Аппарат ЦК КПСС в системе управления

Вместе с тем о реальном функционировании государственного аппарата страны можно говорить с учетом особенностей политического устройства СССР. Статья 6 Конституции 1977 г. провозглашала, что Компартия СССР является «ядром политической системы». За этой абсолютно неправовой формулировкой скрывалось реальное явление — дублирование всей системы управления партийным аппаратом. Руководство партией осуществляли не съезды КПСС, как полагалось по ее Уставу, а Политбюро и руководители отделов и секторов аппарата ЦК КПСС. В состав высшего партийного руководства входили виднейшие представители государственной власти. В Политбюро ЦК КПСС, избранном в 1976 г. на XXV съезде партии, были: Председатель Президиума Верховного Совета СССР Л.И. Брежнев, Генеральный секретарь ЦК КПСС), Председатель Совмина СССР Косыгин, его первый заместитель Мазуров, министры: иностранных дел - Громыко, обороны – Гречко, а позднее - Устинов, председатель КГБ Андропов. Происходило своего рода срастание высших звеньев партийного и государственного аппаратов.

Все руководители высшего партийного звена напрямую вмешивались в деятельность всех ветвей гос.власти. Секретари ЦК руководили отделами аппарата ЦК КПСС. Структура аппарата ЦК, по сути, дублировала органы исполнительной, законодательной и судебной властей, а также детально отражала систему союзных министерств и ведомств, управлявших промышленностью, с/х, культурой и идеологией. Так, например, в отделе административных органов ЦК были следующие сектора:

— Сухопутных и Ракетных войск, гражданской обороны и ДОСААФ;

— ВВС, ВМФ, ПВО и гражданского воздушного флота;

— органов безопасности;

— прокуратуры, суда и юстиции;

— органов охраны общественного порядка.

Любое решение министерства и ведомства, которое затрагивало существенные стороны жизни страны, предварительно согласовывалось с соответствующими секторами и отделами аппарата ЦК, а при необходимости - с Секретариатом ЦК или Политбюро.

Чтобы представить механизм согласования и принятия решений на высшем государственном уровне, рассмотрим типичный пример: принятие в 1976 г. постановления Совета Министров СССР «Об улучшении руководства работой в области труда и социального развития». В подготовке этого решения выделяются несколько этапов:

1. Подготовка записки на эту тему для Генерального секретаря ЦК КПСС. В подготовке принимали участие: Госкомитет Совмина СССР по труду и социальным вопросам; соответствующие отделы Совмина СССР; Верховного Совета СССР, отделы ЦК КПСС и Секретариат Генерального секретаря.

2. Решение Секретариата ЦК КПСС содержало:

- положение о преобразовании Госкомитета Совмина СССР по вопросам труда и заработной платы в союзно-республиканский Госкомитет Совмина СССР по труду и социальным вопросам;

- одобрение проекта Верховного Совета СССР по этому вопросу;

- указание Совмином союзных республик о преобразовании госкомитетов Совминов республик по использованию трудовых ресурсов в союзные республиканские государственные комитеты Советов министров союзных республик по труду, и их подчинении союзному Госкомитету по труду и социальным вопросам;

- вопросы деятельности и штатной численность будущего Госкомитета;

- указание ЦК союзных республик, обкомам партии, руководству профсоюзов - ВЦСПС, министерствам и ведомствам СССР и Совминам союзных республик на выполнение этого постановления;

- соответствующий проект постановления Совета Министров СССР.

3. Решение Секретариата ЦК должно было быть утверждено Политбюро ЦК. Для этого в Политбюро направлялись:

- проект постановления ЦК;

- проект Указа Президиума Верховного Совета СССР;

- проект постановления Совета Министров СССР.

4. Совместная записка, подписанная секретарем ЦК КПСС, зав. отделом ЦК И.В. Капитоновым, секретарем ЦК, зав. отделом ЦК В.И. Долгих, секретарем ЦК КПСС М.И. Зимяниным, зав. отделом плановых и финансовых органов ЦК КПСС В.И. Гостевым, председателем Госкомитета Совмина СССР по труду и социальным вопросам В.Г. Ломоносовым.

Таким образом, с одной стороны, достигалась тщательная проработка вопроса, с другой — сколько-нибудь сложная проблема утопала в бесчисленных согласованиях. Складывалась коллективная безответственность за принятие решения.

После утверждения этих решений на Политбюро начиналась собственно государственная, публично-правовая сторона истории созданного учреждения власти. Подобный механизм согласования был характерен и на уровне краев, областей, районов страны. Руководители крупнейших предприятий и ведомств входили в состав бюро крайкомов, обкомов, райкомов партии или принимали участие в работе бюро по должности. Регламент обкома партии предусматривал постоянное присутствие заведующих отделами обкома КПСС и их заместителей, председателя контрольно-ревизионной комиссии областной партийной организации, редактора областной газеты, первого (второго) секретаря обкома ВЛКСМ, начальника (заместитель начальника) управления КГБ, прокурора (заместителя прокурора) области, начальника (заместителя начальника) управления внутренних дел облисполкома.

Механизмы осуществления власти предполагали в обычных случаях тесное взаимодействие многих управленческих институтов — министерств и ведомств, Совмина и его отделов, аппарата ЦК КПСС, Секретариата и Политбюро. Вместе с тем казавшаяся безукоризненной система согласования предварительной экспертизы фактически устранялась, когда решения должны были приниматься оперативно или когда эти решения имели высокую политическую цену. Тогда их принимали на уровне высшего политического руководства страны (как правило, руководитель партии по согласованию с главой Совмина, КГБ и армии) из соображений политической целесообразности и того, как она понималась в конкретный момент. Их мнение могло расходиться с мнением экспертов, противоречить ранее принятым решениям.

Так, на даче у Брежнева 12 декабря 1979 г. было решено вводить советские войска в Афганистан. Участниками совещания были председатель КГБ Андропов, министр обороны Устинов, министр иностранных дел Громыко, Генеральный секретарь ЦК КПСС Брежнев и заведующий Общим отделом ЦК Черненко. Позже оно было оформлено как решение Политбюро. Обычной практикой были встречи только членов Политбюро в так называемой ореховой комнате в Кремле, на которых достигалось единое мнение по наиболее важным вопросам, которые выносились на заседания Политбюро.

Важнейшие кадровые изменения — от отставки Хрущева в октябре 1964 г. до назначения Горбачева Генеральным секретарем ЦК — предопределялись самым узким кругом государственных лидеров, лишь затем закреплялись постановлениями Политбюро, Пленумом ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР.