2013-12-28
850
В 1986 г. была утверждена единая официальная символика Европейских Сообществ: флаг с синим полотнищем в форме прямоугольника, в центре которого по кругу размещались 12 золотых звезд (все звезды пятиконечные, их верхние лучи ориентированы строго вертикально). Гимном стала «Одна радости» Людвига Ван Бетховена (фрагмент Девятой симфонии).
С принятием Единого Европейского Акта политико-правовая структура Сообществ приобрела достаточно целостную форму. Взаимодействие основных институтов Сообществ, распределение их компетенции и взаимодействие с национальными органами власти стали более сбалансированными и четкими. Однако в целом система Сообществ по-прежнему оставалась результатом эволюционного развития по принципу «фактической солидарности» и несла отпечаток многочисленных компромиссов, «промежуточных решений» и условных договоренностей. Коммунитарный метод, положенный в основу европейской интеграции Жаном Моне, оказался чрезвычайно эффективным на первых этапах этого процесса. Однако в свете новых задач интеграции, вовлечения в этот процесс все большего количества стран с совершенно разными социальными традициями, правовой культурой и спецификой экономического развития выросло значение императивных решений Сообществ.
Постепенно происходило и ролевое преобразование основных институтов. Начиная с выборов в 1979 г., Европарламент приобрел черты настоящего органа народного представительства. Несмотря на отсутствие у него права законодательной инициативы, политическая роль Европарламента значительно возросла. Еврокомиссия также утратила статус вспомогательного органа и распространила свое влияние практически на все вопросы, находящиеся в компетенции Сообществ. Начиная с 1980-х гг., именно на уровне Комиссии начали разрабатываться все проекты реформ системы Сообществ. Ее председатель Жак Делор стал одним из наиболее авторитетных европейских политиков, способных существенно влиять на ход межгосударственного диалога. Европейский Совет, превратившийся в постоянный орган глав государств и правительств, вообще приобрел беспрецедентные полномочия, заметно выходящие за рамки его официальной компетенции.
Таким образом, усиление каждого из основных органов Сообществ происходило не за счет перераспределения полномочий, а благодаря изменению их реального политического статуса. В такой ситуации переход к Европейскому Союзу, как новому уровню наднациональной интеграции, начал восприниматься в качестве вполне закономерного и естественного этапа эволюции Европейских Сообществ, а не радикального федералистского переворота. Не менее важным фактором ускорения интеграционного процесса стали события на мировой арене. На рубеже 1980-х – 1990-х гг. произошел крах мировой системы социализма и распад СССР. «Железный занавес» в Европе рухнул. Началась радикальная перестройка всей системы международных отношений. Теперь от динамики интеграционного процесса во многом зависело, какое место сможет занять Единая Европа в мире к началу III тысячелетия.
Маастрихтский договор: рождение Европейского Союза. Несмотря на установление в ЕЕА точной даты перехода к Экономическому и валютному Союзу, дискуссии о новом этапе интеграции приобрели чрезвычайно острый характер. В декабре 1989 г. во время встречи на высшем уровне в Страсбурге было решено созвать межправительственную конференцию для урегулирования всех спорных вопросов как в экономической, так и политической плоскости. 18 апреля 1990 г. было опубликовано совместное письмо западногерманского канцера Г.Коля и французского президента Ф.Миттерана о необходимости перехода на новый уровень интеграционных связей вплоть до образования Европейского Союза.
Первоначально франко-германский альянс основывался на вполне прагматичных расчетах обеих сторон. Франция, как и многие другие европейские страны, опасалась чрезмерного усиления объединенной Германии. По мнению французских политиков, создание Европейского Союза, в том числе общеевропейской системы безопасности и Экономического и валютного союза, было бы очень своевременным шагом – оно могло бы надежно гарантировать лояльность Германии по отношению к своим партнерам. Для руководства ФРГ переход на новый уровень интеграции также был выгоден, поскольку позволял избежать отдельного рассмотрения вопроса об адаптации восточногерманских земель к системе Сообществ. К тому же по мере расширения Европейского Союза можно было рассчитывать на быстрый рост немецкого влияния в странах Северной и Восточной Европы.
