Реорганизация государственного аппарата и кадровые изменения

Глава 10. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РАЗВИТИЕ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 50-х - СЕРЕДИНЕ 60-х гг. XX в.

5 марта 1953 г. страна узнала о смерти И. В. Сталина.

В личности этого человека, более 30 лет возглавлявшего круп­нейшую мировую державу, в его характере, в государственной деятельности соединяются весьма противоречивые черты, отра­зившие эпоху и одновременно повлиявшие на нее. Не случайно отношение к этому государственному деятелю было и остается неоднозначным. С одной стороны, И. В. Сталин — «один из са­мых великих и страшных диктаторов в истории человечества»[391]. С другой стороны, под его руководством государство совершило гигантский скачок от полуфеодальной страны к супердержаве.

Как выразился Черчилль, он принял Россию с сохой и оста­вил с ядерным оружием. Была совершена культурная револю­ция, выдвинувшая Советский Союз на первое место в мире по образовательному и интеллектуальному уровню народа. Осуще­ствлена индустриализация, за 13 лет предвоенных пятилеток переместившая Советский Союз на первое место в Европе и второе в мире по промышленному развитию. Проведено социа­листическое переустройство сельского хозяйства, заложившее основы для его развития как высокотоварного. Страна посто­янно расширяла свою территорию. Советский Союз в кровопролитнейшей войне отразил гитлеровское нашествие и, сыг­рав решающую роль в разгроме Германии и Японии, спас чело­вечество от фашизма, которому не могло противостоять ни одно государство Европы. Но нельзя забывать при этом, что Сталин создал жестокую карательно-репрессивную систему, которая полностью расходилась с идеалами социализма. Поэто­му, естественно, сразу после смерти вождя начался давно на­зревший процесс постепенного ослабления тоталитарного ста­линского режима. Реформирование сверхцентрализованной системы государственной власти и управления, а также подсис­тем страха, внеэкономического принуждения, идеологического стимулирования и перманентной классовой борьбы растяну­лось на долгие годы и десятилетия, так и не завершившись соз­данием подлинно социалистической системы народовластия.

Первоначально этот процесс шел в форме верхушечной по­литической борьбы. Практически весь 1953 г. длилась внутриэлитная междоусобица групп Маленкова, Хрущева и Берии, пытавшихся обрести полноту власти. Все они разыгрывали ре­формистскую карту, так как было очевидно, что сталинский ре­жим себя изжил. Весьма радикальный вариант предложил Бе­рия. Он писал в июне 1953 г., что необходимо ликвидировать сложившуюся систему принудительного труда ввиду его эконо­мической неэффективности и бесперспективности. Более того, Берия проявил инициативу в проведении всеобщей амнистии заключенных, срок изоляции которых не превышал пяти лет. Органы безопасности признали ошибочными некоторые из по­следних политико-уголовных дел, в том числе преследование «врачей-вредителей» и ряд других сталинских акций последнего времени. В области внешней политики Берия выступил за пре­кращение «холодной войны», восстановление отношений с Югославией, объединение Германии.

Маленков предложил более умеренный вариант реформ. В ос­нове его платформы было заложено технократическое стремле­ние ослабить жесткий бюрократический централизм и на этой базе повысить эффективность управления, разбудить инициа­тивность управленческого аппарата. Одновременно Маленков, почти два года возглавляя правительство страны, пытался прово­дить политику поощрения легкой промышленности и снижения цен на товары широкого потребления. В руководстве была также группа известных соратников Сталина, приверженцев консерва­тивного курса, в которую входили Молотов, Каганович, Вороши­лов и другие деятели, не помышлявшие ни о каких серьезных ре­формах и стремившиеся к сохранению традиционной системы управления с ограничением произвола высшей власти в отношении своей номенклатуры. Косность и инертность этих деятелей были очевидны даже Сталину, который незадолго до своей смер­ти планировал их смещение с высших постов и замену новыми выдвиженцами — Чесноковым, Брежневым и др.

Победу во внутриполитической борьбе неожиданно одержал Хрущев, как и все причастный к репрессиям, но имевший лич­ные мотивы ненавидеть Сталина. Он не обладал ни полноцен­ным образованием, ни солидной теоретической подготовкой, у него не было ни программы действий, ни сколько-нибудь за­конченного представления о политике десталинизации и ее пределах. Характерной чертой Хрущева как политика было по­вышенное внимание к сельскому хозяйству, что отчетливо про­явилось в период его руководства. Он в течение десяти лет про­водил политику десталинизации импульсивно и непоследова­тельно с колебаниями и отступлениями.

