Становление системы органов государственного управления

Система государственной власти Российской Федерации включает в себя, согласно Конституции 1993 г., федеральные органы трех самостоятельных ветвей власти — законодатель­ной, исполнительной и судебной, территориальные органы фе­деральной власти, а также законодательные (представитель­ные), исполнительные и судебные органы субъектов РФ.

Государственная власть в Российской Федерации, — записа­но в ст. 10 Конституции РФ, — осуществляется на основе раз­деления на законодательную, исполнительную и судебную. Ор­ганы законодательной, исполнительной и судебной власти са­мостоятельны.

Государственную власть в Российской Федерации осуществ­ляют президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Го­сударственная Дума), правительство, суды Российской Федера­ции. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют об­разуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федератив­ным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11).

Главой Российского государства и исполнительной ветви вла­сти является президент. По новой Конституции он получил чрезвычайно широкие полномочия по сравнению с Конститу­цией РФ образца 1978—1992 гг.

В качестве главы государства (ст. 80) он является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установ­ленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и госу­дарственной целостности, обеспечивает согласованное функ­ционирование и взаимодействие органов государственной вла­сти. Президент в соответствии с Конституцией и федеральны­ми законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представ­ляет Российскую Федерацию внутри страны и в международ­ных отношениях.

Президент избирается на четыре года гражданами Россий­ской Федерации на основе всеобщего равного и прямого изби­рательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Од­но и то же лицо не может занимать должность президента бо­лее двух сроков подряд.

Президент РФ, согласно ст. 83 Конституции РФ, назначает с согласия Государственной Думы председателя федерального правительства; имеет право председательствовать на заседаниях правительства РФ; принимает решение об отставке правитель­ства РФ. Он представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального бан­ка РФ и ставит перед Государственной Думой вопрос об осво­бождении от должности председателя Центрального банка РФ; по предложению председателя правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей председа­теля правительства, федеральных министров.

Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Вер­ховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидату­ру Генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предло­жение об освобождении от должности Генерального прокурора; назначает судей других федеральных судов.

Он формирует и возглавляет Совет Безопасности Россий­ской Федерации, утверждает военную доктрину Российской Федерации, формирует Администрацию президента, назначает и освобождает полномочных представителей президента РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил России, назначает и отзывает после консультаций с соот­ветствующими комитетами или комиссиями палат Федерально­го Собрания дипломатических представителей Российской Фе­дерации в иностранных государствах и международных органи­зациях.

В соответствии со ст. 84 Конституции РФ президент назна­чает выборы Государственной Думы в соответствии с Консти­туцией РФ и федеральным законом, распускает Государствен­ную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, вносит законопроекты в Госу­дарственную Думу, подписывает и обнародует федеральные за­коны, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Как видим, по Конституции президент сосредоточивает в своих руках всю полноту исполнительной власти. Ему непо­средственно подчиняются правительство, ведущие министерст­ва и ведомства. Кроме того, президент наделяется существенны­ми законодательными полномочиями, правом на издание ука­зов, регулирующих многие важные сферы жизни страны. Президент получил также право отлагательного вето в отноше­нии решений Федерального Собрания, право роспуска Государ­ственной Думы в случае троекратного отклонения ею предло­женной президентом кандидатуры премьер-министра. В то же время вероятность отмены Государственной Думой президент­ского вето в большинстве случаев почти невозможна — ведь для этого в каждой из палат Федерального Собрания при повторном голосовании необходимо собрать не менее двух третей голосов.

Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В случае недостижения согласо­ванного решения он может передать разрешение спора на рас­смотрение соответствующего суда.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противо­речия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, ме­ждународным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соот­ветствующим судом.

Президент РФ осуществляет руководство внешней полити­кой Российской Федерации, ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзыв­ные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических пред­ставителей.

Президент является Верховным Главнокомандующим Воо­руженными Силами. В случае агрессии против России или не­посредственной угрозы агрессии президент вводит на террито­рии России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Фе­дерации и Государственной Думе.

Президент решает вопросы гражданства Российской Феде­рации и предоставления политического убежища; награждает государственными наградами России, присваивает почетные звания, высшие воинские и высшие специальные звания; осу­ществляет помилование. Он издает указы и распоряжения, ко­торые обязательны для исполнения на всей территории Рос­сийской Федерации, но не должны противоречить Конститу­ции РФ и федеральным законам.

Президент РФ обладает неприкосновенностью, приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным президентом.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здо­ровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отре­шения от должности. При этом выборы президента должны со­стояться не позднее трех месяцев с момента досрочного пре­кращения исполнения полномочий.

Во всех случаях, когда президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет председатель прави­тельства. Исполняющий обязанности президента не имеет пра­ва распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положе­ний Конституции России.

В условиях кризисного состояния российского общества президенту приходится принимать на себя ряд функций непо­средственного государственного управления. Это делает особенно важным формирование и функционирование в системе исполнительной власти Администрации президента, выпол­няющей задачи, связанные с реализацией его полномочий как главы государства.

Сложившаяся в России система президентской власти долж­на постоянно совершенствоваться с учетом состояния полити­ческого и социально-экономического развития, консолидации общества вокруг незыблемых демократических ценностей.

Представительным и законодательным органом Российской Федерации является по Конституции 1993 г. Федеральное Соб­рание — Парламент РФ, которое состоит из двух палат — Сове­та Федерации и Государственной Думы,

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации.

К ведению Совета Федерации относятся:

—утверждение изменения границ между субъектами Федерации;

—утверждение указа президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;

—решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации;

—назначение выборов президента РФ;

—отрешение президента РФ от должности;

—назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда;

—назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора, заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конститу­цией РФ.

В Государственную Думу Совета Федерации избираются сроком на 4 года 450 депутатов, работающих на профессио­нальной постоянной основе. 225 избираются по общефедераль­ному избирательному округу («по партийным спискам») и 225 — по одномандатным избирательным округам.

К ведению Государственной Думы относятся дача согласия президенту на назначение председателя правительства, реше­ние вопроса о доверии правительству, назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального бан­ка, назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, назначение на должность и освобождение от должности упол­номоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом, объявление амни­стии, выдвижение обвинения против президента для отреше­ния его от должности.

Государственная Дума принимает постановления по вопро­сам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ, большинст­вом голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Кон­ституцией РФ.

Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит президенту, Совету Федерации, чле­нам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, пра­вительству, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадле­жит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Выс­шему Арбитражному Суду по вопросам их ведения.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобожде­нии от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изме­нении финансовых обязательств государства, другие законо­проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при нали­чии заключения правительства.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией.

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федера­ции. Федеральный закон считается одобренным Советом Феде­рации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае от­клонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возник­ших разногласий, после чего федеральный закон подлежит по­вторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подле­жат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сбо­ров, финансового, валютного, кредитного, таможенного регу­лирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и мира.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направ­ляется президенту РФ для подписания и обнародования.

Президент в течение четырнадцати дней подписывает феде­ральный закон и обнародует его. Если президент в течение че­тырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматрива­ют данный закон. Если при повторном рассмотрении феде­ральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции боль­шинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он под­лежит подписанию президентом в течение семи дней и обнаро­дованию.

Федеральные конституционные законы принимаются по во­просам, предусмотренным Конституцией РФ.

Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа де­путатов Государственной Думы.

Государственная Дума может быть распущена президентом РФ в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ (после трехкратного отклонения представленных Думе канди­датур председателя правительства или после повторного выражения Госдумой в течение трех месяцев недоверия правитель­ству).

В случае роспуска Государственной Думы президент назна­чает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государствен­ная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с мо­мента роспуска.

Однако возможности президента распускать Госдуму суще­ственно ограничиваются Конституцией (ст. 109).

Так, Государственная Дума не может быть распущена по ос­нованиям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания. Государственная Дума не может быть распущена также с момента выдвижения ею обвинения против президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации во­енного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий президента.

Деятельность Федерального Собрания имеет исключительно важное значение для эффективности всей системы государствен­ной власти в стране, поскольку ее результативность определяет­ся, прежде всего, качеством и действенностью принимаемых за­конов, других нормативных актов. Однако анализ работы Феде­рального Собрания показывает, что ни система подготовки и принятия законов, ни их содержание не соответствуют тем высо­ким требованиям, которые предъявляет трудное время становле­ния новой государственности новых экономических отношений.

За минувшие годы было принято множество далеко не пер­воочередных законов, зачастую отражавших отраслевые или корпоративные интересы. Многие законы принимались с низ­ким юридическим качеством, с большим числом противоречий Конституции, принятым ранее законам и кодексам. Большин­ство законов не содержит механизмов реализации и мер ответ­ственности за их невыполнение. В нарушение Конституции часто принимались законы, не согласующиеся с реальным со­стоянием федерального бюджета. Практически отсутствует ка­чественная независимая экспертиза правовых актов.

Существенно и то, что по мотивам низкого качества откло­няется немало законов, потребность в которых общество ощу­щает очень остро.

Для того чтобы повысить уровень законодательной работы Федерального Собрания, предстоит принять федеральный за­кон, регламентирующий процедуру принятия законов, такую процедуру, которая обеспечит главные качества цивилизован­ного права — политическую и экономическую взвешенность и юридическое качество законодательных актов. Необходимо также ввести обязательность экспертизы проектов норматив­ных актов федерального и регионального уровней, сделать бо­лее реальной систему разработки и принятия совместной программы законодательных работ, расширить практику ис­пользования предусмотренных Конституцией согласительных процедур, принять нормативные акты, регулирующие разреше­ние всевозможных конфликтов между властными уровнями.

Завершая рассмотрение вопроса, отметим, что Конституция 1993 г. заметно ограничила функции российского парламента. Налицо явный дисбаланс силы в пользу президента, получив­шего самые большие прерогативы в сравнении с главами госу­дарств многих президентских республик. Однако в Основном законе заложен определенный механизм системы взаимных сдержек и противовесов между исполнительной и законода­тельной ветвями власти, не позволяющий сделать президент­скую власть абсолютной, установить единоличное правление.

По форме государственного правления Российскую Федера­цию трудно отнести к какой-либо «чистой» форме — к прези­дентской или к парламентской. Скорее это полупрезидентская и полупарламентская, а точнее, пожалуй, президентско-парламентская республика. Как верно отмечается в литературе, рос­сийский президент по Конституции не вмешивается в какую-либо конкретную текущую деятельность, но ему принадлежат несколько важнейших функций. Он осуществляет все кадровые перемещения в высших органах власти, играет роль арбитра, посредника в конфликтах между разными ветвями власти, бе­рет на себя некоторые судебные функции, имеет право роспус­ка парламента и может отправить в отставку правительство, ко­торое сам же и назначает[399].

Исполнительную власть в Российской Федерации непосред­ственно осуществляет правительство РФ. Оно состоит из председателя правительства, его заместителей и ряда федеральных министров. Оно издает постановления и распоряжения, обес­печивает их исполнение. Председатель правительства назнача­ется президентом с согласия Государственной Думы и органи­зует его работу, временно исполняет обязанности президента, когда тот не в состоянии их выполнять.

Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе феде­ральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в стране единой финансо­вой, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведе­ние в Российской Федерации единой государственной полити­ки в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспече­нию обороны страны, государственной безопасности, реализа­ции внешней политики Российской Федерации; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, ох­ране собственности и общественного порядка, борьбе с пре­ступностью; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами прези­дента.

Порядок деятельности правительства определяется феде­ральным конституционным законом.

На основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов президента правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Постановления и распоряжения правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам президента они могут быть отменены президентом.

В систему федеральных органов исполнительной власти вхо­дят министерства, государственные комитеты, федеральные ко­миссии, федеральные службы, российские агентства, федераль­ные надзоры, иные федеральные органы исполнительной вла­сти. Состав и структура органов федеральной исполнительной власти постоянно совершенствуются.

Задачами министерства должны являться выработка госу­дарственной стратегии в соответствующей сфере управления, предупреждение и нейтрализация возникающих проблем и не­гативных тенденций, достоверное прогнозирование, необходи­мое для решения долгосрочных задач. При этом предстоит пе­рейти к такой модели, при которой федеральные министерства станут по-настоящему опорными элементами правительства, реально и публично ответственными за эффективное проведе­ние государственной политики в определенных для них сферах управления. Другими словами, речь идет о создании правитель­ства, функционирующего как кабинет министров.

Федеральная служба (управление) должна быть самостоя­тельным органом исполнительной власти, образуемым для не­посредственного осуществления специализированных функ­ций, в том числе применения мер государственного принужде­ния. В качестве иллюстрации таких функций можно назвать взимание налогов, ведение государственной статистики, обес­печение государственных стандартов, выполнение правоохра­нительных функций и т. п.

Федеральный надзор призван осуществлять узкоспециализи­рованные контрольные функции межотраслевого характера, включая применение мер ответственности за нарушение уста­новленных правил.

Так же как и две другие власти — законодательная и испол­нительная, - самостоятельной и независимой является и су­дебная власть.

Как записано в Конституции РФ (ст. 118), правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, граж­данского, административного и уголовного судопроизводства. При этом судебная система России устанавливается Конститу­цией РФ и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.

Судьи независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону, несменяемы и неприкосновенны. Фи­нансирование судов производится только из федерального бюд­жета и должно обеспечивать возможность полного и независи­мого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Установленные Конституцией и законами полномочия орга­нов судебной власти присущи только этой ветви власти и ни один орган других ветвей власти не имеет права вторгаться в его компетенцию.

Судебная деятельность — одна из форм государственной дея­тельности. Но судебная власть отличается от законодательной и исполнительной тем, что обеспечивает законность своими, при­сущими только ей, методами и действует в особом порядке.

Судебная власть в России как одна из опор государства представляет собой, согласно Конституции РФ 1993 г., соеди­нение трех структур: Конституционного Суда РФ и не связан­ных с ним конституционных судов отдельных республик в со­ставе Российской Федерации; Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных судов; Верховного Суда и системы об­щих судов.

Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей. По запросам президента, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государствен­ной Думы, правительства, Верховного Суда и Высшего Арбит­ражного Суда, органов законодательной и исполнительной вла­сти субъектов Федерации он разрешает дела о соответствии Конституции:

а) федеральных законов, нормативных актов президента, Совета Федерации, Государственной Думы, правительства;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти субъектов Федерации;

в) договоров между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Конституционный Суд разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ.

Конституционный Суд по жалобам на нарушение конститу­ционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом, по запросам президента, Совета Фе­дерации, Государственной Думы, правительства, органов зако­нодательной власти субъектов РФ, дает толкование Конститу­ции РФ.

Акты или их отдельные положения, признанные неконсти­туционными, утрачивают силу; не соответствующие Конститу­ции международные договоры Российской Федерации не под­лежат введению в действие и применению.

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в преду­смотренных федеральным законом процессуальных формах су­дебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по во­просам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в преду­смотренных федеральным законом процессуальных формах су­дебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по во­просам судебной практики.

Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Феде­рации по представлению президента.

Судьи других федеральных судов назначаются президентом в порядке, установленном федеральным законом.

Все судебные органы имеют общие признаки, отличающие органы судебной власти от других органов государства:

1) правосудие осуществляется только судом;

2) только при помощи способов, указанных в Законе;

3) основано на точном соблюдении Закона;

4) осуществляется только в процессуальной форме;

5) суду предоставлено право применять государственное принуждение.

В настоящее время остро стоит задача укрепления судебной власти, которая, к сожалению, пока еще является довольно слабой, а порой и беспомощной. А между тем только сильное и авторитетное правосудие может обеспечить эффективность усилий других ветвей власти, а главное — действенную защиту прав граждан.

На укрепление государственной власти направлена начав­шаяся в конце 90-х гг. и медленно реализуемая судебная ре­форма. В ее основные направления входят окончательное фор­мирование законодательной базы судебной власти, кадровое укомплектование судов всех уровней, укрепление материальной базы судебной власти, создание системы безотказного исполне­ния судебных решений, развитие практики прямого примене­ния Конституции, в первую очередь в сфере защиты прав и свобод граждан.

К системе государственной власти и управления относится и осуществление всех трех ветвей власти (законодательной или представительной, исполнительной и судебной) на уровне субъектов Федерации.

Законодательная власть на уровне субъектов Федерации осу­ществляется выборными представительными органами, которые именуются законодательными собраниями, думами, Верховны­ми советами и т. п. Исполнительная власть — президентами (где они есть) республик, правительствами и администрациями, их отделами, департаментами и различными службами.

Президенты республик, главы администраций, губернаторы краев и областей избираются населением прямым тайным голо­сованием. Это усиливает их роль и влияние в субъекте Федера­ции и в то же время в значительной мере ослабляет их зависи­мость, а в известной мере и значительной части административ­но-политических элит субъектов Федерации от федерального центра.

Исполнение полномочий государственных органов обеспе­чивается профессиональной деятельностью государственных служащих.

В настоящее время в системе органов государственной вла­сти работает 1 млн. 54 тыс. человек: около 400 тыс. из них ра­ботают в аппаратах территориальных органов федеральных ми­нистерств и ведомств, почти 600 тыс. — в органах государствен­ной власти субъектов Федерации. Фактически заново созданы на федеральном и региональном уровнях налоговая и таможенная службы, органы по разгосударствлению и приватизации собственности, по антимонопольной и экологической деятель­ности, системы федерального казначейства, службы занятости. Общая численность государственного аппарата с 1991 г. вырос­ла в полтора раза. При этом настоящим бичом остается необос­нованное раздувание штатов, что особенно проявляется на ре­гиональном уровне.

