Конституционные принципы экономической системы

Экономическая система — это единство экономических струк- тур и отношений между ними: отношений собственности, произ- водства, распределения и потребления материальных и духовных благ. Не все из указанных отношений охватываются экономичес- кой системой, отношения распределения и потребления принад- лежат в основном социальной системе, но частично входят и в экономическую^[378].

Конституционные принципы экономической системы (термин «основные экономические принципы» содержался, например, в ос- новном законе Монгольской Народной Республики 1960 г.) в раз- ных странах неодинаковы. Они зависят прежде всего от того, какая модель экономики используется в стране: рыночная или огосударствленная (государственная). В капиталистических стра- нах, в ряде развивающихся стран, во многих постсоциалистичес- ких государствах применяется первая, в странах социализма и в прошлом — социалистической ориентации — вторая. Иногда это находит отражение в текстах основных законов. Так, в ст. 58 кон- ституции Перу 1993 г. говорится о существующей в стране «соци- альной рыночной экономике», ст. 61 гласит, что государство обес- печивает «свободу рынка». С другой стороны, конституция КНДР 1972 г. устанавливает государственное руководство экономикой (ст.ст. 19, 30), здесь создана тотальная экономическая система.

В текстах конституций иногда упоминаются составные компоненты той или иной модели. В рыночной экономике это — свобода и равноправие форм собственности, свобода предпринимательской деятельности (частной инициативы), свобода (иногда «власть») договора, состязательность и конкуренция (существуют конституционные нормы, запрещающие монополизм и недобросо-

1 вестную конкуренцию) и др., в огосударствленной экономике обычно фигурируют противоположные положения.

В настоящее время между этими двумя моделями (за исклю- чением единичных стран) нет «китайской стены»: в развитых ка- питалистических странах не существует безудержной рыночной анархии, им присуща регулируемая государством рыночная эконо- мика (особенно в той группе стран, где у власти длительное вре- мя находились или находятся социал-демократические партии). Регулирующая роль государства значительно выше в развиваю- щихся странах, поскольку с деятельностью государства и государ- ственного сектора экономики в этих странах связывалось (а во многих и сейчас связывается) преодоление экономической отста- лости страны. С другой стороны, рыночная модель принята не только в постсоциалистических государствах, ее элементы в боль- шей или меньшей степени внедряются в социалистических стра- нах, (кроме КНДР).

Наиболее яркий пример тому — поправки к китайской консти- туции, принятые в 1993 г. Одна из них гласит, что «государство осуществляет социалистическое рыночное хозяйство». Вместе с тем поправки запрещают нарушение принципов централизованной экономики: государство «запрещает любым организациям или отдельным лицам нарушать экономический строй общества». Та- ким образом, сделана попытка соединить черты огосударствлен- ной экономики (подчеркивается роль государства) с рыночной на основе социалистического подхода, хотя вряд ли можно долго опираться на такие взаимоисключающие принципы.

В том или ином объеме конституции всех стран мира касаются экономических отношений. В отличие от прежнего порядка, когда основные законы капиталистических стран ограничивались лишь вопросами собственности, конституции, принятые после второй мировой войны и особенно в последние десятилетия (в том числе основные законы постсоциалистических государств), содержат многие другие положения: о возможности аграрной реформы и национализации общественно важных отраслей экономики, о воз- можности монополии государства в этих отраслях, о планирова- нии (программировании) экономики, о роли трудящихся и проф-

 

¹ International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. VIII; Contract in Ge- neral. Vol. XIII; Business and Private Organisations. Vol. XV; Labour Law.

Vol XVII; State and Economy. Tubingen, 1980—1989.

союзов в управлении экономикой, о пропорциональном или уско ренном развитии сельских и иных отсталых районов, о социальной справедливости, о справедливом распределении общественного продукта и т.д. Подобные положения имеются не во всех конституциях капиталистических стран. Как правило, в тех или иных основных законах приводятся лишь отдельные из этих норм. Лишь конституции Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Брази- лии 1988 г., Перу 1993 г. и некоторые другие основные законы со- держат более или менее объемный комплекс таких положений. В постсоциалистических государствах они представлены тоже не всегда в полном объеме, что объясняется, в частности, противоре- чивостью их экономической системы.

Наиболее широкий набор норм, относящихся к принципам эко- номической системы, содержат основные законы социалистичес- ких стран, в прошлом такие положения были характерны и для стран социалистической ориентации.