В июле 1953 г. в высшей партийно-государственной элите произошел своеобразный переворот, когда Хрущеву удалось от­странить главу карательных ведомств Берию от власти. Поста­новка органов безопасности под контроль монопольной, но все-таки гражданской партии позволила объективно заложить осно­ву для демократизации политического режима и десталинизации общества. Любопытно, что в этом эпизоде принял участие и бу­дущий преемник Хрущева — Брежнев. Это был, безусловно, дос­таточно мужественный поступок, так как никто не мог знать, чем закончится попытка ареста всесильного хозяина ГУЛАГа. Но заместитель начальника Главного политического управления Советской армии и Военно-морского флота генерал Брежнев не прогадал. Хрущев, придя к единоличному руководству в партии и стране в 1953 г., не забыл своего верного украинского крестни­ка и стал постепенно его выдвигать на первые позиции.

Возглавив партийную, а позднее и государственную власть, Хрущев реализовывал на практике сталинский авторитарно-ко­мандный стиль управления, что впоследствии было, в принци­пе, справедливо названо волюнтаризмом. Первоначально Хру­щев заступался за аппаратных работников в пику Маленкову, требовавшему реорганизации госаппарата, но впоследствии подверг их еще более резкой критике и сокращению. Такая по­зиция была связана с тем, что часть коммунистической но­менклатуры приветствовала разоблачение культа личности Сталина только в определенных пределах, так как нуждалась в лич­ной безопасности.

С 1953 г. началась радикальная реорганизация системы кара­тельных органов. Сталинский ГУЛАГ был ликвидирован навсе­гда. Вслед за этим были уничтожены особые совещания, «трой­ки», и началась реабилитация заключенных. Силовые министер­ства, кратковременно объединенные в 1953 г. под началом Берии, были вновь разъединены на министерство внутренних дел, занимавшееся охраной общественного порядка, и органы госбезопасности, которые образовали в марте 1954 г. КГБ при СМ СССР. Это ведомство было юридически подконтрольно Ге­неральному прокурору СССР, а фактически — ЦК КПСС и его Политбюро. С этого времени КГБ стал послушным орудием ком­мунистической элиты.

Решающим событием, сделавшим необратимым процесс де­сталинизации общества, всей системы управления, стал XX съезд КПСС, на котором Хрущев сделал свой знаменитый доклад «О культе личности и его последствиях». Этот неопубликован­ный доклад был официально доведен до всех низовых парторга­низаций многомиллионной партии и, следовательно, стал в принципиальных сюжетах известен всему советскому обществу.

Важнейшим направлением реформ стали совершенствова­ние системы хозяйственного управления и ее децентрализация. В 1957 г. был осуществлен переход от управления экономикой через отраслевые министерства к руководству через региональ­ные центры — Советы народного хозяйства (совнархозы). Для обоснования этой акции использовался опыт деятельности ВСНХ в первые годы советской власти при Ленине. В центре было ликвидировано 141 общесоюзное и республиканское ми­нистерство и сформированы небольшие государственные от­раслевые комитеты с координирующими функциями. Совнар­хозы были региональными коллегиальными органами, в состав которых вошли помимо главных руководителей также и руко­водители крупнейших предприятий. Для решения проблемных вопросов создавались технико-экономические советы из науч­ных, инженерных работников и администраторов. Созданные 105 совнархозов подчинялись правительству своей республики и были в значительной степени автономны в руководстве тре­стами, предприятиями, стройками и учреждениями регионов.

Республики получили большие административно-хозяйст­венные полномочия, в частности, в ведение республик было передано из союзного подчинения более 11 тыс. предприятий, судебное законодательство и органы внутренних дел.

Параллельно с децентрализацией управления экономикой Хрущев принял решение приблизить партийные комитеты и советы к конкретному управлению производством. С этой це­лью парткомы и советы были разделены на промышленные (городские) и сельские. Все комитеты должны были специали­зироваться на конкретном руководстве определенными отрас­лями экономики.

