Раз-раз

Вопрос №34. Создание системы местного самоуправления в России в 60-х-70-х гг. XIX в.: земская и городская реформы. Их влияние на процесс модернизации России

Итоги

Первым непосредственным экономическим итогом отмены крепостно-го права стал экономический кризис. Это было связано с тем, что переход к вольнонаемному труду потребовал перестройки всей системы экономических отношений. Но этот кризис был быстро преодолен.

Отмена крепостного права способствовала быстрому развитию капитализма в России. Это было связано со следующими явлениями:

§ появился рынок дешевой рабочей силы за счет крестьян, уходивших из общины;

§ в деревне стала развиваться рыночная система хозяйства, что способ-ствовало быстрому росту спроса на промышленные товары и формированию рыночных отношений.

В то же время в сельском хозяйстве сохранились крепостнические пережитки, которые мешали быстрому развитию капитализма и экономическому подъему страны. Важнейшими из этих пережитков были сохранившееся крупное помещичье землевладение и крестьянское малоземелье, общинное землепользование, мешавшее развитию частнопредпринимательской инициативы крестьян, крестьянская задолженность по выкупным платежам.

Два первых пореформенных десятилетия представляли начальный период господства капиталистического способа производства, начало перехода к индустриальному обществу. Благодаря созданию сети железных дорог и системы кредитных учреждений возросла товарность российского хозяйства и быстро развивался рынок. В эти годы в России завершился технический переворот, основное содержание которого заключалось в переходе на работу с помощью машин в большинстве производственных операций. Тяжелая промышленность росла быстро, но преобладала легкая.

Инфа (реформа)

Внешняя ссылка1 Внешняя ссылка2

Вариант красивый

Освобождение крестьян от крепостной зависимости радикально изме-нило расстановку социальных и политических сил в российском обществе. Эта ситуация потребовала проведения серьезных реформ во всех сферах об-щественной жизни. Последовавшие в 60-70-е гг. XIX в. преобразования получили у современников наименование «Великие реформы». В политической сфере общества к этим реформам относились следующие:

1. Создание земского (1864 г.) и городского самоуправления (1870 г.).

2. Судебная реформа (1864 г.)

3. Военная реформа (1874 г.)

4. Образовательная

5. Реформа печати

Создание земского (1864 г.) и городского самоуправления (1870 г.)

Земство – система органов местного самоуправления. Они были созда-ны для руководства местным хозяйством, народным образованием, медицин-ским обслуживанием, общественным призрением и т.п. Для решения этих за-дач земским и городским учреждениям разрешалось вводить местные налоги. Руководящими органами земств были избиравшиеся на три года уездные и губернские земские собрания, созывавшиеся обычно один раз в год. Члены собраний («гласные») не получали вознаграждения за свою деятельность. Постоянными органами были уездные и губернские управы, которые выби-рались на три года из состава гласных.

Выборы гласных проходили по трем группам («куриям»):

1. от круп-ных землевладельцев,

2. от средних землевладельцев,

3. от представителей крестьянских обществ.

Эта система обеспечивала преимущество в земствах помещикам. Более того, в губерниях, где не было крупных помещиков, земства не создавались.

В городах избирались на четыре года городские думы, из состава кото-рой выбиралась городская управа. Во главе этих учреждений стоял выбор-ный городской голова. Избиратели делились на три курии:

1. крупнейшие собственники,

2. владельцы средних состояний,

3. остальные собственники.

Деятельность городского самоуправления ограничивалась делами городского хозяйства.

При всей ограниченности, создание местного самоуправления было большим шагом в деле либерализации русского общества: эти структуры из-начально создавались как всесословные организации. Либеральные деятели рассматривали их создание как первый шаг в изменении политической сис-темы России. Очень быстро вокруг земских учреждений сформировались ор-ганизации, предлагавшие проекты дальнейших преобразований. Земское движение стало базой для либеральной оппозиции.

++

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную».

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

1 января 1864 г. было учреждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Согласно этому «Положению» земства являлись всесословными органами. Желая сделать земства более управляемыми, с преобладанием влияния в них господствующих классов, закон предусматривал, к примеру, деление избирателей уездов на три курии для избрания уездного земского собрания.