Исходным моментом конституционного регулирования эконо- мических отношений является собственность. Вопросы собствен- ности — огромная сфера норм гражданского (различные виды сделок), торгового, административного (например, штрафы), уго- ловного (посягательства на собственность) и других отраслей права. Неодинаково регулирование отношений собственности в западных странах, в странах Африки, мусульманском, социалисти- ческом праве, особенно велики эти различия в отношении недви- жимой собственности^[379]. В конституционном праве содержатся толь- ко исходные, принципиальные положения, которые также неоди- наковы в различных правовых системах, но обладают и некото- рыми общими чертами.

Общим для современного конституционного регулирования вопросов собственности является дифференциация права собст- венности по объектам и субъектам. В отличие от «старых» кон- ституций, в которых говорилось просто о собственности, современ- ные основные законы различают ее формы и либо устанавливают их неравноправие (социалистические конституции), либо закрепля- ют принцип равноправия этих форм, но предусматривают опреде- ленные особенности их правовых режимов.

Наиболее детально положения о собственности разработаны в конституциях социалистических стран, они имелись в основных законах бывших стран социалистической ориентации. Собствен- ность делится на частную (эксплуататорскую), общественную (неэксплуататорскую), частную трудовую собственность (основан- ную на личном труде), собственность на средства производства (в том числе частная собственность) и личную собственность на предметы потребления, обихода, комфорта. Свое продолжение это нашло в положениях о том, что средства производства, чтобы исключить эксплуатацию человека человеком, могут быть, как правило (а иногда и исключительно), лишь в общественной и частной трудовой собственности, а предметы потребления находятся в любой форме собственности, в том числе личной. Среди общественных форм собственности различаются государственная собственность, которая характеризуется как всенародное достояние и считается высшей формой собственности, и кооперативная (кол- хозно-кооперативная в бывшем СССР), то есть групповая собст- венность, которая находится в собственности хозяйственных объе- динений их членов. В некоторых странах (СССР, Вьетнам) выде- лялась также собственность общественных организаций (проф- союзов, союзов женщин, молодежи и т.д.), использование кото- рой имело преимущественно не хозяйственные, а иные цели (со- циальные, воспитательные и др.), связанные с деятельностью этих организаций.

Еще более детальная классификация, также с учетом соци- альных критериев, использовалась в странах социалистической ориентации. Наряду с перечисленными выше формами нередко говорилось о собственности местной компрадорской буржуазии, которая характеризовалась как эксплуататорская, и собственности национальной буржуазии (неэксплуататорская частная собствен- ность), о собственности иностранцев, о смешанной собственности с участием зарубежного капитала.

Многие из подобных классификаций принадлежат к идеологи- ческим понятиям политической экономии и на деле не могут быть переведены на язык права, что создает определенные трудности в оперировании законодательным материалом. Некоторые из них используются в целях социальной ориентации государственной по- литики (так, конституционное положение об общественной собст- венности используется для уравнительного распределения, под- держания определенного, хотя и низкого уровня жизни широких слоев населения), но в целом названные юридические конструк- ции служили и служат прежде всего интересам правящей партий- но-бюрократической номенклатуры.

Различиями в формах собственности в социалистических стра- нах обусловлены политика государства в отношении этих форм, различный правовой режим, определяемый конституциями. Госу- дарственная собственность («высшая форма») призвана расти, развиваться и в перспективе охватить всю экономику страны (в некоторых странах к этой форме собственности относились 98—99% всех фондов экономики страны по их стоимости), част- ная собственность подлежит ликвидации либо путем экспроприа- ции (иногда с выкупом, иногда без такового), либо путем добровольного обобществления, кооперирования (на деле использова лись насильственные, а в СССР — и массовые террористические методы). Собственность иностранных фирм используется в интересах государства и одновременно подлежит постепенному вытеснению.

Разграничение форм собственности ведет к их неодинаковой юридической защите: общественная и особенно государственная собственность пользуются преимуществами.