Предпринятые меры на первых порах способствовали развя­зыванию инициативы специалистов и местных органов, по­вышению уровня специализации регионов и их определенной кооперации, развитию местного производства, улучшению снаб­жения населения товарами широкого потребления. Объем про­изводства в 1957—1960 гг. увеличился в 1,5 раза, однако властям не удалось найти правильное сочетание централизованного го­сударственного руководства и местной самостоятельности. Воз­никли затруднения в управлении предприятиями отраслей круп­ной промышленности общегосударственного значения, разви­вался местный бюрократизм и корпоративизм, нарушение пропорций развития регионов и их внешних связей друг с дру­гом в рамках всего народнохозяйственного комплекса. Резко ос­лабло использование достижений научно-технического прогрес­са, так как местные совнархозы не испытывали потребности внедрения новых дорогостоящих технологий. Пытаясь преодо­леть эти недостатки, хрущевское правительство попыталось уси­лить централизацию в планировании и сократило число местных совнархозов до 43, одновременно создав в начале 1960-х гг. рес­публиканские совнархозы и Высший совет народного хозяйства СССР. Существование этих органов наряду с правительством и госкомитетами привело к многоступенчатости управленческой системы и пересечению функций ее отдельных звеньев.

В это же время в сельском хозяйстве проходило укрупнение колхозов, совхозов, управляемых через территориально-произ­водственные органы. Развитие сельского хозяйства было при­оритетным в системе первоочередных мер Хрущева, начиная с его утверждения на посту Первого секретаря ЦК КПСС. На сентябрьском 1953 г. Пленуме ЦК КПСС Хрущев продемонст­рировал иное понимание значения колхозно-кооперативной собственности, нежели завещанная Сталиным концепция, со­гласно которой колхозная собственность начинает тормозить развитие производительных сил страны и поэтому должна быть превращена в общенародную. В постановлении пленума было указано, что артельная форма колхозов является ведущей фор­мой коллективного хозяйства на весь период строительства со­циализма. В течение трех лет по настоянию Хрущева были при­няты постановления ЦК КПСС и Совмина СССР об отмене излишней централизации планирования, праве колхозов до­полнять и даже изменять положения Примерного устава сель­хозартели -с учетом местных условий. Все это способствовало развитию инициативы и самостоятельности коллективных про­изводителей сельскохозяйственной продукции, однако сразу не могло сказаться на снабжении населения продовольственными товарами.

В этот период остро встала зерновая проблема, которая была ложно объявлена Маленковым на XIX съезде КПСС в 1952 г. решенной окончательно и бесповоротно. Чтобы наконец ре­шить эту проблему и одновременно продемонстрировать стране и народу свою политическую компетентность и перспектив­ность, Хрущев предпринимает в феврале 1954 г. одну из самых крупных своих акций — подъем целинных и залежных земель.

Вклад высшего руководства во главе с Хрущевым в решение зерновой проблемы несомненен. Активное участие в организа­ции освоения целины принял Брежнев, который становится первым секретарем ЦК Компартии Казахстана. Энергичный и в то же время уравновешенный, спокойный, не высказываю­щий особых претензий и амбиций партполитработник после XX съезда КПСС вновь становится секретарем ЦК[392], где отвеча­ет за развитие ракетной техники и космонавтики. Полет в кос­мос первого космонавта планеты Юрия Гагарина стал триум­фом не только науки, но всей советской социально-политиче­ской системы, включая административно-командную систему управления, которая до определенного времени безусловно от­вечала национальным интересам страны.

