Форм самоуправления

Преобразование органов местного управления и поиск новых

Действенность федеральных органов государственной вла­сти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне.

Российский и зарубежный опыт убедительно показывает, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособ­ная система местного управления и самоуправления. Ведь поч­ти все государственные решения, касающиеся интересов граж­дан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оце­нивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состояние продо­вольственного рынка, жилищных условий, тепла, электроэнер­гии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройст­ва и т. д. Именно на местном уровне население чувствует пря­мую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответст­венности граждан за свою судьбу и судьбу своих близких. Это учитывал российский опыт государственного управления про­шлого века, обогативший нашу историю традициями земства - одной из основ российской самобытности, отброшенный в го­ды советской власти.

Однако в начале 90-х гг. в условиях гласности и демократи­зации представления о власти на местах как негосударственной власти, как самоуправлении городов и сел вновь стали получать все больше сторонников. Все нагляднее становилась необходи­мость реформирования сложившейся практики местного управления, выведения местных органов власти из строгой ие­рархии государственных органов.

Местные Советы народных депутатов, несмотря на все гром­кие слова об их народном характере, самостоятельности, демо­кратичности, на деле во многом являлись лишь «агентами», нижним звеном центральной власти на местах, не имели ника­кой самостоятельности. Дело не только в том, что местные Со­веты в условиях «демократического» централизма вынуждены были строго исполнять все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли отменить любое неугодное им реше­ние местных органов, аргументируя это его нецелесообразно­стью или незаконностью. Было не обязательно даже что-то за­прещать им — они все равно полностью зависели от материаль­ных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же когда любое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-кооперативными, то и любое ее решение принимало вид как бы государственной проблемы. При таком государственном устройстве не могло быть и речи о вопросах чисто местного значения. Но всякий раз, когда госу­дарство берется решать чисто местные проблемы, гражданин всегда оказывается в роли просителя, «маленького винтика».

Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стала реформа 24 мая 1991 г., когда понятия «местное самоуправление» и «органы территориального общественного самоуправления» были вклю­чены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов Конституции.

На смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствую­щего местного Совета в отличие от прежних исполкомов, кото­рые хотя и были фактически независимы от Советов, но юри­дически считались их исполнительными и распорядительными органами[400].

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправле­нии в РСФСР» включает местную администрацию в систему местного самоуправления и называет ее представительными ор­ганами власти без слова «государственной».

Полное разделение государственной власти и местного са­моуправления в Российской Федерации на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 ап­реля 1992 г. Согласно ст. 85 государственная власть в Россий­ской Федерации существует только на двух уровнях - феде­ральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов на­родных депутатов — районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они, согласно ч. 2 этой же ст. 85, вхо­дят в систему местного самоуправления.

Местные Советы как органы местного самоуправления мало сумели себя проявить. Во-первых, необходимо было время, что­бы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вторых, в силу большой инерции много по-прежнему стре­мились брать на себя исполнительные органы, главы админист­раций, тем самым сдерживая деятельность органов местного са­моуправления, с которыми у них к тому же отношения не всегда складывались лучшим образом. В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполни­тельной власти. И, наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами местного самоуправления, так как в соответствии с указами президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 ок­тября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных и город­ских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусмотрело такую систему местного самоуправления:

- в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек — собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

- в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек — выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

- в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек — выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

- в сельских районах — глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

- на территории сельсоветов — глава местного самоуправления (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Новые представительные органы — думы, собрания предста­вителей и т. п. стали немногочисленными (19—27 человек). Причем членами представительного органа местного само­управления, согласно указу президента от 22 декабря 1993 г., могли быть не только глава, но и другие должностные лица со­ответствующей местной администрации. При значительной их численности в представительном органе получалось, что должностные лица администрации сами себе ставят задачи, создают для себя нормативные документы, сами же формируют, а то и возглавляют депутатские комиссии, сами себя контролируют.

К тому же во многих местах новые местные представитель­ные органы местного самоуправления вместо распущенных в 1993 г. Советов так и не были созданы, а их функции продолжа­ли осуществлять назначенные главы местных администраций.

В Конституции РФ 1993 г. положения о местном самоуправ­лении как одной из форм осуществления власти народа (ст. 3) вновь получили конституционное закрепление. В ст. 12 Консти­туции РФ записано: «В Российской Федерации признается и га­рантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». При этом Конституция РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72) относит «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к совмест­ному ведению России и ее субъектов. Это означает, что Феде­ральный закон о местном самоуправлении является рамочным, его установочные положения могут и должны быть развиты в за­конах о местном самоуправлении, принимаемых с учетом спе­цифики своих условий субъектами Федерации.

Дальнейшее становление и развитие местного самоуправле­ния потребовало разработки, принятия и реализации таких за­конов. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был при­нят в результате довольно острой борьбы, развернувшейся при обсуждении трех его вариантов, один из которых был разрабо­тан в Министерстве национальностей, затем получил одобре­ние правительства и президента РФ («правительственный вари­ант»), а два других разработаны и внесены двумя группами де­путатов Государственной Думы.