В современных конституциях капиталистических, развиваю- щихся и постсоциалистических стран принят иной подход к клас- сификации форм собственности и установлению их правового ре- жима. Обычно различают две формы собственности: обществен- ная (публичная, государственная) и частная (конституции Ита- лии 1947 г., Казахстана 1995 г. и др.). Иногда говорится о госу- дарственной, частной и муниципальной (ст. 8 Конституции РФ, ст. 14 конституции Азербайджана 1995 г.). В конституциях Египта 1971 г., Португалии 1976 г. говорится о государственной, коопе- ративной и частной формах собственности. В конституции Мексики 1917 г. в числе других упомянута семейная и общинная собст- венность. Почти во всех странах существует иностранная собст- венность. Право многих стран исходит из свободы иностранной коммерческой деятельности, но этот принцип имеет множество ог- раничений. Иностранный капитал действует на основании лицен- зии, ее главный пункт — о «сохранении условий», то есть обеспе- чении коммерческого результата, который подразумевался при вы-

1                - даче лицензии. Государственная и частная собственность защи щаются равным образом (ст. 6 конституции Казахстана 1995 г.). Но, например, Конституция Перу 1993 г. устанавливает, что нака- зание удваивается, если чиновник посягает на государственную собственность (ст. 41). С другой стороны, ст. 29 конституции Азер- байджана 1995 г. устанавливает, что «ни одна форма собственнос- ти или вид собственности не обладает преимуществом».

Во многих конституциях, однако, отсутствует классификация форм собственности. В некоторых, даже новейших, лишь говорит- ся о собственности, без дифференциации ее видов (конституции Гвинеи 1990 г., Мавритании 1992 г., Мадагаскара 1992 г. и др.).

Важнейшая тенденция современного конституционного разви- тия — появление новых принципов по отношению к частной соб- ственности. В последние полвека почти не осталось конституций, которые содержали бы привычное для прежних времен положе- ние о «священной и неприкосновенной» частной собственности. Конституционное регулирование отношений собственности существенно расширилось и, главное, возобладал другой подход: при

 

¹ International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. XVII. State and Economy. Chapter 22. Tübingen, 1989. P. 22.

сохранении гарантий собственнику стала доминировать идея социальной функции собственности, сочетания интересов собственника с «общим благом» и даже тезис об ограничении прав собственника общественными интересами. Это — одна из сторон современной концепции социального государства. «Собственность обязывает, — устанавливает ст. 14 Основного закона ФРГ 1949 г., — ее использование должно одновременно служить общему благу. Отчуждение собственности допускается только в це- лях общего блага». Близкие формулировки имеются в преамбуле конституции Франции 1946 г., которая является Действующей ча- стью французского основного закона (вместе с текстом конститу- ции 1958 г., а также Декларацией прав человека и гражданина 1789 г.), в конституциях Испании 1978 г., Бразилии 1988 г., Рес- публики Беларусь 1994 г., Эстонии 1992 г., Литвы 1992 г., Казах- стана 1995 г.

О социальной функции частной собственности говорится в кон- ституциях Мексики 1917 г., Венесуэлы 1947 г., Португалии 1976 г., Катара 1970 г. «Закон может ограничить сферу осу- ществления права частной собственности, если этого требует не- обходимость экономического и социального развития», — устанав- ливает ст. 15 конституции Мавритании 1992 г. «Право собствен- ности должно использоваться в гармонии с общественными инте- ресами», — гласит ст. 70 Конституции Перу 1993 г. О недопуще- нии концентрации экономической мощи и богатства в одних руках сказано в конституциях Индии 1950 г., Шри-Ланки 1978 г. Все ча- ще говорится о том, что право частной собственности обязывает к соблюдению требований защиты окружающей среды (например, ст. 46 конституции Молдовы 1994 г.). «Ни одна система права не обеспечивает теперь собственнику на недвижимость таких прав, как это было по римскому праву» (доминиум)», — заключает ни- герийский юрист М. Дж. Якуби^[380].

Положения о возможности ограничения частной собственности содержатся и в некоторых постсоциалистических конституциях (ст. 41 конституции Румынии 1991 г., ст. 35 Конституции РФ 1993 г., ст. 6 конституции Казахстана 1995 г. и др.). Правда, в них такие нормы сформулированы в «мягком» варианте, что объяс- няется предшествующими условиями развития этих стран: частная собственность здесь была не только ограничена, но в большинст- ве стран фактически и даже юридически запрещена, и теперь речь идет не столько о ее ограничении, сколько о защите.

Устанавливая возможность отчуждения собственности, консти- туции предусматривают, что наряду с целями общего блага (государственной необходимости и др.) оно должно осуществляться только законом и на основании закона, а размер компенсации

должен быть справедливым (соразмерным стоимости имущества) и определяться, как правило, независимым судом. Кроме того, многие конституции устанавливают, что возмещение за национализируемую собственность должно быть предварительным. Основная часть возмещения в соответствии с существующей практикой Великобритании, Франции, Италии и других стран выплачивается в день передачи собственности, остальное — долями, но должны быть установлены сроки.