Эффективность функционирования различных органов го­сударственной власти и управления во многом зависит от того, как организована деятельность государственной службы как правового и социального института, насколько хорошо постав­лена работа по подбору, расстановке, подготовке и переподго­товке кадров, насколько соответствует их профессиональная квалификация и организация труда современным требованиям.

Реализация концепции административной реформы предпо­лагает осуществление антикоррупционной программы, усиле­ние ответственности региональной и местной власти, а также формирование такого аппарата государственной службы, в ос­нову которого будет положена «система заслуг и достоинств». «Система заслуг и достоинств» показала свою эффективность во многих странах мира. Она означает:

- превращение государственной службы из службы «государевой» (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую;

- гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата;

- отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;

- более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и «политических» чиновников («политических назначенцев»);

- строгую определенность должностных обязанностей;

- создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность корпуса государственных служащих, с другой — его правовую защищенность от произвола и некомпетентности как руководителей, так и средств массовой информации;

- рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию «теневых» привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный ап­парат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупае­мость многочисленных служб обеспечивающего характера;

- расширение и изменение практики контрактов. В частно­сти, вместо штатного расписания основой кадровой работы станет смета расходов на выполнение соответствующих функ­ций государственного органа. В свою очередь, это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы;

- повышение внимания к вопросам административной эти­ки, оживление практической ценности понятия служебной ре­путации.

В связи с этим начиная с 1998 г. президентом и правитель­ством принят ряд серьезных мер по совершенствованию инсти­тута государственной службы и работы с кадрами. Образованы Совет по кадровой политике и Совет по государственной служ­бе при президенте РФ, приняты Положение о федеральной го­сударственной службе, а затем и Закон «Об основах государст­венной службы Российской Федерации». Утвержден Реестр го­сударственных должностей, определены порядок и процедуры замещения различных категорий кадров, сформированы соот­ветствующие службы в аппаратах президента и правительства, укреплены кадровые структуры практически во всех федераль­ных органах.

Особое значение в этом отношении имеет Федеральный за­кон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он устанавливает правовые основы организации государственной службы и Основы правового по­ложения государственных служащих Российской Федерации. В Законе даются классификация государственных должностей («А», «Б», «В» — ст. 1), государственных должностей государст­венной службы (высшие, главные, ведущие, старшие и млад­шие — ст. 6), а также квалификационные разряды государст­венных служащих (действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3 класса; государственный советник РФ 1, 2 и 3 клас­са; советник РФ 1, 2 и 3 класса; советник государственной службы 1, 2 и 3 класса; референт государственной службы 1, 2 и 3 класса — ст. 7).

В Законе определяются также порядок прохождения государ­ственной службы (ст. 21), необходимость проведения конкурсов и испытаний при замещении государственной должности госу­дарственной службы (ст. 22, 23), порядок аттестации государст­венного служащего (ст. 24) и ряд других важных моментов.

Особое значение для организации государственного управле­ния, деятельности органов государственной власти и управления имеет закрепление в Законе принципов государственной служ­бы. Впервые в подобного рода российских документах в их числе закреплены принципы верховенства Конституции РФ и феде­ральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграниче­ния предметов ведения между Российской Федерацией и субъек­тами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготов­кой. Особо следует подчеркнуть значение таких принципов го­сударственной службы, как ее внепартийность; отделение рели­гиозных объединений от государства; обязательность для госу­дарственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации; единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее ис­полнение своих должностных обязанностей.

Вместе с тем многие вопросы организации государственной службы и кадровой политики до сих пор еще не решены и требу­ют пересмотра. Сложившееся к настоящему времени положение дел не стимулирует эффективную деятельность государственных служащих, не дает им ясных перспектив должного роста, не ре­шает вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение ре­шений.

Все это резко затрудняет деятельность органов власти и управления, делая их, с одной стороны, отчасти безвластными, с другой - неуправляемыми со стороны общества, неподкон­трольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными, а порой опасными для настоящего и будущего Рос­сии. То, что власть, не ограниченная правом, опасна, убедитель­но подтверждается далеко не только нашей историей, но и событиями сегодняшнего дня. Более того, все более распростра­ненной и очевидной является ситуация, когда становится опас­ной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действующая по своему усмотрению, с позиций своих субъ­ективных интересов. Не случайно борьба с коррумпированно­стью власти, в том числе высоких должностных лиц, с откровен­ными и грубыми нарушениями законов Российской Федерации, субъектов РФ, нормативных документов, элементарных прав и свобод граждан, со стороны многих властных структур приобре­тает сейчас характер одной из важнейших государственных задач.