в значитель-
ной степени связано с завоеванием обширных чужих террито-
рий, для господства над которыми родовая организация не была
приспособлена.
Ряд ученых придерживается точки зрения, что Германия, Рос-
сия и некоторые другие государства возникли не как феодальные
(с классическими признаками подобной государственности — за-
креплением крестьянства и крупной частной собственностью на
землю), а как прафеодальные, когда знать еще не имела крупной
частной собственности на землю, а крестьяне сохраняли и свобо-
ду, и собственность на землю.
| Государство — это политико-территориальная организация публичной власти, обладающая суверенитетом, располагаю- щая специальным аппаратом управления и защиты прав и сво- бод граждан и способная создавать нормы права. |
Государство:
• центральный институт политической системы;
• система органов и формально-правовых принципов, опре-
деляющих функционирование организованной верховной
власти на определенной территории;
• целостность внутри общественных связей и их форм,
структура и государственный аппарат, ориентированный
на выполнение определенных задач.
Государство — это организация политической власти, со-
действующая преимущественному осуществлению определенных
интересов (классовых, общечеловеческих, религиозных, нацио-
нальных и т. п.) в пределах определенной территории.
При рассмотрении сущности государства важно учитывать
два аспекта:
• любое государство есть организация политической власти
(формальная сторона);
• данная организация служит интересам определенных со-
циальных групп (содержательная сторона).
Можно выделить следующие подходы к определению сущ-
ности государства:
• классовый, в рамках которого государство можно опреде-
лить как организацию политической власти экономически
господствующего класса. В этом случае первоочередное
удовлетворение интересов каких-либо классов не может
не вызывать сопротивления у других классов. Отсюда про-
блема в постоянном «снятии» данного сопротивления с по-
мощью насилия, диктатуры. Общечеловеческие интересы
в действиях государства тоже при этом присутствуют, но
они отходят на второй план;
• общесоциальный, в рамках которого государство можно
определить как организацию политической власти, создаю-
щую условия для компромисса интересов различных клас-
сов и социальных групп.
Наряду с этими можно выделить религиозный, националь-
ный, расовый и иные подходы к понятию сущности государ-
ства, в рамках которых соответственно религиозные, нацио-
нальные, расовые интересы должны доминировать в политике
конкретного государства.
Иначе говоря, сущность государства многоаспектна. Она не
сводится только к классовым или общесоциальным началам.
В сущности государства в зависимости от исторических условий на первый план может выходить любое из вышесказанных начал.
2. ТЕОРИИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ГОСУДАРСТВА
Этнография и историческая наука постоянно выявляют все
новые данные о происхождении государства. Поэтому вопрос
о происхождении государства является дискуссионным. Суще-
ствует немало теорий возникновения государства.
Теологическая теория
Эта теория получила наиболее яркое выражение в трудах
Фомы Аквинского и Георга Гегеля; в современных условиях ее
развили идеологи ислама, католицизма (Маритен, Мерсье и др.).
По мнению представителей данной теории, государство —
продукт божественной воли, в силу чего государственная власть
вечна, незыблема и зависима главным образом от религиозных
организаций и деятелей. Каждый человек обязан подчиняться во
всем государю. Социально-экономическое и правовое неравен-
ство людей предопределено той же божественной волей, с этим
необходимо смириться и не оказывать сопротивления. Непослу-
шание государственной власти может расцениваться как непо-
слушание Всевышнему.
Наделяя государство и государей (как представителей и вы-
разителей божественной воли) ореолом святости, сторонники
данной теории поднимали и поднимают их значение. Особое
внимание уделяется «посредникам» между Богом и государст-
венной властью — церкви и религиозным организациям.
Данная доктрина недооценивает влияние социально-экономических и иных отношений на государство и не позволяет определить возможности совершенствования формы государства, улучшения государственного устройства. К тому же теологическая теория в принципе недоказуема, ибо основывается на вере.
Патриархальная теория
К наиболее известным представителям патриархальной тео-
рии происхождения государства можно отнести Аристотеля
(IV в. до н. э.), Филмера (XVIII в.), Михайловского (XIX в.)
и других.
Согласно этой теории люди — существа коллективные, стре-
мящиеся к взаимному общению, приводящему к возникновению
семьи. В последующем развитие и разрастание семьи в резуль-
тате объединения людей, а также увеличение числа семей при-
водят в конечном счете к образованию государства.
Власть государя есть продолжение власти отца, «патриарха»
в семье. Поскольку изначально признается божественное про-
нс хождение власти «патриарха», подданные должны покорно
подчиняться государю. Всякое сопротивление такой власти не-
допустимо. Лишь отеческая забота царя (короля и т. п.) способ-
на обеспечить необходимые для человека условия жизни.
Как в семье отец, так и в государстве монарх не выбирается,
не назначается и не смещается подданными, ибо они — его дети.
Разумеется, известная аналогия государства с семьей возмож-
на, так как структура современной государственности возник-
ла не сразу, а развивалась от простейших форм, которые дей-
ствительно вполне могли быть сравнимы со структурой перво-
бытной семьи. Кроме того, эта теория создает ореол святости,
уважения государственности власти, «родственности» всех граж-
дан страны.
Вместе с тем представители данной доктрины упрощают про-
цесс происхождения государства, по сути дела, экстраполируют
понятие «семья» на понятие «государство», а такие категории,
как «отец», «члены семьи», необоснованно отождествляются
I категориями «государь», «подданные».
Договорная теория
Эта теория была сформирована в XVII—XVIII вв. в услови-
ях развития европейского абсолютизма. Она называется также
контрактной теорией государства. Зародились подобные
взгляды еще в Древней Греции (Эпикур, 341—270 гг. до н. э.).
В более поздние времена ее представителями были Г. Гроций
(1583—1645), Ж.-Ж. Руссо (1712—1778) и Т. Гоббс (1588—
1679). В России ее отстаивал А.Н. Радищев.
