Тема 6. Законодательный процесс: понятие и роль в правовом регулировании общественных отношений

Вопросы к изучению: законодательный процесс, законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, рассмотрение закона в Совете Федерации, промульгация закона, опубликование и вступление в силу, особенности принятия федеральных конституционных законов, лоббирование законов.

Законодательный процесс – система действий в парламенте, завершающаяся принятием или отклонением закона. Законодательный процесс в Российской Федерации состоит из шести стадий:

1) законодательная инициатива;

2) подготовка законопроекта к рассмотрению;

3) обсуждение законопроекта в комитетах и других органах палаты и на пленарном заседании;

4) принятие (или отклонение) закона;

5) рассмотрение закона и одобрение (или неодобрение) верхней палатой;

6) промульгация (подписание, санкционирование и обнародование закона Президентом РФ, главой субъекта) или отклонение закона.

Применительно к федеральным законам возможны две дополнительные стадии, в случае если Совет Федерации не одобряет закон:

1) создание и работа согласительной комиссии палат;

2) повторное принятие закона Государственной Думой либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо 2/3 голосов (если не согласилась).

Дополнительные две стадии возможны и при использовании Президентом РФ или главой субъекта права вето:

1) принятие предложений Президента Думой и принятие закона в новой редакции;

2) преодоление вето 2/3 голосов (от общего числа) в каждой палате и обязательная промульгация закона Президентом РФ.

Таким образом, в разных ситуациях число и характер стадий законодательного процесса могут быть неодинаковыми.

Законодательная инициатива – стадия, инициирующая законодательный процесс, представляет собой внесение законопроекта специальным установленным в законодательстве субъектов, которому соответствует обязанность парламента его рассмотреть. Законопроект вносится в Государственную Думу. Субъектами права законодательной инициативы являются: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Частичную законодательную инициативу (по вопросам их ведения) имеют Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.

Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ. Например, в Челябинской области право законодательной инициативы в Законодательном Собрании также принадлежит Челябинскому областному суду, Арбитражному суду Челябинской области, прокурору Челябинской области, Контрольно-счетной палате Челябинской области, а также избирательной комиссии Челябинской области по вопросам ее ведения.

При внесении законопроекта представляются: пояснительная записка; текст законопроекта; перечень актов федерального законодательства, которые утрачивают силу или должны быть изменены в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (если закон потребует затрат); заключение правительства (если вносятся законопроекты по вопросам налогов, государственных займов и другие законопроекты финансового характера). Кроме того, правительство может направлять в парламент поправки и официальные отзывы на законопроекты, которые подлежат обязательному оглашению на заседаниях палат.

Обсуждение законопроекта. Законопроект обсуждается на пленарном заседании и в соответствующей комиссии (комиссиях). На пленарном заседании обычно он проходит три чтения (некоторые из них могут быть соединены), при обсуждении проекта бюджета – четыре.

В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, его актуальность, практическая значимость, дается оценка его соответствия Конституции РФ.

На втором чтении обсуждаются поправки, рекомендуемые комитетом к принятию, затем — к отклонению, наконец, таблица поправок, в отношении которых комитет не принял решения.

Третье чтение назначается Советом Государственной Думы для принятия законопроекта в качестве закона. В ходе третьего чтения не допускается обсуждение закона в целом, его статей, внесение поправок. Возможны редакционные уточнения. В третьем чтении закон принимается в целом. В исключительных случаях может быть поставлен вопрос о возвращении ко второму чтению.

Рассмотрение закона в Совете Федерации. Принятые Государственной Думой законопроекты подлежат направлению в Совет Федерации. В соотв. со ст. 106 Конституции РФ ряд федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (законы по вопросам федерального бюджета и по другим финансовым вопросам, международных договоров, Государственной границы РФ, войны и мира). Рассмотрение иных проектов законов носит факультативный характер. Если по истечении 14 дней после их получения Совет Федерации не приступил к их рассмотрению, такие законы считаются принятыми окончательно Государственной Думой и могут быть направлены ею на подпись Президенту РФ.

Промульгация закона. Принятый парламентом закон (в том числе только Государственной Думой, например, при преодолении вето Совета Федерации), направляется Президенту РФ для подписания и опубликования. Президент РФ может подписать или в течение 14 дней со дня поступления к нему закона отклонить его (президентское вето). В первом случае в течение семи дней закон должен быть опубликован; неопубликованные законы применению не подлежат. Если же Президент РФ отклоняет закон, действуют другие правила.

Мотивы отклонения Президентом РФ законов могут быть самые разные. В правовой науке определено более 200 таких причин отклонения законопроектов. В их числе: противоречие закона (его отдельных положений) Конституции РФ, другим ранее принятым законам (без изменения их), общепринятым нормам международного права; нарушение технологии принятия закона; несогласие с теми или иными положениями закона; внутренняя противоречивость закона и т.д. Отклонению закона Президентом РФ предшествует тщательное изучение закона в Администрации Президента РФ, в других структурах исполнительной власти, консультации экспертов. Отказывая в подписи закона, Президент РФ обращается с письмами к председателям палат парламента, где указывает мотивы отказа.

Если закон Президентом РФ отклонен, возможны следующие последствия:

1) президентское вето преодолевается 2/3 голосов в каждой палате. Если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, закон не считается принятым;

2) палаты принимают предложения Президента, и тогда закон принимается простым большинством голосов и поступает ему на подпись;

3) палаты учитывают некоторые предложения Президента, принимают закон простым большинством голосов, и он передается на подпись Президенту, который решает, согласиться с исправленным текстом или вновь отклонить его;

4) если одна из палат пришла к решению не преодолевать вето, не принимать предложений Президента, а разрабатывать законопроект в новой редакции, законодательный процесс начинается снова.

Опубликование и вступление в силу. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов устанавливается в федеральном законе от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". В соотв. со ст. 4 официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Порядок вступления федерального закона может быть установлен по общему или специальному правилу. Общий порядок предполагает, что федеральный закон вступает в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после его официального опубликования. Однако в этом случае могут возникать неопределенности в дате вступления в силу федерального закона, связанные с определением первой даты официального опубликования, исчисления 10-дневного срока и т.д. Поэтому в отношении ряда федеральных законов используется специальный порядок вступления его в силу. Это предполагает наличие специальной нормы, устанавливающей конкретный срок вступления федерального закона в силуили иные условия и обстоятельства, с которыми связывается вступление акта в силу.

Закон субъекта РФ вступает в силу после его официального опубликования. Законы по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Особенности принятия федеральных конституционных законов. Федеральный конституционный закон принимается парламентом по той же процедуре, что и обыкновенный федеральный закон, но особого рода квалифицированным большинством: для его принятия необходимо 2/3голосов в Государственной Думе и 3/4 голосов от общего числа в Совете Федерации. Помимо его содержания, особенность федерального конституционного закона заключается в том, что он не может быть подвергнут президентскому вето.

Лоббирование законов – вид политического воздействия, представляющее процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур посредством принятия выгодных для них законов. В более широком понимании лоббизм – деятельность заинтересованных лиц, способствующая принятию органами власти тех или иных решений, с использованием неформальных коммуникаций в органах власти.

В современных государствах существует множество различных способов лоббирования. Наиболее распространенными являются экономические. Лоббирование может носить официальный характер (США) и неофициальный.