В своей основе эта система бесспорно несла черты сталин­ского тоталитарного режима, но с заметными демократически­ми подвижками, связанными прежде всего с резким сокраще­нием карательно-репрессивной функции, усилением коллеги­альных форм руководства. Сняв с наименования должности титул «генеральный», Хрущев теперь именовался Первым сек­ретарем ЦК КПСС, что также не было чисто формальной ак­цией. Новый руководитель в первый период своего правления попытался внедрить в практику идею сменяемости кадров выс­шего руководства и устранить милитаризованный характер вла­сти. Политбюро ЦК КПСС еще в 1952 г. было переименовано в Президиум и стало более представительным органом, включая в себя, помимо ведущих секретарей ЦК КПСС, также руково­дителей компартий союзных республик, Москвы и Ленинграда, Председателя Президиума ВС СССР, Председателя СМ, Пред­седателя ВЦСПС, Председателя КГБ, министров обороны, иностранных дел и др. Однако наряду с Президиумом сохра­нился Секретариат ЦК КПСС, возглавлявший высший партий­ный аппарат. Значение этого органа определялось тем, что сек­ретари ЦК руководили специализированными отделами, кото­рые во многом дублировали соответствующие министерства и ведомства либо группы министерств и осуществляли по­литическое руководство ими. Через Секретариат ЦК лидер партии фактически контролировал деятельность всего государ­ственного аппарата и определял руководящий состав всех зако­нодательных и исполнительных органов. В системе партийно-государственной власти по-прежнему сохранял свое значение ЦК КПСС, состоявший в те годы из 225 членов и кандидатов, избираемых на съезде КПСС. Этот орган на всех этапах совет­ской власти был своего рода парламентом страны. В период правления Н. С. Хрущева значение ЦК значительно возросло по сравнению со сталинским периодом, когда он выполнял в основном функцию передаточного звена исполнительной пар­тийной вертикали. В его систему входили нижестоящие крае­вые, областные, районные, городские комитеты партии, осуще­ствлявшие плохо скрываемые фактически распорядительные функции в отношении советских и хозяйственных учреждений. В конце 50-х — начале 60-х гг. пленумы ЦК поднимались иной раз над всей партийной иерархией и в ходе дискуссий принимали принципиальные решения. Так, например, именно благо­даря ЦК Хрущеву удалось в 1957 г. справиться с большинством Президиума, требовавшим его отставки.

В этот период фактически возродилась коммунистическая элита, которая в сталинский период влачила жалкое существо­вание, будучи ограниченной сталинской диктатурой. Теперь номенклатурная элита заняла ведущие позиции. Поскольку об­щество базировалось на принципах эгалитаризма и предполага­ло принципиальное отрицание элитарности руководства, то коммунистическая элита стремилась создавать впечатление сменяемости кадров и регулярного обновления своего состава, сохраняя в основном в своих руках рычаги власти. В этот пери­од усилились технократизация управленческого аппарата, прагматизация хозяйственной политики и в целом слияние управ­ленческих обязанностей политических и хозяйственных руко­водителей. Однако наряду с этим процессом в начале 60-х гг. стала прослеживаться противоположная тенденция разрушения основ функционирования элиты. Хрущев стал нарушать сло­жившееся привычное взаимодействие основных уровней вла­сти: высшего, или центрального, и регионального, или местно­го. Первый секретарь стал зачастую выходить на местный уро­вень, минуя центральное руководство с целью получения обратной связи и усиления личного авторитета как демократи­ческого лидера, действующего в «ленинском стиле» руково­дства. Одновременно стал пропагандироваться совершенно уто­пический прожект строительства коммунизма к 1980 г., закреп­ленный XXII съездом партии в третьей Программе КПСС (1961 г.). Вместе с тем, исходя из положения Программы о по­вышении уровня общественного, демократического коммуни­стического самоуправления, Хрущев нанес удар по номенкла­турной партийно-государственной элите — в Устав КПСС было внесено положение о регулярном обновлении кадров аппарата. Был объявлен запрет избираться в одни и те же органы более трех сроков с исключением для кандидатов, которых поддержи­вало не менее 75% голосов. Одновременно учреждались различ­ные общественные комиссии для повышения уровня гласности и качества принимаемых органами власти решений. Все эти ра­дикальные реформы отвечали требованиям провозглашенного курса движения к коммунистическому народовластию.