В 1990-1991 гг. произошли события, окончательно превратившие Францию и ФРГ в стратегических союзников. Война в Заливе, спровоцированная агрессией Ирака против Кувейта, и зарождение острого этнополитического кризиса на территории бывшей Югославии вызвали первые серьезные разногласия среди стран НАТО по вопросам внешнеполитической стратегии. Распад СССР придал этой проблеме особую значимость. В сложившихся условиях возникла возможность резкого повышения международного веса европейских стран помимо системы НАТО и даже вопреки «сверхдержавности» США. Франция и ФРГ стали наиболее последовательными сторонниками такого курса. Выступая за создание влиятельного Европейского Союза, они получили поддержку со стороны Нидерландов, Бельгии, Люксембурга и Италии, в руководстве которых преобладали федералистские настроения. В то же время Великобритания и Испания возглавили лагерь «евроскептиков».
Большую роль в разработке проекта Европейского Союза сыграл Жак Делор. В преддверие межправительственной конференции, которая состоялась в декабре 1990 г. в Риме, он выдвинул от имени Еврокомиссии концепцию «единого Сообщества». Этот проект предусматривал инкорпорирование в существующий учредительный договор о ЕЭС всех сфер и направлений интеграции, включая общую внешнюю политику, политику безопасности и вопросы борьбы с преступностью. Понятие «Сообщество» при этом могло быть просто заменено на «Союз». Подобный вариант формирования Европейского Союза превращал его в централизованную организацию с собственной международной субъектностью и чрезвычайно широкой компетенцией. Фактически речь шла о федерализации Европы. Но столь радикальный подход вызывал поддержку лишь у руководства Нидерландов, Люксембурга и, отчасти, ФРГ. Большинство европейских правительств выступило за сохранение «коммунитарного метода» интеграции, когда лишь достижение «фактической солидарности» в том или ином конкретном вопросе позволяло сделать новый шаг в институционализации сотрудничества. Было решено также по-прежнему не отказываться от принципа проведения «общих политик», вообще не требующих институционализации, и не добиваться строгой организационной централизации Европейского Союза.
С учетом прозвучавших пожеланий экспертные группы Еврокомиссии под руководством Делора разработали компромиссный план поэтапного оформления Экономического и валютного союза и проект политико-правовой организации Европейского Союза, основанный на принципе трех «опор» (специализированных сфер интеграции – социально-экономической, внешнеполитической и правоохранительной). Принцип «трех опор» позволял формировать Европейский Союз без серьезного ограничения государственного суверенитета сразу во всех сферах интеграции. В то же время Делор считал необходимым четко обозначать стратегические цели интеграционного процесса и, тем самым, не ставить его в зависимость от политической конъюнктуры. Подобный подход получил поддержку Европейского Совета. 7 февраля 1992 г. в небольшом голландском городке Маастрихте состоялось торжественное подписание учредительного договора Европейского Союза.
Процесс ратификации Маастрихтского договора показал, что большая часть европейской политической элиты поддерживает планы углубления интеграционного процесса. В тех странах, где для ратификации договора было необходимо лишь решение парламента (в Италии, Испании, Португалии, Греции, Голландии, Бельгии и Люксембурге), эта процедура не вызвала затруднений. Лишь в Германии после одобрения Маастрихтского договора бундестагом и бундесратом понадобилось дополнительное решение Конституционного суда о правомерности делегирования части полномочий национального парламента европейским органам. Сложнее процесс ратификации проходил в странах, где он был вынесен на референдум. Даже во Франции в поддержку Маастрихтского договора высказалось лишь незначительное большинство граждан. В Дании референдум вообще дал отрицательный результат. Для обеспечения положительного результата при повторном голосовании Европейский Совет пошел на уступки и в соответствии с особым протоколом закрепил право Дании отказаться от полномасштабного участия в создании Экономического и валютного союза, а также сохранить статус наблюдателя при проведении совместной оборонительной политики. Подтвердила свою «особую позицию» в отношении европейской интеграции и Великобритания. Для положительного голосования в Палате общин британскому правительству пришлось пригрозить оппозиции досрочными выборами. В целом ратификация Маастрихтского договора потребовала свыше полутора лет. Официально договор вступил в силу 1 ноября 1993 г. Членами Европейского Союза стали Бельгия, Великобритания, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция, ФРГ. С 1 января 1995 г. к ним присоединились Австрия, Швеция и Финляндия.
Цели Евросоюза, заявленные в Маастрихтском договоре, охватывали очень широкий круг вопросов. Новая организация была призвана содействовать экономическому и социальному прогрессу европейских народов, высокому уровню занятости и достижению сбалансированного, устойчивого развития (в том числе путем создания Экономического и валютного союза), способствовать утверждению самобытности Союза на международной арене посредством осуществления общей внешней политики и политики безопасности, усилить защиту прав и интересов граждан, сохранять и развивать Союз как «пространство свободы, безопасности и законности». В то же время Евросоюз не был наделен собственной правосубъектностью и институциональной структурой. Он стал политико-правовой системой, объединяющей три Сообщества, несколько специализированных организацией и систем межгосударственного сотрудничества. На международной арене Евросоюз получил возможность выступать в качестве представителя стран-участниц лишь по вопросам внешней политики, безопасности и борьбы с преступностью, то есть в тех сферах, где сами государства сохранили преобладающие полномочия. В области экономического, социального, научного и культурного сотрудничества, в имущественных отношениях и нормотворческом процессе ключевую роль по-прежнему играли Европейские Сообщества. Маастрихтский договор ввел особый принцип «сохранения достижений Сообществ» (acquis communautaite), т.е. признания юридической силы всех созданных за предыдущие годы норм европейского права. На этой основе Европейские Сообщества составили первую и важнейшую «опору» Евросоюза.
В соответствии с Маастрихтским договором Европейские Сообщества в целом сохранили компетенцию, установленную их учредительными договорами, а также единую структуру руководящих органов, сформированную в соответствии с ЕЕА. Наибольшие изменения коснулись ЕЭС, которое было переименовано в Европейское сообщество (ЕС). Наряду с экономической политикой в сферу его действий вошли вопросы культурного сотрудничества и образования, молодежная политика, «трансъевропейские сети», здравоохранение, защита прав потребителей и др. Именно в рамках ЕС оказалась сосредоточена наибольшая часть властных и нормотворческих полномочий Союза. Компетенция ЕОУС и Евратома осталась отраслевой. К тому же действие Парижского договора 1951 г. об образовании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) было ограничено 50-ю годами. Этот срок истек 24 июля 2002 г., после чего в составе «первой опоры» Евросоюза осталось лишь два Сообщества (компетенция и имущество ЕОУС перешли к ЕС).
