Деятельность советского государственного аппарата в период Великой Отечественной войны

Нападение фашистской Германии 22 июня 1941 г. на СССР потребовало качественно изменить государственное управле­ние, условия и цели его функционирования, содержание, на­значение, структуру, методы, взаимоотношения высших, цен­тральных, местных органов, их кадровый состав.

В директиве 29 июня 1941 г. партийным и советским орга­низациям прифронтовых областей о мобилизации всех сил и средств на разгром фашистских захватчиков правительством и ЦК ВКП(б) указывалось «быстро и решительно перестроить всю свою работу на военный лад»[373].

Государственное управление в военных условиях приобрело экстремальность, чрезвычайность и другие специфические чер­ты. В зависимости от периодов Великой Отечественной войны менялись его основные задачи, направления, организационная структура, формы и средства функционирования, которые под­чинены единой цели — разгромить фашизм, освободить страну от оккупантов-агрессоров, отстоять ее свободу, независимость, обеспечить ее послевоенную безопасность.

Современные исследователи единодушно утверждают, что в основу внутренней политики, перестройки управления был «положен принцип максимальной централизации политическо­го, хозяйственного и военного руководства»[374].

Произошла тотальная милитаризация конституционных ор­ганов государственного управления, что было обусловлено войной и отражено в задачах, организации и методах их дея­тельности, которые приобрели чрезвычайный характер. Поми­мо милитаризованных, максимально централизованных орга­нов управления была создана целая система чрезвычайных, внеконституционных органов с особыми полномочиями, функционировавших на чрезвычайной нормативно-правовой основе.

На анализе широкой документальной базы доказательно мо­тивирован вывод, согласно которому «в какой-то мере идею правомерности и необходимости создания чрезвычайных орга­нов подпитывало то обстоятельство, что во время Великой Отечественной войны чрезвычайные органы работали действитель­но весьма результативно»[375].

Основными чрезвычайными органами являлись Ставка Глав­ного Командования (СГК), замененная Ставкой Верховного Ко­мандования (СВК), Государственный Комитет Обороны (ГКО), городские комитеты обороны, Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности, Управление по делам эвакуа­ции при СНК СССР и местные республиканские, краевые, об­ластные управления, эвакопункты на железных дорогах, речных портах, Комитет по продовольственному и вещевому снабже­нию Красной Армии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспортный комитет и др. Они создавались в связи с чрезвы­чайной необходимостью, действовали, видоизменялись в меру осознанной потребности, без какого-либо предварительного до­военного плана, но по итогам оперативного обсуждения тогда же разработанных проектов, оформлялись соответствующим за­конодательным порядком без изменения Конституции СССР. Учреждались соответствующие должности, аппараты, вырабаты­валась технология чрезвычайного управления.

С особыми функциями образована 2 ноября 1942 г. Чрезвы­чайная государственная комиссия по установлению и расследо­ванию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их со­общников, деятельность которой высоко оценена нюрнберг­ским Международным военным трибуналом[376].

Ряд авторов отмечает экспромтный характер управленческих новаций первых недель войны[377]. Результатом импровизации на­зывают создание СГК 23 июня 1941 г. Это был первый внеконституционный чрезвычайный орган управления, созданный в военное время. При Ставке существовал институт постоянных советников из 13 человек.

Особенности состава и структуры Ставки породили ряд про­блем в ее деятельности. Громоздкость (20 чел.) не позволила Ставке ни разу собраться в полном составе, тем более что часть военачальников сразу отбыла на фронт. Требовалось привести состав и структуру Ставки в соответствие с реалиями властных отношений того времени.

10 июля 1941 г. СГК упразднена и создана СВК под предсе­дательством Сталина, который 8 августа стал именоваться Вер­ховным Главнокомандующим. К тому времени стал ясен бес­прецедентный масштаб бедствия, обрушившегося на страну, и официально оформленная концентрация властных полномочий в руках ее фактического руководителя была оправдана. Члена­ми высшего органа стратегического руководства стали Моло­тов, Жуков, Буденный, Ворошилов, Тимошенко и Шапошни­ков. Институт постоянных советников упразднялся.

Очевидно, что 10 июля 1941 г. внесены серьезные измене­ния в управление вооруженными силами, которые являлись главным звеном государственного аппарата в решении основ­ной задачи военного времени — разгромить врага.

В военное время продолжилась наметившаяся ранее тенден­ция наполнять номинальные государственные структуры (в том числе вновь создаваемые) реальными властными полномочия­ми, которыми располагало руководство правящей партии. Еще 6 мая 1941 г. секретарь ЦК ВКП(б) И. В. Сталин занял пост председателя Совета народных комиссаров СССР, соединив традиционно разделенные партийную и государственную власть.'19 июля он назначен и наркомом обороны.

В чрезвычайных военных условиях становилось неразумным придерживаться ритуального разделения партийных и государ­ственных, военных и гражданских органов управления. Показа­тельно в этом отношении создание 30 июня 1941 г. ГКО, сосре­доточившего всю полноту власти в стране.

Первая неделя войны показала, что остановить врага не уда­ется. 28 июня пал Минск, серьезно ухудшилась военно-страте­гическая обстановка, нависла угроза военного поражения. Ве­чером 29 июня члены Политбюро во главе со Сталиным второй раз за день посетили наркомат обороны. Произошедший там обмен упреками и оскорблениями между гражданскими и воен­ными руководителями историки квалифицируют как «острый конфликт между высшей государственной властью и руково­дством вооруженных сил». Этот конфликт ускорил принятие серьезных мер по перестройке управления страной на военный лад.

Инициаторы создания ГКО — Молотов, Берия, Ворошилов и Маленков — 30 июня убедили Сталина в реальности расши­рения военного производства, укреплении армии и разгрома врага. Для реализации этой программы и был создан чрезвы­чайный орган управления с неограниченными полномочиями во главе со Сталиным.

Анализ состава ГКО показывает, что все его члены входили в состав высшего партийно-государственного руководства, оли­цетворяли его. Ими был представлен узкий состав Политбюро ЦК ВКП(б) - негласный, неуставный орган, решавший все важнейшие вопросы государственной жизни. Фактически обра­зование ГКО придало легитимность этой группе приближенных к Сталину лиц.

Особенностью состава ГКО было и то, что в него входили первые лица важнейших в условиях войны органов партийно-государственного управления: ЦК ВКП(б), СНК СССР, Гос­плана, Отдела кадров ЦК ВКП(б), транспортного, внешнепо­литического и силовых ведомств.

В результате каждый член ГКО курировал привычную для себя сферу политики, экономики, военного строительства: Ма­ленков — производство самолетов и моторов, формирование авиационных частей, Молотов -- производство танков, Воро­шилов — формирование воинских частей, Вознесенский — ме­таллургию, нефть и химическую промышленность, Берия - производство вооружения и боеприпасов (с февраля 1942 г.).

ГКО не имел регламента работы, собирался нерегулярно и не всегда в полном составе. Решения принимали председатель либо его заместитель — Молотов (с 16 мая 1944 г. — Берия) по­сле консультаций с теми членами ГКО, которые курировали соответствующие ведомства. Наркомы и военачальники в своих воспоминаниях отмечают, что процедурные вопросы были уп­рощены до предела, поощрялась инициатива ответственных лиц, обеспечивался деловой характер работы ГКО. Поскольку высшие руководители страны одновременно входили в состав ГКО, Политбюро, Ставки, Совнаркома, то их решения оформ­лялись как директивы и постановления того или иного органа управления в зависимости от характера вопроса. Всего за время войны ГКО принял около 10 тыс. решений и постановлений военного и хозяйственного характера.

Особенностью деятельности ГКО было отсутствие собствен­ного разветвленного аппарата. Руководство осуществлялось че­рез имевшиеся партийные и советские структуры власти. В важнейших отраслях народного хозяйства действовал инсти­тут уполномоченных ГКО, которые сплошь и рядом являлись одновременно представителями ЦК ВКП(б), что обеспечивало им неограниченные права. Уполномоченные были также во всех союзных и автономных республиках.

На местах формировались, действовали областные и город­ские комитеты обороны в наиболее стратегически важных регио­нах, в том числе в Ростове-на-Дону и Ростовской области[378] (всего примерно в 60 городах). В их состав входили первые должност­ные лица партийных, государственных органов управления, во­енные комиссары, коменданты гарнизонов, начальники управ­лений НКВД, тесно связанные с военным командованием. Пред­ставители их одновременно были членами соответствующих военных советов. Не имея своего штатного аппарата, как и ГКО в центре, городские комитеты обороны опирались на местные пар­тийные, советские, хозяйственные, общественные органы. При них существовал институт уполномоченных, создавались опера­тивные группы для срочного решения вопросов, широко привле­кался общественный актив. Вся деятельность комитетов была подчинена интересам обороны. Они вели также общественно-воспитательную работу среди населения, руководили мобилиза­цией людских и материальных ресурсов, формированием добро­вольческих подразделений, противопожарных и санитарных дру­жин, организацией МПВО, налаживали мирную жизнь в освобо­жденных от оккупации городах и прекращали свою деятельность после ликвидации непосредственной угрозы городу[379].