Ф. Люшер, обобщая практику французского Конституционного совета, констатирует, что экспроприация собственности (особенно недвижимой) может осуществляться только при соблюдении сле- дующих условий: издании соответствующего акта государственной властью, а не местными органами, собственник должен быть ин- формирован о мотивах отчуждения и выслушаны его оговорки; экспроприация осуществляется в разумные сроки, чтобы учесть интересы собственника; не должен допускаться произвол в от- ношении объектов экспроприации; необходимо участие суда, если к нему обращаются стороны^[381].

Соответствующие этим положениям аграрные реформы (от- чуждение земли у собственников за возмещение и распределение ее между безземельными и малоземельными крестьянами), нацио- нализация отдельных объектов (банков, крупных предприятий и др.) и даже целых отраслей промышленности, равно как и после- дующая приватизация нерентабельных объектов (передача госу- дарственной собственности в частные руки), неоднократно прово- дились во многих странах (Великобритания, Франция, Италия, Австрия, Бельгия, Япония, Португалия, Индия, Филиппины, Бра- зилия и др.). Национализация и приватизация, проводимые пе- риодически, в целом сохраняют определенные пропорции в соот- ношении государственного и частного секторов экономики. В 1994 г. в Австрии 40% собственности было в руках государства, в Германии — 33%, в США — 22 %^[382].

Совершенно другое выражение получила идея социального на- значения собственности в социалистических странах. Тезис об «од- новременном служении» интересам собственника (человека, груп- пы людей и т.д.), и общества (государства) был отвергнут, а со- циальной роли собственности придано иное, самодовлеющее зна- чение. Она понимается как обеспечение безусловного приоритета общественных интересов, концентрированное выражение которых, как считается, обеспечивается государством. Практическое во- площение такой подход получает в отмеченном выше всеобъем- лющем обобществлении средств производства, а иногда и части иного имущества (национализация, коллективизация и др.). Согласно доктрине, только полная ликвидация частной собственности, тотальное обобществление (за исключением предметов потребления, обихода, оставшихся в личной собственности) может обеспечить наиболее полное осуществление социальной функции собственности и идеи социальной справедливости. Правда, в последние годы такой подход в ряде социалистических стран значительно смягчен (в частности во Вьетнаме, Китае получает признание и развитие частная собственность на средства производства), но его принципиальные основы в качестве стратегического курса со- храняются.

Общая черта конституционного развития последних десятиле- тий, опять-таки получившая разную трактовку в основных зако- нах, — появление института исключительной государственной соб- ственности. Понятие исключительной собственности не идентично понятию собственности абсолютной. Первое означает, что собст- венник наделен иммунитетом от притязаний любой другой сторо- ны, исключает любое вмешательство, второе характеризует преж- де всего свободу распоряжения собственностью. Возникновение та- кого института стало одним из регуляторов растущей экономиче- ской активности государства по сравнению с периодом экономиче- ского либерализма XIX в. Наиболее широкий перечень объектов исключительной собственности государства содержится в социа- листических конституциях, где сначала все так называемые «ко- мандные высоты экономики», а затем во многих странах — прак- тически все средства производства стали исключительной собст- венностью государства (в отдельных странах, например, в усло- виях тоталитарного социализма в Венгрии, Польше, сохранялась в небольших размерах частная собственность, в том числе на зем- лю, хотя распоряжение ею было по закону и на практике огра- ничено).

