2018-03-09
1025
Любое общество представляет собой сложный комплекс различ- ных слагаемых: материальных ресурсов, населения, культуры и т. д. Далеко не все эти стороны поддаются правовому регулирова- нию, являются объектом конституционного права. Оно регулирует лишь определенные общественные отношения, содержит прежде всего принципиальные положения, относящиеся к обществу. В не- которых конституциях такие нормы содержатся в основном в главе «Общественный строй» («общественное устройство»).
Данный термин не очень удачен. По своему смыслу он включа- ет различные институты общества, в том числе его важнейший институт — государство, для конституционного регулирования раз- личных сторон которого в конституциях имеются особые главы и своя терминология. Вместе с тем в главах об основах обществен- ного строя нередко имеются положения, выходящие за пределы сложившегося в науке юридического содержания этого понятия (нормы о гражданстве, о правах и свободах человека и граждани- на, роли и значении конституции и т.д.). Тем не менее, несмотря на критику термина «общественное устройство», он продолжает употребляться и в текстах конституций, и в науке.
В главах об общественном строе иногда содержатся нормы, относящиеся к его несущественным сторонам (нормы о порядке перевозки животных, убоя скота, изготовлении одежды для во- еннослужащих в главе «Общие положения» конституции Швей- царии 1874 г.), но по общему правилу в конституциях закрепле- ны в большем или меньшем (в «старых» конституциях — нередко в минимальном) объеме основы общественного строя, его устои, определяемые в конечном счете способом производства, распреде- ления обмена и потребления материальных благ, а также харак- тером общественного сознания и традиций.
В ряде случаев большинство норм, относящихся к устоям об- щества, сгруппированы в одной, комплексной главе (разделе). Та- ковы, например, главы «Основы общественного строя и политики» бывшего СССР в Конституции 1977 г., «Политические, социальные и экономические основы государства» в конституции Кубы 1976 г., «Общие положения» в конституции Китая 1982 г., «Общие положения и основные принципы» в конституции Мавритании 1991 г., «Основные положения» в конституции Чехии, вступившей в силу в 1993 г., «Основы конституционного строя» в Конституции РФ 1993 г. и др. Зачастую, однако, такие нормы рассредоточены по нескольким главам. В конституции Италии 1947 г. это главы «Этико-социальные отношения», «Экономические отношения», «По- литические отношения», в конституции Вьетнама 1992 г. — «Социа- листическая республика Вьетнам — политическая система», «Эко- номическая система», «Культура, образование, наука, техника»; в конституции Эфиопии 1994 г. — «Общие принципы» и «Основные принципы Конституции». В конституции КНДР 1972 г. первые три главы называются «Политика», «Экономика», «Культура», в кон- ституции Бразилии 1988 г. есть главы «Экономический и финансо- вый строй», «О социальном строе», «Образование и культура» и др., в конституции Перу 1993 г. — разделы и главы «Экономичес- кий режим», «О личности и обществе», «О собственности», «Аграр- ный режим, общины и деревни» и др.
В постсоциалистических странах СНГ прежние главы об обще- ственном строе заменены другими. В конституции Республики Бе- ларусь 1994 г. есть главы «Основы конституционного строя», «Лич- ность, общество, государство», «Финансово-кредитная система», в конституции Казахстана 1993 г. — «Общество, основы его устрой- ства», «Собственность и предпринимательство», «Общественные объединения» (конституция Казахстана 1995 г. заменила эти гла- вы разделом «Общие положения»), в конституции Узбекистана 1991 г. — «Общество и личность», «Экономические отношения»,
«Средства массовой информации», в конституции Литвы 1992г.— «Общество и государство», «Народное хозяйство и труд», в основ- ном законе Кыргызстана 1993 г. содержится одна глава подобного рода — «Общие принципы». В Конституции РФ многие принципи- альные вопросы общественной жизни регулируются нормами главы «Основы конституционного строя».
Из приведенного перечня названий следует, что, во-первых, су- ществует общая тенденция расширения конституционного регули- рования вопросов общественного строя, независимо от социальной ориентации того или иного государства, во-вторых, что хотя в науке конституционного права не найдено общих, принципиальных критериев для вычленения и группировки этих важнейших норм, все же многие аспекты конституционного регулирования основ об- щественного строя являются общими или совпадающими. При всей сугубо негативной оценке конституций тоталитарного социализма научная объективность требует отметить, что именно они, начиная с Конституции России 1918 г., положили начало отмеченной выше тенденции, оказали огромное влияние на подходы и объем консти- туционного регулирования последних десятилетий практически во всех странах мира, а юридическая наука социалистических стран, независимо от ее во многом служебно-пропагандистской роли, впервые дала обоснование новых понятий, вошедших в конституции в связи с регулированием устоев общества. Необходимо, однако, подчеркнуть: при положительной тенденции расширения конституционного регулирования основ общественного строя именно в этих вопросах особенно важно избежать излишней «зарегулированности», не лишить общество необходимой степени саморегулирования в угоду «разумно» сконструированным конституционным постулатам.
Положения, относящиеся к основам общественного строя, мо- гут находиться также в главах, посвященных другим вопросам, например, в разделах (главах) об основах правового положения личности, об организации вооруженных сил, о финансах и т. д. Словом, вычленение основ, принципов общественного строя не мо- жет быть ограничено главами конституций с соответствующими названиями, оно требует аналитического подхода и синтеза раз- личных положений основного закона. Такой подход свидетельст- вует, в частности о том, что отношения, характеризующие обще- ственный строй, не только неодинаковы, но и неравноценны, есть первичные и вторичные общественные отношения, более того — конституционные нормы первичного и вторичного характера. Воз- ведение всех их в ранг конституционных придает им одинаковую юридическую силу, но сохраняются не только социологические различия, возможна и юридическая иерархия в зависимости от значимости и даже места расположения в конституции подобных норм (юридически такая иерархия может найти отражение в раз- личном, жестком или гибком порядке их изменения).
Понятие «основы общественного строя» включает четыре сла- гаемых: основы экономических отношений, основы социальных отношений, основы политических отношений и основы духовной жизни общества[374]. В этой классификации, которая в известной мере условна (различные отношения переплетаются, а в государ- ственно организованном обществе в большинстве из них присут- ствует политический элемент), отсутствует упоминание об основах правового статуса личности, без чего характеристика устоев обще- ства является неполной. Однако личность присутствует во всех перечисленных отношениях (без человека их просто бы не суще- ствовало), а детально проблемы правового положения личности по традиции рассматриваются в конституционном праве особо. На наш взгляд, упоминание об основах правового статуса лично- сти должно войти в указанное выше понятие. Права личности являются существенным элементом для оценки того или иного общественного строя.
Правовое закрепление устоев (а не всех сторон) общества предполагает, что для этого используются главным образом не детальные правила, а нормы, отличающиеся высокой степенью нормативной концентрированности: нормы-принципы, нормы-цели, нормы-дефиниции, учредительные нормы[375]. Такие нормы не имеют непосредственно примыкающих к ним норм о санкциях (санкции, вытекающие из конституционно-правовых норм, как правило, находятся в других отраслях права) и, хотя современ- ная конституция является непосредственно действующим правом, некоторые нормы-принципы не подлежат принудительному испол- нению судами по искам граждан (подробнее об этом будет ска- зано ниже).
Поскольку в настоящей главе речь идет о принципах, вопросы, изложенные в ней, рассматриваются на основе особенно «укруп- ненного» — институционального подхода, исключающего деталь- ный анализ отдельно взятых норм.
Включение в конституции положений об основах общественно- го строя, тенденция расширения конституционного регулирова- ния этих отношений привели к коренному изменению характера современных основных законов. Как отмечалось выше, они стали «социальными» конституциями. Теперь в мире почти нет основ- ных законов, которые не содержали бы в том или ином объеме норм-принципов (норм-целей, программных норм), относящихся к различным, зачастую лишь отдельным сторонам экономической, социальной, политической систем общества, его духовной жизни. Такие нормы содержат исходные положения о собственности и характере экономики (например, рыночной или огосударствлен- ной), об отношениях социальных общностей (например, положе- ния о социальной солидарности), о природе политической власти (власти народа или диктатуре определенных классов), о роли по- литических объединений, об идеологическом плюрализме или, на- против, монизме идеологии и т. д.