Были созданы также вспомогательные чрезвычайные орга­ны. 24 июня 1941 г. создан Совет по эвакуации в составе Швер­ника и его заместителя — Косыгина. Наличие в Совете уполномоченных ГКО дает основание исследователям утверждать, что он действовал при ГКО. Дополнительно в октябре 1941 г. был образован Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности. В конце декабря 1941 г. вместо обоих названных органов созда­но Управление по делам эвакуации при СНК СССР, соответст­вующие управления в республиках, краях и областях, эвако­пункты на железных дорогах.

Подобными чрезвычайными органами стали также Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Ар­мии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспортный комитет. Об эффективности руководства транспортной систе­мой свидетельствовал начальник Управления военных сообще­ний, а с декабря 1944 г. — нарком путей сообщения И. В. Ко­валев: в годы войны не было ни одного крушения поездов по вине железнодорожников и ни один воинский эшелон не был уничтожен вражеской авиацией в пути следования[380].

Транспортный комитет работал до 11 мая 1944 г., когда его функции были переданы реорганизованному Оперативному бюро (ОБ) ГКО, существовавшему с 8 декабря 1942 г. в составе Молотова, Берии, Маленкова, Микояна. Бюро контролировало все нарко­маты оборонного комплекса, составляло квартальные и месячные планы производства, готовило для председателя ГКО проекты со­ответствующих решений. Создание и деятельность ОБ связаны с тем, что в ходе войны, особенно в ее критические моменты, Госко­митету Обороны приходилось решать и локальные задачи, напри­мер, непосредственно руководить обороной Москвы и Ленинграда.

Централизация управления сочеталась с расширением прав его структур и должностных лиц. Постановлением правительст­ва от 1 июля 1941 г. «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени» наркомы, директора пред­приятий, начальники строек получили очень широкие права в использовании материальных, денежных ресурсов, перераспре­делении капитальных вложений и др., что способствовало ини­циативному, оперативному решению возложенных на них за­дач, воплотило тенденцию децентрализации отдельных звеньев государственного управления.

В начале войны Президиум ВС СССР образовал ряд новых наркоматов и других управленческих структур. В июне 1941 г. создан Комитет по учету и распределению рабочей силы при СНК СССР, проводивший мобилизацию трудоспособного на­селения. При областных и краевых исполкомах создавались бюро по учету и распределению рабочей силы. Создание этих органов окончательно оформило сложившуюся еще до войны систему централизованного обеспечения промышленности кад­рами, находившуюся в введении Главного управления государ­ственными трудовыми резервами.

Для обеспечения вооруженных сил новейшими видами во­енной техники в сентябре 1941 г. создан Наркомат танковой промышленности, а в ноябре 1941 г. — Наркомат минометного вооружения (на базе упраздненного Наркомата общего маши­ностроения). Образование новых управленческих структур про­должалось и в последующие годы войны. В 1942 г. при СНК создано Главное управление по снабжению углем, а в 1943 г. - главные управления по снабжению нефтью, лесом, искусствен­ным топливом и газом.

Управленческий аппарат вынужден был функционировать в условиях эвакуации ряда властных структур. Из 41 наркомата и других органов центрального звена управления в первые же ме­сяцы войны 18 покинули Москву, а 23 были эвакуированы час­тично.

Особенно интенсивно проходило строительство органов во­енного управления. На 15 месяцев (16 июля 1941 г. — 9 октября 1942 г.) в Красной Армии и на несколько дней меньше на ко­раблях ВМФ был вновь введен институт военных комиссаров, а также ротных политруков.

В связи с ростом партизанского движения 30 мая 1942 г. при Ставке был образован Центральный штаб партизанского дви­жения, который возглавил первый секретарь ЦК компартии Белоруссии П. К. Пономаренко.

Неоднократно реорганизовывались карательные органы. 20 июля 1941 г. воссоздан единый НКВД, куда влились органы госбезопасности и военной контрразведки. Руководство сосре­доточилось в руках наркома Берии. Эта мощная структура про­существовала до 14 апреля 1943 г., когда разведка и контрраз­ведка вновь выделились в самостоятельный Наркомат госбезопасности, а Главное управление военной контрразведки (СМЕРШ) во главе с Абакумовым передано в состав Наркомата обороны под личный контроль Сталина.