Институты Сообществ стали руководящими органами Евросоюза. Их организационная основа и система взаимодействия, закрепленные в учредительных договорах Сообществ, не претерпели существенных изменений, а особая статья Маастрихтского договора закрепила политическое и правовое единство институциональной структуры Союза. Была подтверждена руководящая политическая роль Европейского Совета в составе глав государств и правительств, в том числе его право определять необходимость разработки новых учредительных договоров, созыва межправительственных конференций, а также рассматривать любые спорные вопросы, относящиеся к компетенции Евросоюза и не решенные на уровне того или иного института. Обновленная редакция договора об ЕС уточнила и иной формат деятельности Совета – на уровне министров правительств стран-участниц. С 1993 г. Совет, действующий в таком составе, получил название Совета Европейского Союза. Его деятельность была ориентирована на решение более конкретных вопросов по координации экономической и социальной политики, внешней политики и политики безопасности стран-участниц. Характерно, что в соответствии с Маастрихтским договором значительно расширился круг вопросов, подлежащих голосованию в Совете на основе квалифицированного большинства. В то же время роль Совета как ведущего нормотворческого института оказалась снижена из-за ввода новой законодательной процедуры – совместного с Европейским парламентом принятия решений по ключевым вопросам. Парламент получил также право законодательной инициативы, право на доступ к любой служебной информации и право на расследование случаев неудовлетворительного руководства органами Евросоюза, а также право утверждать посредством вотума доверия новый состав Европейской комиссии (правом выражать ей вотум недоверия он располагал изначально). Комиссия в свою очередь сохранила свою монополию на разработку бюджета Союза и ведение переговоров с иностранными государствами от лица Союза. Были расширены полномочия Председателя Комиссии по формированию ее состава, а также увеличен до 5 лет срок мандата Комиссии. Таким образом, складывалась гибкая система «сдержек и противовесов», не противопоставляющая ведущие институты Евросоюза, но позволяющая сбалансировать их влияние. Той же цели способствовало расширение системы европейских агентств (специализированных, относительно автономных организаций, выполняющих часть функций Евросоюза). Создавались и достаточно влиятельные консультативные органы – Экономический и социальный совет, Комитет регионов, Экономический и финансовый комитет. В свете предстоящего формирования валютного союза было запланировано учреждение Европейской системы центральных банков (помимо Европейского инвестиционного банка, созданного еще в 1957 г.).
Помимо выравнивания политико-правового «веса» ведущих институтов демократичность Евросоюза должна была быть обеспечена расширением системы контрольных органов. Маастрихтский договор значительно повысил статус Счетной палаты Европейских сообществ (созданной еще в 1977 г.), которая наряду с Советом, Парламентом, Комиссией и Судом вошла в пятерку ведущих институтов Евросоюза. Счетная палата получила право на проведение аудиторской проверки всех доходов и расходов Сообществ. В 1992 г. был создан и институт Европейского омбудсмана, избираемого Европарламентом на 5 лет. В круг полномочий омбудсмана вошел контроль за нарушениями в деятельности институтов и органов Сообществ, осуществляемый в соответствии с жалобами граждан или юридических лиц, а также по собственной инициативе. Все должностные лица Евросоюза и страны-участницы были обязаны предоставлять омбудсману необходимую служебную информацию. Вне компетенции омбудсмана оставались лишь действия Суда Европейских Сообществ, который по-прежнему являлся не только единственной судебной инстанцией, но и важным нормотворческим институтом. Маастрихтский договор не изменил внутреннюю организацию и порядок функционирования Суда, хотя потребность в более иерархичной и дифференцированной судебной системе становилась очевидной. Сохранился и статус Суда как судебной инстанции Европейских Сообществ, а не всего Евросоюза. Это было связано с признанием за Судом функций конституционного правосудия в рамках системы Сообществ (то есть права на расширительное толкование учредительных договоров), но отказом от распространения такой же практики на остальные «опоры» Евросоюза.
Помимо Европейских Сообществ остальными двумя «опорами» Евросоюза стали Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) и Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД).
Прообразом ОВПБ послужил функционировавший с 1970 г. механизм Европейского политического сотрудничества (ЕПС), представлявший собой одну из европейских «общих политик» (т.е. систему межгосударственной координации). В соответствии с Маастрихтским договором на эту сферу интеграции была распространена специальная компетенция Евросоюза. Но субъектами разработки и проведения единой внешней политики по-прежнему остались государства-члены Союза. Таким образом, в отличие от «первой опоры» ОВПБ не стал отдельной интеграционной организацией, хотя и утратил статус «общей политики».
Предмет ОВПБ в Маастрихтском договоре не был четко ограничен, а потому Евросоюз получил возможность вмешиваться практически в любые сферы международных отношений с участием европейских стран, в том числе сферы, выходящие за рамки компетенции Сообществ. Ограничения на такое вмешательство могли создаваться лишь на уровне самого Евросоюза. Но одновременно признавалось, что в сфере внешней политики и политики безопасности суверенитет стран-участниц должен быть ограничен гораздо в меньшей степени, чем в вопросах, относящихся к компетенции Сообществ. При принятии всех решений в этой сфере ключевое место занимают межправительственные органы – Совет и Европейский совет, а не Комиссия и Суд. За государствами-членами сохраняется право вето.