Первая курия включала землевладельцев, имевших не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. рублей; сюда же включались и жители, которые имели годовой доход до 6 тыс. рублей.

Вторая курия включала в основном городских жителей - домовладельцев, купцов, фабрикантов. проводили свои заседания без взаимосвязи со съездами первой и третьей курий. Однако в выборах «гласных» могли участвовать жители, имеющие годовой доход до 6 тыс. руб. или владеющие недвижимостью до 4 тыс. рублей (в мелких городах - до 500 рублей).

Третья курия включала крестьян, в отличие от двух первых курий, были многостепенными. От крестьянской курии в земское собрание нередко попадали в гласные не только представители духовенства, мещане, но даже и помещики.

Поданным 1865-1867 гг., в 29 губерниях (в тех, где было введено земство) помещики-дворяне и чиновники среди уездных «гласных» составляли около 42 %, крестьяне — более 38, купцы - свыше 10, представители других сословий - около 10 %.

В числе первых губерний, где земства сразу после принятия «Положения» начали свою деятельность, были Самарская, Пензенская, Костромская, Новгородская, Херсонская, Псковская, Курская, Ярославская, Полтавская, Московская, Казанская, Санкт-Петербургская, Рязанская, Воронежская, Калужская, Нижегородская и Тамбовская.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями.

Земское собрание состояло из: земских гласных; членов по должности (председателя управления государственным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города, представителей уездного ведомства).

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию, не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

Обязанности земства делились на две группы - обязательные и необязательные: К числу обязательных функций относились содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и иных государственных чиновников. Необязательными функциями являлись: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов, продовольственная помощь населению.

Мой вариант

Отмена крепостного права неминуемо влекла за собой реформы в области центрального и местного управления, суда, военного дела, просвещения. Реформа 1861 г. изменила экономический базис страны, соответственно менялась и надстройка, т.е. обслуживающие данный базис политические, правовые, военные, культурные учреждения. Та же потребность национального развития, которая сделала необходимой реформу 1861 г., главным образом принудила царизм и к реформам 1862—1874 гг.

Вторая причина, обусловившая реформы 1862—1874 гг.,— это подъем в стране массового и революционного движения. Царизм оказывался перед альтернативой: либо реформа, либо революция. Все реформы того времени явились побочными продуктами революционной борьбы.

Наконец, подтолкнула царизм к реформам 1862—1874 гг. сила общественного мнения, давление со стороны буржуазии и части помещиков, вставших на капиталистические рельсы и потому заинтересованных в буржуазных реформах. Помещики-крепостники и сам царь предпочли бы обойтись без реформ. Александр II еще в 1859 г. назвал местное самоуправление, свободу печати и суд присяжных «западными дурачествами», не предполагая, что через два-три года обстоятельства заставят его вводить эти дурачества в собственной империи. Главными из реформ 1862—1874 гг. были четыре: земская, городская, судебная и военная. Они заслуженно стоят в одном ряду с крестьянской реформой 1861 г. и вслед за ней как великие реформы.

Земская реформа изменила местное управление. Прежде оно было сословным и безвыборным. Помещик неограниченно царил над крестьянами, управлял ими и судил их по своему произволу. После отмены крепостного права такое управление становилось невозможным. Поэтому параллельно с крестьянской реформой готовилась в 1859—1861 гг. и земская реформа. В годы демократического подъема (1859—1861) руководил подготовкой земской реформы либерал Н.А. Милютин, но в апреле 1861 г., когда «верхи» сочли, что отмена крепостного права разряжает опасную для царизма напряженность в стране, Александр II заменил Милютина консерватором П.А. Валуевым. Милютинский проект был Валуевым скорректирован в пользу дворян, чтобы сделать их, как они о себе говорили, «передовой ратью земства». Окончательный вариант реформы, изложенный в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях», Александр II подписал 1 января 1864 г. /201/

В основу земской реформы были положены два новых принципа — бессословность и выборность. Распорядительными органами земства, т.е. нового местного управления, стали земские собрания: в уезде — уездное, в губернии — губернское (в волости земство не создавалось). Выборы в уездные земские собрания проводились на основе имущественного ценза. Все избиратели были разделены на три курии: 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей, 3) выборных от сельских обществ.

