Подходы к построению системы органов МСУ в МО

Существует два основных подхода к построению системы органов – функциональный и программно-целевой.

1. Функциональный подход применяется при разработке системы органов, обеспечивающей текущее управление МО. При этом выявляются функции, исполняемые органами МСУ, и система органов формируется таким образом, чтобы обеспечивалось выполнение каждой из функций. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо признаку (например, отраслевому или принадлежности к одной сфере) и после этого уже выстраивается система органов.

Ряд органов формируется для осуществления вспомогательных функций, т.е. без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами МСУ (функции финансового планирования, управления кадрами, ведения архивов, исполнения и контроля за исполнением бюджета).

Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень их укрупнения определяется составом и количеством управляемых объектов. Так в крупных МО формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших общие органы управления социальной сферой.

       2. Программно-целевой подход применяется при формировании системы органов, обеспечивающих реализацию программ, в частности программ развития МО. Отличие этого подхода состоит в том, в основу построения системы положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программы развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ.

На практике эти два подхода к формированию органов местного самоуправления должны использоваться в неразрывном единстве, чтобы обеспечивать не только оперативное решение вопросов местного значения, но и заботиться о стратегическом развитии муниципального образования.

 

- 3 -

       Одним из основных принципов функционирования муниципальных органов является принцип разделения государственных полномочий и муниципального самоуправления.

       С одной стороны, муниципальные органы реализуют себя как часть общегосударственной системы управления, то есть исполняют функции, делегируемые им сверху.

       С другой, муниципальные органы выступают как органы самоуправляющейся ассоциации жителей муниципалитета, то есть исполняют функции, делегируемые им снизу.

Взаимодействие органов государственной власти с органами МСУ осуществляется в 2 основных формах:

1. государственная поддержка МСУ

2. наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями.

Государственная поддержка МСУ – это способ укрепления и стимулирования МСУ федеральными и региональными органами государственной власти. Господдержка выражается в следующих формах:

- издание нормативных актов по вопросам организации и деятельности МСУ

- контроль за соблюдением конституционных основ МСУ

- рассмотрение обращений органов и должностных лиц МСУ, принятие мер по их удовлетворению

- оказание материальной и финансовой помощи органам МСУ

- принятие программ поддержки МСУ

- подготовка кадров муниципальных служащих и другие меры.

- установление государственных минимальных социальных стандартов (то есть гарантированных государством отчислений от федеральных налогов (и от налогов субъектов РФ), поступающих в доходы местных бюджетов для обеспечения основных жизненных потребностей населения в сферах полномочий местных органов.

Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи или делегирования полномочий.

Передача – способ регулирования полномочий органа МСУ, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа МСУ (в этом случае вносится дополнение в статьи 14, 15, 16 и 17 федерального закона 131-ФЗ).

Делегирование – предоставление государственным органом принадлежащего ему права выполнения отдельных полномочий органам МСУ на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Рассматривая вопросы наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями надо иметь ввиду ряд положений:

1. В соответствии с Конституцией РФ наделение полномочиями производится только законом. Т.К. определение правового статуса МСУ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, передача полномочий осуществляется законом или актами субъектов РФ, обладающими соответствующей юридической силой.

2. Объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик.

3. Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное условие, гарантирующее само выполнение полномочий и продолжение осуществления МСУ присущих ему главных функций.

4. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.

5. Полномочиями могут быть наделены только крупные муниципальные образования (городские округа и муниципальные районы).

6. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих органов: давать указания органам МСУ по поводу реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые органами МСУ, не только с точки зрения законности, но и по мотивам их целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

7. государственное влияние не сводится только к контролю. Оно функционирует в соответствии с требованиями законности, в режиме общего правопорядка.

- 4 –

Взаимоотношения органов МСУ с территориальными структурами органов государственной власти

 

На территории МО действуют многочисленные территориальные подразделения федеральных органов государственной власти. Решая свои задачи, данные органы не вмешиваются в деятельность МСУ, если это не входит в их должностные обязанности, а органы МСУ не вмешиваются в их деятельность. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие. Муниципальное образование содействует государственным органам в аренде служебных помещений, выделении земельных участков, оказании социальных услуг для их работников. Решения органов МСУ по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей МО.

       1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы (Мин.обороны, суды, прокуратура, МВД, ФСБ. Налоговая полиция, таможня…). Эти органы действуют самостоятельно в соответствии с поставленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами МСУ проводимые ими акции, которые могут повлиять на жизнедеятельность территории. Глава МО в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (провести проверку, предоставить информацию). Силовые органы информируют главу МО – при соблюдении необходимой служебной тайны – о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. МО оказывают содействие в их работе. В ряде случаев законодательство предусматривает прямое участие органов МСУ в решении задач этих органов (например, призыв на военную службу).

       2. Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (электроэнергетика, газоснабжение, ж.д., почта, средства телекоммуникации). Часть из них акционировались, но государство сохранило решающее влияние на их деятельность, обладая, чаще всего контрольным пакетом акций. Деятельность этих структур оказывает огромное воздействие на жизнеобеспечение МСУ. Инфраструктурные ведомства могут выполнять отдельные поручения главы МО, данные в пределах его компетенции. Однако, в целом, органы МСУ практически не могут оказывать существенное влияние на деятельность естественных монополий и их ценовую политику. Во многих законодательных актах лишь предусматривается, что органы МСУ должны оказывать содействие при реализации инфраструктурными ведомствами своих функций.

Например, в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 N 176-ФЗ «О почтовой связи» органы местного самоуправления:

оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают предложения данных организаций о выделении нежилых помещений или строительстве зданий для размещения отделений почтовой связи и других объектов почтовой связи;

способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населенные пункты в установленные контрольные сроки;

оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении почтовых ящиков на территории муниципального образования, контролируют обеспечение организациями, эксплуатирующими жилые дома, собственниками жилых домов сохранности и поддержания в исправном состоянии абонентских почтовых шкафов и почтовых абонентских ящиков.

Органы местного самоуправления вправе вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации предложения о развитии сети почтовой связи на территории муниципального образования.

См. также Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" и др.

 

       3. Органы государственного надзора (земельные органы, санэпиднадзор, экологический, лесной, ветеринарный надзор.). Их задача – проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории МО, в т.ч. и самими органами МСУ. Органы государственного надзора обязаны информировать соответствующие органы МСУ о выявленных ими нарушениях. По выявленным нарушениям выписываются предписания об их устранении.

       4. Территориальные подразделения службы занятости. Федеральные органы занятости населения во взаимодействии с органами МСУ проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности на местах.

       5. Органы государственной статистики. Органы МСУ обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны, органы МСУ заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и устанавливают с ними договорные отношения.

   6. По ряду сфер деятельности, где имеются общие интересы государства и МСУ, могут создаваться органы двойного подчинения. Типичным примером органа двойного подчинения является полиция. На полицию возложена как борьба с преступностью, которая является государственным делом, так и охрана общественного порядка, которая по законодательству относится к вопросам местного значения. Законом 131-ФЗ для охраны общественного порядка в муниципальных районах и городских округах допускается создание муниципальной милиции, формирование народных дружин.