Основными направлениями сотрудничества в сфере ОВПБ стали проведение так называемой «коммунитарной внешней политики» и принятие мер по укреплению системы международной безопасности. К первому из них относятся определение принципов и общих ориентиров общей внешней политики стран-участниц, принятие «общих позиций» в международных отношениях и осуществление необходимых практических мер («общих акций»), заключение международных договоров от лица Евросоюза. Выработка принципов и ориентиров общей внешней политики носит достаточно декларативный характер и осуществляется на уровне Европейского Совета. Основной формой, служащей для реализации подобных решений, является «общая позиция» – политический документ, в котором определяется официальное отношение Евросоюза к конкретным внешнеполитическим проблемам. Издание «общих позиций» Советом порождает обязанности для стран-участниц привести свою внешнюю политику по данному вопросу в соответствии с общей линией Евросоюза. Примерно такой же статус имеют и «общие акции» – политические решения Евросоюза о конкретных шагах на международной арене. В осуществление «общих акций» принимают участие институты Евросоюза и отдельные страны-участницы (последние обязаны отчитываться о своих шагах перед Европейским Советом). Что касается заключения международных договоров, то эта прерогатива по-прежнему сохранилась только за Сообществами.
Политика безопасности в сфере ОВПБ рассматривалась прежде всего как поэтапное формирование общей оборонной политики Евросоюза. Решение этого вопроса имело длительную предысторию. Все страны-учредители Европейских Сообществ были активными участниками Североатлантического договора, учредившего НАТО. Первые попытки создания европейской региональной военно-политической системы не увенчались успехом («план Плевена»). Но согласно Парижским соглашениям 1954 г. на основе Брюссельского пакта об экономическом, социальном и культурном сотрудничестве от 1948 г. был создан Западноевропейский Союз (ЗЕС), провозгласивший своей задачей объединение усилий в решении вопросов обороны и безопасности. В состав ЗЕС вошли участники Брюссельского пакта (Великобритания, Франция, Бенилюкс), а также ФРГ и Италия. ЗЕС стал сугубо политической организацией, не предназначенной для развертывания объединенных вооруженных сил. К тому же в условиях «холодной войны» его деятельность оказалась под полным контролем НАТО. Лишь в 1984 г., на фоне активизации сотрудничества европейских стран в системе ЕПС и разработок первых проектов Европейского Союза, было принято решение о возобновлении постоянной деятельности Совета ЗЕС на уровне министров внешней политики и обороны. На Гаагском саммите в октябре 1987 г. Совет ЗЕС принял «Платформу об интересах европейской безопасности», раскрывающую основные принципы европейской системы безопасности. 14 ноября 1988 г. был подписан протокол о присоединении к ЗЕС Испании и Португалии. Но полной интеграции ЗЕС в систему Европейских Сообществ так и не произошло.
Продекларировав в Маастрихтском договоре свое стремление к «прогрессивному формированию общей оборонной политики, которая со временем может привести к общей обороне», страны Евросоюза оказались заинтересованы в дальнейшей реанимации ЗЕС. Именно ЗЕС начал рассматриваться как институт, способный соединить функции межгосударственного военно-политического сотрудничества и оперативного управления. Несвязанный системой учредительных договоров Европейских Сообществ, ЗЕС не умалял национальный суверенитет в вопросах обороны и безопасности, но мог обеспечить достаточно тесную интеграцию в этой сфере. В итоге в соответствии с Маастрихтским договором ЗЕС был объявлен «составной частью развития Союза». Одновременно Совет ЗЕС принял «Декларацию к Маастрихтскому договору», где идентифицировал свою организацию в качестве «оборонительного компонента Европейского Союза».
Механизм взаимодействия Евросоюза и ЗЕС в Маастрихтском договоре не был конкретизирован. Препятствием стало несовпадение круга стран-участниц обеих организаций, а также отсутствие у ЗЕС военной инфраструктуры. Для решения этих проблем Петерсбергская декларация ЗЕС от 19 июня 1992 г. поставила задачи по расширению состава Союза и формированию собственного «военного измерения» (вооруженных сил, структур планирования и командования). Но новым полноправным участником ЗЕС стала только Греция (1995). Для остальных стран Евросоюза и претендентов на вхождение в него Киршбергская декларация ЗЕС (9 мая 1994 г.) закрепила принципы ассоциированного членства и партнерства, а также статус стран-наблюдателей. Ассоциированными членами ЗЕС еще с 1992 г. являлись Исландия, Норвегия и Турция. Статус наблюдателей в 1992 г. получили Дания и Ирландия, в 1995 г. – Австрия, Финляндия и Швеция. Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Чехия, Эстония в 1994 г. и Словения в 1996 г. стали ассоциированными партнерами ЗЭС.
По схожей схеме формировалась и «третья опора» Евросоюза – Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД). Предмет СПВД включил сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью, в том числе деятельность по предотвращению, расследованию, привлечению к ответственности и исполнению наказаний за уголовные преступления. В качестве приоритетной задачи была указана борьба с терроризмом, торговлей людьми, преступлениями против детей, коррупцией, мошенничеством, торговлей наркотиками и оружием. При отсутствии собственной организационной структуры система СПВД была поставлена в зависимость от сотрудничества национальных полиций и органов уголовной юстиции. Полицейское сотрудничество подразумевало «оперативное сотрудничество» полицейских, таможенных органов и других «специальных карательных служб» стран-участниц, их совместную информационную деятельность («сбор, хранение, обработка, анализ и обмен служебной информацией»), совместные инициативы в сфере обучения и обмена офицерами, использования оборудования и криминалистических исследований. Сотрудничество в сфере уголовной юстиции охватило сферы расследования уголовных дел и исполнения наказаний, выдачи (экстрадиции) преступников, гармонизации норм процессуального права, а также «предотвращение конфликтов в сфере компетенции между государствами-членами».
Таким образом, Маастрихтский договор предельно сократил собственную компетенцию Евросоюза в сфере СПВД, но закрепил широкие перспективы межгосударственного сотрудничества в ней. Как и в случае с ОВПБ препятствием являлось отсутствие необходимой организационной основы для развертывания такого сотрудничества. Первым шагом на пути решения этой проблемы стало создание в 1994 г. Европейского отдела по борьбе с наркотиками. В июне 1995 г. Европейский совет на саммите в Каннах одобрил Конвенцию о Европейском полицейском ведомстве (Европоле). Но в силу она вступила лишь в 1998 г. На Европол были возложены задачи по координации оперативно-розыскных действий полицейских служб, организации служебного информационного обмена, подготовке докладов стратегического характера, содержащих данные о преступлениях общеевропейского масштаба, проведению экспертизы и оказанию технической помощи для расследований и оперативных действий в масштабе всего Евросоюза. В своих действиях Европол был подотчетен Совету Европейского Союза (на уровне министров внутренних дел). Создание аналогичной специализированной организации по сотрудничеству в сфере уголовной юстиции (Евроюста) затянулось еще больше и завершилось лишь к 2002 г. Задачей Евроюста стала координация деятельности судебных, прокурорских и полицейских органов в тех сферах, которые входят в компетенцию Европола.
