Аппарат управления и номенклатура

Новое административно-территориальное деление страны.

Проблемы создания и совершенствования системы управления, особенно на местах, были тесно связаны с вопросами административно-территориального деления. До революции АТД преследовало в основном экономические цели. Советская власть взяла курс на национально-государственное самоопределение народов. При этом местным Советам давалась возможность самим определять границы новых губерний и областей. 2 декабря 1917 г. Совнарком обнародовал документ, разъяснявший, что новое АТД «зависит исключительно только от соглашения заинтересованных Советов. За целесообразность этого разграничения они отвечают перед Совнаркомом».

27 января 1918 г. СНК принял декрет о порядке изменения губернских, уездных и прочих границ. Этим декретом было установлено, что изменение территорий АТЕ производится местными Советами. Возникавшие разногласия и недоразумения должны разрешаться смешанными комиссиями, созданными из представителей советских органов заинтересованных губерний.

Весной 1918г. НКВД в нескольких циркулярах разъяснил порядок изменения границ губерний, уездов и волостей страны. Национально-территориальный принцип формирования Российской Федерации был закреплен в Конституции РСФСР и составил основу системы государственного управления страной.

Необходимость совершенствования управления стала очевидной с переходом от политики «военного коммунизма» к НЭПу. Госпланом была создана комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному размежеванию Российской Федерации. Перед ней ставилась задача приведения границ административных образований в соответствие не только с экономическими потребностями регионов, но и с учетом национальных интересов населения. Создавались новые автономные республики и области.

Каждая республика, каждый народ искали наиболее приемлемые формы национально-государственного строительства. Размежевание народов Северного Кавказа, Средней Азии и других регионов сопровождалось экспериментами, переходом некоторых территорий от одной республики или области к другой. Общие контуры нового районирования стали вырисовываться к сер. 20-х гг.

Так, в 1926 г. в состав СССР входили Россия, Украина, Белоруссия, три Закавказские республики (Грузия, Армения, Азербайджан), объединившиеся в ЗСФСР, Узбекистан и Туркмения. Кроме того, было 15 автономных республик, 14 автономных областей, три края и Уральская область, 47 губерний (из них 40 в России и 7 в Узбекистане), 114 округов, 442 уезда, 1531 район, 4428 волостей. Особый статус имела Абхазская ССР, входившая в состав Грузии на договорных отношениях.

Наибольшим разнообразием административно-территориального деления отличалась Российская Федерация. На ее территории было 11 автономных республик, 12 автономных областей, три края и Уральская область, 40 губерний, 58 округов, 359 уездов, 769 районов и 3479 волостей.

Предельной простотой выделялось административное деление Белоруссии. Ее территория делилась на 10 округов и 100 районов. Поиск оптимальных форм АТД продолжался до конца 20-х гг. К этому времени в Российской Федерации в основном утвердилась так называемая трехзвенная система - район, округ, область (край); в остальных союзных республиках — двухзвенная система (район, округ).

Каждая АТЕ имела свой аппарат управления. В целом аппарат гос.управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. Стержнем его служили партийные органы с их строгой централизацией и высокой дисциплиной. Они стремились оживить деятельность Советов, в работе которых преобладали рутинность, бюрократизм, взяточничество, пренебрежительное отношение к нуждам населения. Вопрос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов в мае 1925 г. Была выработана система мер по улучшению деятельности Советов, включавшая совершенствование информации об их деятельности, отчеты должностных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа управления, четкое разграничение полномочий между звеньями управленческих структур и др. Особо подчеркивалась потребность в подготовке образованных, компетентных специалистов-управленцев, необходимость привития им навыков общей и политической культуры.

Недостатки в квалификации гос. управленческого аппарата пытались компенсировать его численностью. К концу 1927 г. гос.аппарат СССР разросся до 3,7 млн. чел. Из них 2 млн. работали в системе административного управления.

Более всего недостаток квалифицированных управленцев был заметен на периферии — в городских и сельских Советах. В деревнях на выборах в сельсоветы шла борьба между беднейшей и зажиточной частью населения. Беднота была плохо организована, экономически зависела от зажиточных крестьян, т.к. государство недостаточно помогало селу. Поэтому к кулакам шли бедняки за семенным зерном, за ссудой или инвентарем. Условием предоставления помощи кулаки ставили избрание их в Советы. При выборах в городские Советы рабочие проявляли равнодушие и пассивность. Посещаемость собраний, на которых намечались кандидатуры в Советы, была крайне низкой. Собрания часто переносились из-за неявки рабочих. Пришедшие на собрание рабочие или отмалчивались, или выступали с резкой критикой политики партии и советской власти.