Появление в конституциях норм и целых глав об основах об- щественного строя наряду с «социализацией» (от слова «общест- во») основного закона приводит к тому, что на уровень конститу- ционного регулирования переносятся важнейшие элементы того, что раньше содержалось в обычном законе (например, основы режима различных форм собственности в конституции Болгарии 1991 г., порядок пенсионного обеспечения в конституции Брази- лии 1988 г., вопросы образования и культуры в конституции КНДР 1972 г., отношения родителей и детей в Конституции Рос- сии 1993 г. и др.), причем некоторые из них включаются в главы, относящиеся к общественному строю. В тексты конституций вно- сятся нормы об отношениях, которые ранее вообще были за пределами правового регулирования (экология и природопользование, вопросы науки и художественного творчества, права политической оппозиции, проблемы идеологии и т.д.)[376].
В результате значительная группа отношений в сфере экономики, социальной и духовной сферах общества, которые регулировались ранее «частным правом», а то и вовсе правом не регулировались, переходят в сферу «публичного права». Включение в конституции новых принципов и норм создает основу для ши- рокого вторжения в эти сферы способов регулирования, приме- няемых в административном, финансовом, уголовном и других отраслях «публичного права». Наконец, новые тенденции, связан- ные с регулированием вопросов общественного строя, усиливают программность конституции и ее идеологический характер. Совре- менная конституция существенно отличается от «жестко юридиче- ского» основного закона XVIII — началу XX вв. Поэтому наряду с упоминавшейся необходимостью сочетания саморегуляции и го- сударственного регулирования основ общественного строя одна из важнейших задач конституционной теории и конституционной практики состоит в том, чтобы найти тот оптимальный вариант, который обеспечивал бы сочетание общих, в известной мере «ло- зунговых» положений об устоях общества с необходимой юриди- ческой нормативностью.
В нормативном регулировании устоев общественного строя есть «слабые точки». Это связано не только с абстрактностью и другими особенностями формулировок норм-принципов во мно- гих конституциях, но и с тем, что они рассматриваются нередко лишь как ориентир для деятельности правительства и не подле- жат судебной защите в качестве субъективного права. Начало такому подходу положила, видимо, конституция Ирландии 1937 г., а затем более детально эти вопросы были разработаны в конституции Индии 1950 г., многие создатели которой стреми- лись найти «третий путь» между капитализмом (его олицетворя- ла для них тогда прежде всего прежняя колонизаторская метро- полия) и социализмом, существовавшим в то время только в то- талитарных формах. Примеру Индии последовали другие разви- вающиеся страны: разделы (главы, статьи) о директивных прин- ципах политики государства (правительства) были включены во многие конституции стран Азии и Африки (Непал, Таиланд, Бан- гладеш, Филиппины, Нигерия, Папуа-Новая Гвинея и др.). В по- следние десятилетия такие разделы появились и в основных за- конах некоторых капиталистически развитых стран (конституция Испании 1978 г.). Содержащиеся в них положения о стремлении обеспечивать равный доступ граждан к средствам существования,
предотвращения концентрации богатства в руках немногих, о пре дотвращении и даже ликвидации эксплуатации человека человеком, о праве на труд, о равном распределении общественного богатства между различными слоями населения и т. п. имеют принципиальное значение, их не следует недооценивать.
Во исполнение конституционных положений органы государст- ва в ряде стран предпринимают меры с целью уменьшить нера- венство в сфере сословных, общинных, кастовых, этнографичес- ких, этнорелигиозных отношений, по сокращению безработицы, осуществлению земельных реформ, национализации некоторых особенно важных объектов экономики, социальной помощи наи- более обездоленным слоям населения и т. д. Руководящие принци- пы дают возможность различным слоям населения бороться за свои права, апеллируя к авторитету основного закона. Хотя, как отмечалось, нельзя в судебном порядке требовать осуществления мер, предусмотренных руководящими принципами (такой запрет содержат конституции Индии, Папуа-Новой Гвинеи и др.), но, с другой стороны, и суды не могут оспаривать и отменять под пред- логом неконституционности акты, принятые во исполнение руко- водящих принципов государственной политики[377].