Создание столь сложной организационно-правовой системы, увязывающей деятельность институтов Сообществ с неоднородной компетенцией «трех опор» и созданием многочисленных специализированных органов вызывало критику и «еврооптимистов», и «евроскептиков». Но выбор подобной «архитектуры» Евросоюза был попыткой сохранить баланс между принципами федерализации и национального суверенитета, «коммунитарным методом» интеграции и вовлечением в интеграционное сотрудничество всех новых сфер общественных отношений. Кроме того, авторы Маастрихтского договора попытались блокировать нарастание центробежных тенденций вводом целого ряда централизующих «принципов устройства» Евросоюза. К ним были отнесены «принцип единого членства» (означающего, что все страны-участницы являются членами Евросоюза в целом, всех трех его «опор», а страны-кандидаты вступают непосредственно в Европейский Союз), «принцип единого бюджета» (т.е. финансирование Евросоюза за счет единой системы финансовых ресурсов и на основе единого финансового документа, именуемого «Общий бюджет Европейского Союза»), «принцип единства целей» (признание общих целей для всех «трех опор» Евросоюза), а также консолидацию всех учредительных документов Евросоюза и ввод единого порядка их пересмотра.
В Маастрихтском договоре была зафиксирована и обязанность государств-членов «воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях». Однако каких-либо жестких санкций в отношении «государств-нарушителей» не предусматривалось. Показательно также, что приложенная к Маастрихтскому договору «Декларация о применении правовых актов Сообщества» предусматривала приоритетное право государств-членов самостоятельно определять способы, с помощью которых законодательство Евросоюза может быть «применено наилучшим образом». Эта расплывчатая формула дополняла принцип субсидиарности, закрепленный в ст. 5 Маастрихтского договора («В областях, которые не подпадают под исключительную компетенцию Сообщества… если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами, то, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом»). В свете подобных формулировок принципы прямого действия европейских норм и их более высокой юридической силы по сравнению с национальным законодательством не теряли юридическое значение, но уже не могли рассматриваться в качестве базовых. Акцент явно переносился на гибкую координацию межгосударственных усилий в новых сферах интеграции, а не формирование наднационального правового пространства. С учетом усиления полномочий всех основных институтов Сообществ и оформления разветвленной организационной структуры Евросоюза подобный подход создавал немало противоречий.
Гуманитарное сотрудничество и создание Экономического и валютного союза – два полюса интеграции. Дальнейшее качественное развитие Европейского Союза могло происходить в двух направлениях: либо на основе переосмысления самой правовой концепции Евросоюза и превращения его в сферу гуманитарной интеграции, либо за счет все более тесной экономической интеграции, создающей единое социальное пространство в пределах Европы.
Многолетние дискуссии сторонников и противников европейской федерализации долгое время оставляли вне поля зрения проблему интеграции в гуманитарной сфере. Считалось, что межгосударственное сотрудничество естественным образом способствует все более тесному единению европейских народов и граждан европейских стран. В то же время уже Европейские Сообщества позиционировались не только в качестве межгосударственных объединений, но и пространств прямого сотрудничества народов Европы. В Маастрихтского договоре в этом направлении был сделан еще более важный шаг: стратегической целью интеграции объявлялось «сплочение союза народов Европы, в котором решения принимаются максимально приближенно к гражданину». Таким образом, в рамках европейского политико-правового пространства впервые закреплялась индивидуальная субъектность граждан. Формально-юридически это выразилось в оформлении института европейского гражданства.
В соответствии с Маастрихтским договором приобретение европейского гражданства пока жестко увязывалось с наличием у индивида гражданства какой-либо страны-участницы. В качестве приложения к Маастрихтскому договору была принята «Декларация о гражданстве государства-члена Союза», согласно которой вопрос о гражданстве конкретного человека мог регулироваться исключительно правом соответствующего государства. Но одновременно закреплялось и право граждан напрямую обращаться с исками в Суд Европейских Сообществ, с жалобами к омбудсману и с петициями в Европейский парламент. Маастрихтский договор гарантировал право свободного перемещения и проживания на территории государств-членов любому гражданину Союза. Граждане Союза получили право голосовать и быть избранными в Европарламент. Причем гражданин мог теперь голосовать и быть избранным на местных выборах и выборах Европарламент в любой стране Евросоюза. За ним закреплялись такие же конституционные права, что и за гражданами страны проживания. Наконец, Маастрихтский договор впервые на уровне учредительных документов признал обязанность Союза соблюдать основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные еще в «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» 1950 г.