В первую курию входили владельцы не менее 200 десятин земли, недвижимой собственности на сумму более 15 тыс. руб. или годового дохода свыше 6 тыс. руб. Владельцы менее 200 (но не меньше 10) десятин земли объединялись, и от того их числа, которое совокупно владело земельным массивом в 200 (как минимум) десятин, избирался один уполномоченный на съезд первой курии.

Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы недвижимости не менее чем на 500 руб. в малых и на 2 тыс. руб. в больших городах или торгово-промышленных заведений с годовым оборотом более 6 тыс. руб.

Третья курия состояла главным образом из должностных лиц крестьянского управления, хотя здесь могли баллотироваться и местные дворяне, а также сельское духовенство. Так, в Саратовской и Самарской губерниях в гласные от крестьян прошли даже пять предводителей дворянства. По этой курии, в отличие от первых двух, выборы были не прямые, а многостепенные: сельский сход выбирал представителей на волостной сход, там избирались выборщики, а затем уездный съезд выборщиков избирал депутатов (гласных, как они назывались) в уездное земское собрание. Это было сделано для того, чтобы «отсеять» из крестьян неблагонадежные элементы и вообще ограничить крестьянское представительство. В результате, по данным на 1865—1867 гг., дворяне составили 42% уездных гласных, крестьяне — 38%, прочие —, 20 %.

Выборы в губернские земские собрания происходили на уездных земских собраниях из расчета — один губернский гласный на шесть уездных. Поэтому в губернских собраниях преобладание дворян было еще большим: 74,2 % против 10,6 % крестьян и 15,2 % прочих. Председатель земского собрания не избирался, им по должности был предводитель дворянства: в уезде — уездный, в губернии — губернский.

Так выглядели распорядительные органы земства. Исполнительными его органами стали земские управы — уездные и губернские. Они избирались на земских собраниях (на 3 года, как и собрания). Председателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской — министр внутренних дел. В земских управах дворяне преобладали абсолютно: 89,5 % гласных всех губернских управ против 1,5 % крестьян и 9 % прочих. /202/

Показательно, что в тех губерниях, где дворянско-помещичье землевладение отсутствовало или было слабым (в Архангельской и Астраханской губерниях, в Сибири и Средней Азии), а также в национальных районах с малым числом русских помещиков (Польша, Литва, Белоруссия, Западная Украина, Кавказ), земство не создавалось. Всего к концу 70-х годов оно было введено в 34 из 50 губерний Европейской России.

Преобладание дворянства в земских учреждениях делало их безопасными для правительства. Однако царизм даже таким учреждениям не посмел дать реальную власть. Они были лишены каких бы то ни было политических функций и занимались исключительно хозяйственными нуждами уезда или губернии: продовольствием, местными промыслами, страхованием имущества, почтой, школами, больницами. Но даже такая деятельность земства была поставлена под неусыпный контроль центральных властей. Любое постановление земских собраний могло быть отменено губернатором или министром внутренних дел.

Политически земство было немощным. В.И. Ленин назвал его «пятым колесом в телеге русского государственного управления». М.Н. Катков оценил земство еще уничижительнее: «Они (земские учреждения.— Н.Т.) как бы намек на что-то, как бы начало неизвестно чего-то, и походят на гримасу человека, который хочет чихнуть, но не может»[1].

Тем не менее земство как учреждение прогрессивное содействовало национальному развитию страны. Его служащие наладили статистику по хозяйству, культуре и быту, распространяли агрономические новшества, устраивали сельскохозяйственные выставки, строили дороги, поднимали местную промышленность, торговлю и особенно народное образование и здравоохранение, открывая больницы и школы, пополняя кадры учителей и врачей. Уже к 1880 г. на селе было открыто 12 тыс. земских школ, что составило почти половину всех школ в стране. Врачей на селе до введения земств вообще не было (исключая редкие случаи, когда помещик сам открывал на свои средства больницу и приглашал фельдшера). Земства содержали специально подготовленных сельских врачей (число их за 1866—1880 гг. выросло вчетверо). Земские врачи (как и учителя) заслуженно считались лучшими. Поэтому можно понять восторг К.Д. Кавелина, который провозгласил земство «многознаменательным явлением», семенем для развития «многоветвистого дерева прогресса».