Однако, несомненно, демократические, прогрессивные пре­образования Хрущева не вызвали энтузиазма в обществе, так как сопровождались ухудшением экономической ситуации. Неурожай 1963 г. и целый ряд внешнеполитических авантюр, непродуманных рывков под лозунгом «Догнать и перегнать Америку по уровню потребления молока и мясопродуктов» привели к повышенной нагрузке на экономику страны. Пыта­ясь выйти из кризисного положения, правительство заморози­ло заработную плату, задержало объявленную отмену подоход­ного налога, повысило нормы выработки на единицу оплаты труда, провело кампанию слишком жестокого преследования спекулянтов, повысило цены на продукты питания. Эта свое­образная либерализация цен в условиях социалистического го­сударства вызвала немедленный протест трудового населения, который привел к несанкционированным забастовкам и де­монстрациям и даже к трагическому подавлению выступления рабочих в Новочеркасске. Грубые публичные нападки Хрущева на творчество молодых представителей раскрепощенной интел­лигенции, стремившихся к самовыражению, например, на ху­дожников-абстракционистов, отдельных писателей и поэтов, придерживавшихся нетрадиционных направлений в искусстве, вызвали протест этой части общества. Непродуманные кадро­вые сокращения в армии, особенно в ВВС, странная отставка министра обороны маршала Г. К. Жукова предопределили рост недовольства в офицерской среде. Сокращение размеров при­усадебных участков у крестьян не могло порадовать сельских тружеников. В этих условиях произошло определенное оттор­жение политики Хрущева не только политической элитой, но и большинством населения - рабочими, крестьянами, интел­лигенцией, кадрами армии. Это был безусловный крах Хруще­ва как политика, взявшего на себя весь груз ответственности назревших реформ, но не сумевшего обеспечить их проведение в рамках научной обоснованности и здравого смысла. Полити­ческая смерть Хрущева была во многом закономерной, но не обязательной.

Учитывая весь комплекс факторов, номенклатурная элита добилась на октябрьском Пленуме 1964 г. ЦК КПСС смещения Хрущева с занимаемых постов. Следует подчеркнуть, что от­странение Хрущева было результатом вполне нормального политического акта, организованного в рамках существовавшей законности. Более того, сам Хрущев видел в осуществившейся возможности бескровной смены лидера именно свою заслугу как реформатора. Новым генсеком стал один из наиболее ти­пичных представителей номенклатурной коммунистической элиты - Брежнев, занимавший посты секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума ВС СССР.

На первых порах он не посмел свернуть реформы, задуман­ные Хрущевым и подготовленные Косыгиным, однако вскоре отказался их активно поддерживать. Правящая элита была чрез­мерно уверена в потенциале советского строя и не собиралась более его либерализировать, ограничившись частичной дестали­низацией. Более того, в скором времени реформы 60-х гг. по повышению самостоятельности предприятий и усилению ры­ночных механизмов были дезавуированы, несмотря на то что они дали неплохие результаты.

Немедленно после снятия Хрущева было ликвидировано разделение Советов на промышленные и сельские, улучшена регламентация деятельности единых советов, к их работе были привлечены различные самодеятельные организации граждан. В управленческих преобразованиях особое место занимали ре­шения мартовского 1965 г. Пленума ЦК КПСС, положившего начало более или менее научной аграрной политике. Хотя ре­шения готовились еще при Хрущеве, они при Брежневе пара­доксально получили дополнительный импульс как антихру­щевские меры. Как бы то ни было, но крестьяне получили от­резанные ранее у них приусадебные участки, колхозники получили право на пенсию и гарантированную минимальную заработную плату в колхозах, увеличились закупки сельхоз­продуктов по более высоким ценам, снизилась норма обяза­тельных поставок. Кукурузной эпопее был положен конец, а псевдоученый В. Д. Лысенко наконец был снят с руководящих научных постов Сельхозакадемии. В целом можно считать, что была предпринята интересная и продуктивная попытка приме­нить на практике идею ленинского продналога к колхозно-совхозному производству.

В ноябре 1965 г. состоялся второй знаменитый Пленум ЦК КПСС, на котором Косыгин сделал доклад с обоснованием эко­номической реформы в промышленности. Эта реформа также готовилась при Хрущеве на основе идей экономистов В. Немчи­нова, В. Новожилова, Л. Канторовича, Е. Либермана. Вдохнов­ленный положительными результатами эксперимента на заводе «Маяк» в Горьком и на фабрике «Большевичка» в Москве, Косы­гин предложил новые меры по совершенствованию управления, к числу которых относилось резкое снижение количества плано­вых заданий, ограничение централизованного планирования.

Восьмая пятилетка (1966—1970 гг.) оказалась последней вы­полненной и перевыполненной по большинству показателей, в чем, безусловно, сказался импульс управленческих реформ. Од­нако уже к концу пятилетки началось явное замедление в реа­лизации намеченных преобразований, т. е. свертывание ре­форм. Период относительно радикального реформирования и модернизации системы управления заканчивался, и наступил очередной этап функционирования советской обновленной централизованно-бюрократической системы управления.