Милитаризация системы правоохранительных органов при­вела к появлению в июле 1941 г. указа «О военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении, и районах военных действий». В этих местностях также часть территори­альных судов и прокуратур преобразовывались в военные. В 1943 г. в состав трибуналов в дополнение к трем постоянным членам введены заседатели. Трибуналы рассматривали широ­кий круг дел вплоть до спекуляции и хулиганства. В прифрон­товой зоне военные власти имели право расстреливать преступ­ников без судебного разбирательства.

Наряду с командно-административными методами исполь­зовалась управляемая общественная инициатива. В СССР соз­даны и действовали антифашистские комитеты: славянский, еврейский, женский, молодежный. Они налаживали и укрепля­ли связи с общественными кругами союзных держав[381]. Измени­лась и политика властей в отношении Русской Православной Церкви (РПЦ). Были закрыты антирелигиозные периодические издания, распущен «Союз воинствующих безбожников», учреж­дены новые ордена, связанные не с революционной традицией, а с русской историей. Среди этих орденов были ордена, нося­щие имена наиболее чтимых церковью канонизированных свя­тых Александра Невского и Дмитрия Донского. В сентябре 1943 г. было восстановлено патриаршество, а из лагерей и ссы­лок возвращены многие архиереи и священники. Для обеспече­ния контроля над деятельностью РПЦ 8 октября 1943 г. при Совнаркоме создан Совет по делам Русской Православной Церкви, который возглавил бывший начальник 4-го отдела III управления НКВД по борьбе с церковно-сектантской контрреволюцией полковник Карпов. Аналогичная политика проводилась и в отношении исламского духовенства, что по­зволило сорвать планы немцев в Крыму и на Кавказе. Для контроля за деятельностью других конфессий в 1944 г. был создан Совет по делам религиозных культов.

Война ускорила появление новых тенденций в националь­но-государственном устройстве. 1 февраля 1944 г. ВС СССР принял закон «О предоставлении союзным республикам пол­номочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим народного комиссариата иностранных дел в союз­но-республиканский народный комиссариат». В 1944 г. об­разованы наркоматы иностранных дел союзных республик. Украина и Белоруссия стали одними из первоначальных чле­нов ООН.

Тогда же 1 февраля 1944 г. принят закон «О создании вой­сковых формирований союзных республик и о преобразовании в связи с этим народного комиссариата обороны из общесоюз­ного в союзно-республиканский народный комиссариат.

Органы государственного управления работали по законам военного времени, перестроились в соответствии с указом Пре­зидиума ВС СССР от 26 июня 1941 г. «О режиме рабочего вре­мени рабочих и служащих в военное время».

Война обусловила новое качество государственного плани­рования народного хозяйства страны. Как известно, нападени­ем фашистской Германии было сорвано выполнение третьего пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР (1938—1942 гг.), рассчитанного на мирное строительство. Коренной перелом в ходе войны позволил восстановить годовое планирование. Новым элементом стали и реализованные меры по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации, предусмотренные специальным совместным постановлением союзного правительства и ЦК партии (21 августа 1943 г.). Наряду с текущим планированием началась разработка для восточных районов перспективных планов.

В современной литературе высказаны следующие суждения обобщающего характера. «В целом все изменения системы управления страной в годы войны были продиктованы чрезвы­чайными обстоятельствами и, как показал опыт, были вполне адекватными тем условиям и задачам, которые приходилось ре­шать руководству»[382]. «Созданная еще в 1930-е гг. административно-хозяйственная система продемонстрировала свои пре­имущества в чрезвычайных условиях войны»[383]. Ряд авторов свя­зывает изменения во всех звеньях управленческого механизма, обновление и психологическую перестройку руководящих кад­ров с поражениями Красной Армии в 1941 — 1942 гг.[384]

Советская система государственной власти и управления не только успешно конкурировала с западной между двумя миро­выми войнами, но и помогла обеспечить победу в Великой Отечественной войне. В то же время в политическом, военном, хозяйственном и других аспектах государственного управления были допущены отдельные, порой трагические просчеты и ошибки, которые увеличили, несомненно, цену этой победы.

Уроки уникального исторического опыта не теряют своей актуальности, способствуют осмыслению теории государствен­ного управления, учат всестороннему учету всей совокупности объективных и субъективных факторов конкретно-историче­ской ситуации при обеспечении эффективности управления с наименьшими для народа издержками.