Второй реформой местного управления была городская реформа. Подготовка ее началась в 1862 г., т.е. опять-таки в условиях революционной ситуации. В 1864 г. проект реформы был подготовлен, но к тому времени демократический натиск был отбит, и правительство занялось пересмотром проекта: он дважды /203/ был переделан, и только 16 июня 1870 г. царь утвердил окончательный вариант «Городового положения».

Городская реформа строилась на тех же, лишь еще более суженных, принципах, как и земская. По «Городовому положению» 1870 г. распорядительным органом городского управления осталась городская дума. Однако если до 1870 г. городские думы, существовавшие в России со времен «Городового положения» Екатерины II (1785), состояли из депутатов от сословных групп, то теперь они становились бессословными.

Депутаты (гласные) городской думы избирались на основе имущественного ценза. В выборах гласных участвовали только плательщики городских налогов, т.е. владельцы недвижимой собственности (предприятий, банков, домов и т.д.). Все они разделялись на три избирательных собрания: 1) наиболее крупных налогоплательщиков, которые совокупно платили треть общей суммы налогов по городу; 2) средних плательщиков, тоже плативших в общей сложности треть всех налогов, 3) мелких плательщиков, которые вносили оставшуюся треть общей налоговой суммы. Каждое собрание избирало одинаковое число гласных, хотя численность собраний была кричаще различной (в Петербурге, например, 1-ю курию составляли 275 избирателей, 2-ю — 849, а 3-ю— 16355). Так обеспечивалось преобладание в думах крупной и средней буржуазии, которая составляла два избирательных собрания из трех. В Москве первые два собрания не имели и 13 % от общего числа избирателей, но избирали они 2/3 гласных. Что касается рабочих, служащих, интеллигенции, не владевших недвижимой собственностью (т.е. подавляющего большинства городского населения), то они вообще не имели права участвовать в городских выборах. В десяти самых крупных городах империи (с населением более 50 тыс. человек) таким образом были отстранены от участия в выборах 95,6 % жителей. В Москве получили избирательные права 4,4 % горожан, в Петербурге — 3,4 %, в Одессе - 2,9 %.

Число гласных в городских думах колебалось от 30 до 72. Особняком стояли две думы — Москвы (180 гласных) и Петербурга (250). Исполнительным органом городского управления стала городская управа, которая избиралась городской думой (на 4 года, как и сама дума). Во главе управы стоял городской голова. Им по должности был председатель городской думы. Кроме него, в управу входили 2—3 гласных.

«Городовое положение» 1870 г. было введено в 509 городах России. Сначала оно действовало только в коренных русских губерниях, а в 1875—1877 гг. царизм распространил его и на национальные окраины империи, кроме Польши, Финляндии и Средней Азии, где сохранилось дореформенное городское устройство. /204/

Функции городского управления, как и земского, были чисто хозяйственными: благоустройство города (мощение улиц, водопровод, канализация), борьба с пожарами, попечение о местной промышленности, торговле, здравоохранении, образовании. Тем не менее городское управление еще строже, чем земское, контролировалось центральной властью. Городской голова утверждался губернатором (для уездного города) или министром внутренних дел (для губернского центра). Министр и губернатор могли отменить любое постановление городской думы. Специально для контроля за городским управлением в каждой губернии было создано губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора.

Городские думы, как и земства, не имели принудительной власти. Для выполнения своих постановлений они вынуждены были запрашивать содействие полиции, которая подчинялась не городским думам, а правительственным чиновникам — градоначальникам и губернаторам. Эти последние (но отнюдь не городское самоуправление) и вершили в городах реальную власть — как до, так и после «великих реформ».

И все-таки, по сравнению с чисто феодальным «Городовым положением» Екатерины II, городская реформа 1870 г., основанная на буржуазном начале имущественного ценза, была значительным шагом вперед. Она создавала намного лучшие, чем прежде, условия для развития городов, поскольку теперь городские думы и управы руководствовались уже не сословными, а общегражданскими интересами горожан.