Изменения, связанные с конституционным регулированием ос- нов общественного строя, имеют позитивные и негативные сторо- ны. В совокупности эти процессы ведут к созданию целостного основного закона, который в интегрированном виде представляет «каркас» общества, его экономические, социальные, политические и духовные параметры. Конституционное регулирование основ общественного строя неразрывно связано с включением в консти- туции положений, вытекающих из общечеловеческих ценностей, с идеалами социальной справедливости. Повышение статуса многих экономических и социальных норм до уровня юридических и ос- новных создает новые гарантии прав человека, программность многих принципов задает обществу цели развития, идеологический характер норм-принципов, способствует воспитанию граждан, со- зданию основ определенной политической и правовой культуры.
С другой стороны, общество, общественный строй — объект длительного эволюционного (а также сравнительно кратковремен- ного — революционного) развития. Принимая конституцию, уста- навливая определенные принципы, можно, конечно, провести в обществе определенные, нередко коренные изменения, но в целом общество плохо поддается волюнтаристским экспериментам «свер- ху». Его развитие — естественноисторический процесс и в отли- чие, например, от системы органов государства, которую консти- туция может перекраивать по-разному, провозглашение тех или иных принципов общественного строя становится эффективным, если оно соответствует реалиям и тенденциям развития общества. В противном случае такие принципы остаются ложными нормами.
Включение в конституции большого количества норм-принципов, норм-целей, норм-программ, относящихся к общественному строю, усиливает идеологические качества основного закона, но ослабляет его юридические свойства. Такие нормы остаются в ряде случаев пожеланиями, иногда неосуществимыми при дан- ном общественном строе, при современном уровне развития чело- вечества, нередко — просто лозунгами, не имеющими соответст- вующих юридических механизмов для их принудительного осу- ществления органами государства. Программность, разъясни- тельный характер ряда норм, их идеологическое содержание ос- ложняют конституцию, делают ее нередко излишне многословным и пространным документом, лишают ее юридической четкости, определенности. Поэтому включение в конституции норм-прин- ципов об основах общественного строя, само по себе необходимое, отражающее объективные тенденции конституционного развития, требует вдумчивой предварительной оценки, тщательности форму- лировок, «дозировки» этих норм в сопоставлении с другими кон- ституционными положениями. Важно также соблюдать необхо- димые пропорции и не подрывать путем необдуманного включения популистских норм, относящихся к общественному строю, другие положения конституции. Такие нормы не должны переступать тех граней, за которыми стоят права человека, свобода гражданского общества, необходимая степень его саморегулирования.
Конституционное регулирование основ экономических, соци- альных, политических отношений, духовной жизни общества обла- дает системностью. В нем находит отражение существующая структура общества в целостности ее основных параметров, ха- рактер общества. Взятые в своей совокупности, такие нормы дают представление и принципах социалистического (в современных условиях — тоталитарного социализма) или капиталистического общества, об ориентации страны на капитализм или социализм, об основных чертах постсоциалистического строя с соединением разных подходов (в наибольшей степени элементы такого соеди- нения демонстрируют конституция Польши 1952 г., некоторые ча- сти которой действуют с рядом кардинальных поправок и вместе с «малой конституцией» 1992 г., конституция Кыргызстана, при- нятая в 1993 г., но особенно отчетливо это отражала Конститу- ция РСФСР 1978 г., действовавшая до 1993 г., после внесения в нее кардинальных поправок в 1990—1993 гг.). Вместе с тем отме- ченные различия в характере общественного строя, хотя и имеют принципиальное значение в современных условиях, не являются абсолютными: в капиталистическом обществе возникают социа листические элементы, а социалистическая экономика, как это наиболее явственно показывает пример Китая, воспринимает некоторые капиталистические модели хозяйствования.
С поворотами и зигзагами, общественными катастрофами и революционными катаклизмами, влекущими иногда миллионные жертвы во имя прокламируемых принципов нового общества, че- ловечество все же движется, хотя зачастую с вековыми переры- вами, к созданию и, следовательно, к конституционному, а затем и иному регулированию нового общественного строя, некоторые элементы которого закладываются в поисках совершенствования современных конституций. Это не будет ни капитализм в его тра- диционном понимании, ни тем более тоталитарный социализм. Но- вый общественный строй возьмет некоторые принципы капитализ- ма (например, свободу предпринимательской деятельности в рам- ках закона) и некоторые принципы подлинного социализма, еще не существовавшего на планете (например, труд как мерило цен- ности человеческой личности), но преобразует их, возвысится над ними, создаст новые принципы и ценности.