Закон был принят Госдумой 12 августа 1995 г. Основой его стал вариант, внесенный на обсуждение группой депутатов, входивших в Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, доработанный с учетом наиболее ра­зумных положений правительственного варианта.

Как записано в Законе, «местное самоуправление, как выра­жение власти народа, составляет одну из основ конституцион­ного строя Российской Федерации» и является признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопро­сов местного значения, исходя из интересов населения, его ис­торических и иных местных традиций (ст. 2),

Местное самоуправление, как записано в Федеральном за­коне (ст. 12), осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. При этом на территории сельского района, например, местное самоуправление может быть пред­ставлено тремя видами территориальных образований: село; сельский округ (волость, сельсовет); сам район (уезд). Террито­рии же муниципальных образований устанавливаются в соот­ветствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Для организации и обеспечения эффективной деятельности местного самоуправления важное значение имеет то, что Феде­ральный закон дает четкий ответ на ряд весьма существенных вопросов. В частности, Закон определяет, что муниципальное об­разование — это городское, сельское поселение, несколько по­селений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная данным Зако­ном, в пределах которой осуществляется местное самоуправле­ние, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

К органам местного самоуправления относятся выборные ор­ганы; другие органы, образуемые в соответствии с уставами му­ниципальных образований. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными зако­нами субъекта РФ. Его численный состав определяется уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования согласно Закону избирает­ся гражданами, проживающими на данной территории, или представительным органом местного самоуправления из своего состава. При этом в Законе прямо записано, что «образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной вла­сти и государственными должностными лицами не допускают­ся» (ч. 3 ст. 17).

Важно также, что Закон определяет структуру местного са­моуправления. Она охватывает представительный орган, главу муниципального образования, иные коллегиальные органы ме­стного самоуправления, а также институты прямого волеизъявле­ния граждан: местный референдум, муниципальные выборы, со­брание (сход) граждан, народную правотворческую инициативу, обращения граждан в органы местного самоуправления. Каждо­му из этих институтов в Законе посвящена отдельная статья.

По-новому в Законе определяется такая форма местного са­моуправления, как территориальное общественное самоуправле­ние (ТОС). Согласно ему - это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образо­вания, в частности на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях (ст. 27). Население осуществ­ляет свои инициативы либо непосредственно, либо через созда­ваемые им органы ТОС, которые в соответствии с уставами му­ниципального образования могут быть юридическими лицами.

Местное самоуправление призвано решать «вопросы местно­го значения». Их перечень в Законе довольно внушителен — он занимает 30 пунктов ст. 6. Определены в Законе и финансово-экономические основы местного самоуправления. К ним отнесены муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей насе­ления, муниципального образования.

Закон определяет, что органы местного самоуправления са­мостоятельно управляют собственностью: им разрешается пере­давать объекты этой собственности во временное или постоян­ное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать сделки с имуществом и т. д. Закон преду­сматривает также, что порядок и условия приватизации муни­ципальной собственности определяются населением непосред­ственно или представительными органами Местного самоуправ­ления самостоятельно.

Развитие местного самоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создать усло­вия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Фе­дерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, к образованию удель­ных княжеств. И прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Эти стандарты не в силах самостоятельно обеспечить выделяю­щийся из федеративного государства регион.

Вместе с тем еще не до конца преодолены противоречия ме­жду органами государственной власти на уровне субъектов Фе­дерации и органами местного самоуправления, стремление пер­вых ущемить интересы вторых, перераспределить в свою пользу муниципальную собственность, доходы, создаваемые в муници­пальных образованиях.

Руководителями многих регионов формирование реального местного самоуправления воспринимается как покушение на их власть. Нередко некоторые из них активно сопротивляются тому, чтобы передать «вниз», как того требует закон, контроль над рядом управленческих функций, а тем более часть средств.

В законодательстве ряда субъектов РФ, в том числе и на Се­верном Кавказе, явно прослеживается тенденция поставить ме­стное самоуправление в зависимость в различных формах от органов государственной власти, превратить его в элемент госу­дарственного управления вопреки конституционному положе­нию о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, разграничении органов местного само­управления и органов государственной власти (ч. 1 ст. 72 Кон­ституции РФ).

Весьма важными для развития местного самоуправления яв­ляются вопросы формирования и состава территории муници­пальных образований, определения границ их территории, по­рядка их установления и изменения. Эти вопросы относятся к компетенции субъектов РФ и решаются ими далеко не едино­образно. В то же время ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» в полномочиях органов государственной вла­сти Российской Федерации в области местного самоуправления не предусматривает их право устанавливать территории муниципальных образований. Нет такого права и в полномочиях ор­ганов государственной власти субъектов РФ. Территории, на которых осуществляется местное самоуправление, определяют­ся самим населением в соответствии с законами субъектов РФ. При этом Закон (ч. 1 ст. 131) дает открытый перечень муници­пальных образований.

Наряду с другими мерами совершенствование законодатель­ства, территориальной организации и финансово-экономиче­ского обеспечения, прогнозирования развития муниципальных образований должны способствовать совершенствованию и уп­рочению местного самоуправления, повышению эффективно­сти всей системы государственной власти и управления совре­менной России.