В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по коренизации гос.аппарата. За этим термином скрывалась политика привлечения в местные органы власти и управления представителей коренного населения. Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и др. городов. Помимо этого следствием политики коренизации было внедрение национальных языков в официальное делопроизводство и все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих национально-государственных образований. Этот процесс шел не всегда безболезненно, т.к. у некоторых народов отсутствовал развитый литературный язык и в нем не было необходимых современных политических, правовых, юридических терминов. Это снижало эффективность управления.

Сложившаяся к сер. 20-х гг. система управления разъедалась бюрократизмом. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Росла численность гос.аппарата, продолжалось его сращивание с аппаратом партийных органов. Отсутствовал надежный хозяйственный механизм, который бы включил экономические стимулы роста производительности труда. Успехи в хозяйственной жизни достигались не умелым управлением, а методами административного нажима при строго централизованном плановом регулировании хозяйственной жизни страны. Этот аппарат по мнению современников страдал сверхцентрализованностью и сложностью структуры, нерациональным использованием персонала.

Все это вынуждало власти всерьез заняться проблемой совершенствования гос.аппарата. На XV съезде ВКП(б) в докладе Орджоникизде говорил, что «аппарат слишком централизован, - за каждым пустяком приходится обращаться в центр; в нашем аппарате мы имеем большой параллелизм, отсутствие четкости, отсутствие ответственности исполнителей... Бумажность съедает нас; волокита неимоверная, и очень часто директивы партии и правительства извращаются».

Советская система управления предполагала принципиальную неразделенность партийной и советской власти во всех ее ипостасях — законодательной, исполнительной и судебной. Для осуществления властных полномочий партии и необходим был аппарат, составлявшийсоветскую номенклатуру.

Номенклатура - перечень наиболее важных должностей в гос.аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами. Партия большевиков как основной стержень в системе управления поставила под свой контроль работу аппарата. Для этого в ЦК и на местах были созданы учетно-распределительные отделы. Они начали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Постепенно круг их компетенции расширялся. В поле зрения ЦК партии оказались управленческие кадры — от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.

В 1921 г. была проведена Всероссийская перепись ответственных работников. Она охватила административно-управленческий аппарат всех уровней. К марту 1923 г. в ЦК РКП(б) имелись характеристики на 3150 человек. За два года через Учетно-распределительный отдел ЦК рассмотрел дела 16432 работников. Затем в целях совершенствования работы по учету и распределению кадров Учетно-распределительный отдел был объединен с Организационно-инструкторским и создан общий организационно-распределительный отдел ЦК, который возглавил ближайший сподвижник Сталина Л.М. Каганович. Был разработан ряд нормативных документов, определивших сущность кадровой политики партии на многие годы вперед.

Сам термин «номенклатура» впервые был употреблен в постановлении ЦК РКП(б) от 12 ноября 1923 г. Постановление определяло порядок подбора и расстановки кадров на ответственные посты. Оно сопровождалось списками номенклатурных должностей. Сначала было два списка: номенклатура № 1 и номенклатура № 2. По списку № 1 числились 3500 человек, по списку № 2 — 1500. Вскоре к имевшимся двум спискам добавлялся третий – т.н. ведомственная номенклатура.

Так настойчиво и целенаправленно складывался новый правящий слой советского общества, получивший название номенклатуры. Она осуществляла в первую очередь политическое руководство обществом, а руководство материальным производством являлось для нее уже второстепенной задачей.

Высшая номенклатура выделяла из своей среды узкий круг профессиональных управленцев. Они составляли политическую элиту общества, которая непосредственно участвовала в выработке, принятии и организации выполнения политических решений.

К ним относились в первую очередь лица, входившие в состав Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК. В 20-30-е гг. состав этих органов менялся мало. Из них выбывали только политические противники Сталина. За все годы существования советской власти в эти органы входили лишь 229 человек. Несмотря на то что они составляли политическую элиту страны, почти четверть из них умерли неестественной смертью: 46 человек были репрессированы и казнены, трое расстреляны как пособники этих репрессий, двое убиты в результате покушения, пятеро покончили жизнь самоубийством и т.д.