Ст. 11 Конституции СССР 1977 г. устанавливала: государст- венная собственность — основная форма социалистической соб- ственности. В исключительной собственности государства находи- лись земля, ее недра, воды, леса. Государству принадлежали ос- новные средства производства в промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, банки, имуще- ство организованных государством торговых, коммунальных и иных предприятий, основной городской жилищный фонд, а также другое имущество, необходимое для осуществления задач государ- ства. Конституция Китая 1982 г. относит к исключительной собст- венности государства недра, воды, леса, горы, степи, целинные земли, отмели и другие природные ресурсы. Конституция Вьетнама 1980 г. устанавливала, что в собственности государства находятся земли, леса, горы, реки я озера, шахты, природные богатства, государственные предприятия промышленности, сельского, лесного, рыбного хозяйства, торговли, банки и страховые организации, система железных дорог, сухопутных, речных и воздушных путей сообщения, дамбы, плотины и важные ирригационные сооружения, системы информации, связи, радиовещания, телевидения, кино и многие другие объекты (ст. 19). Конституция Кубы 1976 г. относит к «необходимой» государственной собственности земли, которые не принадлежат мелким землевладельцам или созданным ими кооперативам, недра, шахты, леса, воды, пути со- общения, сахарные заводы, фабрики, основные средства сообще- ния, все предприятия, оборудование и имущество, национализи- рованное и экспроприированное у латифундистов, империалистов и буржуазии, фабрики, предприятия и сооружения экономическо- го, социального и культурного назначения, построенные или при- обретенные государством и т.д. (ст. 15). Такой же широкий пере- чень огосударствленного имущества содержали в прошлом консти- туции стран социалистической ориентации (например, ст. 14 кон- ституции Алжира 1976 г.).

Конституции капиталистических стран во второй половине XX в. также стали включать перечень объектов исключительной государственной собственности, но он гораздо уже. К их числу отнесены лишь такие объекты, которые, как правило, составляют естественную принадлежность государства. Например, в соответ- ствии с конституцией Испании 1978 г. это прибрежная зона, пля- жи, территориальные воды, природные ресурсы экономической зоны и континентальный шельф.

Невелик перечень объектов исключительной государственной собственности и в конституциях постсоциалистических стран, кото- рые отказались от прежнего всеобъемлющего списка «государст- венных объектов». Конституция Болгарии 1991 г. относит к ис- ключительной государственной собственности подземные богатст- ва, полосу пляжей, республиканские дороги, воды, леса, парки национального значения, природные и археологические резерваты (ст. 18). В конституциях Югославии 1992 г, Чехии 1993 г. пере- чень таких объектов еще меньше.

В развивающихся странах перечень объектов исключительной государственной собственности гораздо обширнее. Конституция Ирана 1979 г. включает в государственный сектор «все важней- шие отрасли» (в том числе шахты, банки, страховое дело, транс- порт, радио, телевидение и т.д.), конституция Йемена 1989 г. относила к исключительным объектам государства главные ресур- сы, полезные ископаемые, источники энергии на земле, под зем- лей и т.д. Основные полезные ископаемые (прежде всего нефть) являются исключительной собственностью государства во многих других странах. «Все природные ресурсы принадлежат государст- ву», — гласит ст. 15 конституции Азербайджана 1995 г.

Особое место среди объектов исключительной собственности государства занимает земля. Существуют две правовые концепции, связанные с землей: собственническая и держательская. В последнем случае есть «верховный собственник» и подчиненные ему. В современных условиях верховным собственником всегда является государство. Такая концепция принята в конституции Мексики 1917 г., она просматривается в некоторых развивающихся странах Африки, в арабских государствах. Конституции уста- навливают исключительную собственность государства на землю (так было в Анголе, Гвинее, Конго, Эфиопии и т. д. аналогичный порядок предусматривает конституция Мозамбика 1990 г.), но вместе с тем в этих странах земля покупалась и продавалась, в газетах даже публиковались государственно установленные цены на нее.

В подавляющем большинстве стран земля может находиться в частной собственности (как правило, в определенных размерах и нередко, как например, в России, лишь для определенных це- лей), но в некоторых постсоциалистических странах исключи- тельная государственная собственность на землю, ее недра, воды была сохранена (ст. 46 конституции Казахстана 1993г., измененная конституцией 1995 г., разрешившей частную собственность). Кон- ституция Кыргызстана 1993 г. распространяет исключительную собственность государства на землю, леса и все природные бо- гатства Купля-продажа земли не допускается (ст. 4). В социа- листических странах земля либо национализирована (КНДР), либо небольшие участки могут находиться в частной собственно- сти (Куба).

Общее явление по отношению к разросшейся или неэффектив- ной государственной собственности — приватизация, то есть пере- дача государственного имущества, особенно предприятий, в соб- ственность отдельных лиц, коллективов (трудовых коллективов) и т.д. Она время от времени проводится в странах развитого ка- питализма, но особый размах приватизация приобрела в 90-х го- дах в постсоциалистических государствах.

Существуют некоторые общие правовые принципы приватиза- ции: несмотря на различные формы, она должна осуществляться по ценам не ниже балансовой стоимости объектов, не должна на- носить ущерба экономике, иметь в отличие от национализации договорный характер и т.д. Так, в Великобритании, Италии, Франции, Индии и других странах использовались государствен- ные облигации и непосредственные денежные расчеты, главным образом, через аукционы. В России каждому гражданину выдавался приватизационный чек равной стоимости, на который можно было приобрести акции предприятий, но трудовые коллективы этих предприятий имели определенные льготы, удерживая часть акций или получая их по более низкой стоимости. В Чехии всем выдавалось равное число именных чеков (для противодействия спекуляции ими); трудовые коллективы никаких преимуществ не имели. В Румынии выдавалось равное число чеков, но они имели целевой характер (на одни можно было приобрести жилье, на другие — акции предприятия и т.д.). В Казахстане стоимость чеков зависела от трудового стажа, в Белоруссии — чеки именные, их стоимость зависела от трудового стажа, возраста и т. д. В Азербайджане, Узбекистане приватизация осуществляется без приватизационных чеков, только на деньги. В России к 1995 г., когда чековая приватизация была в основном закончена, прива- тизировано 109 тыс. государственных предприятий из общего коли- чества 245 тыс.¹ (денежная приватизация продолжается).

Разгосударствление распространено и на собственность на зем- лю. В тех постсоциалистических странах, где она ранее находи- лась в исключительной государственной собственности, проведены реформы: земельные наделы колхозов, сельскохозяйственных кооперативов на разных условиях передавались в собственность (иногда — в пожизненное наследуемое владение) их членов. Эти реформы в Венгрии, Чехии, Польше и других странах привели, однако, к падению сельскохозяйственного производства на 10— 20%, хотя подавляющее большинство крестьян, получивших зем- лю, во многих постсоциалистических странах сохранили коллек-

2. тивные методы хозяйствования

В развивающихся странах приватизация носила своеобразный характер. Проводилась «малаизация», «нигеризация», «угандиза- ция», «заиризация» объектов иностранных собственников: прину- дительная передача определенного пакета акций и числа мест в советах директоров представителям местного капитала.

Наряду с закреплением объектов исключительной государст- венной собственности в конституциях находит отражение и иной подход: определенные сферы экономической деятельности ставятся под контроль государства или других публичных учреждений. В конституции Мексики 1917 г. говорилось о передаче «стратеги- ческих отраслей» в ведение государства, конституция Индонезии 1945 г. ставила под контроль государства «отрасли производства, затрагивающие жизнь большинства людей». Как правило, подоб- ные положения реализовались путем национализации. Однако это имеет место не всегда. Конституция Италии 1947 г. отделяет воз- можность национализации определенных отраслей или передачи их «публичным учреждениям, коллективам трудящихся или по- требителям» (ст. 43) от контроля государства, который связыва- ется с программированием. В ст. 41 говорится о программах и

 

¹ См.: Российская газета. 1994. 7 декабря.

² См.: Российская газета. 1994. 10 декабря.

контроле, с помощью которых может направляться публичная и частная деятельность. Конституция Испании 1978 г. предусматривает возможность резервировать за публичным сектором важнейшие ресурсы или службы, особенно монополии (ст. 128). Она закрепляет также право государства участвовать в управлении предприятиями, когда того требует общий интерес.

Несколько иначе решается этот вопрос в Индии, подход которой оказал большое влияние на другие развивающиеся страны (что было связано, правда, не с конституцией, а с резолюциями парламента по промышленной политике). Одна группа отраслей экономики была резервирована исключительно за государством, другая — за частным сектором, а в остальных допускалась кон- курентная деятельность обоих. Конституция Шри-Ланки 1978 г., следуя индийскому образцу, установила, что развитие страны должно осуществляться посредством публичной и частной эконо- мической деятельности при их планировании и контроле. В соот- ветствии с конституцией Ирана 1979 г. деятельность государствен- ного, кооперативного и частного сектора обеспечивается государ- ством при условии, что она способствует задачам экономического развития.

Контроль в форме монополии государства в определенных сфе- рах экономики предусматривается некоторыми постсоциалистиче- скими конституциями. Основной закон Болгарии 1991 г. устанав- ливает, что государством может быть введена монополия на же- лезнодорожный транспорт, национальные почтовые и телекомму- никационные сети, использование ядерной энергии, производство радиоактивных веществ, оружия, взрывчатых и биологических сильнодействующих веществ. Государство может законом предо- ставить концессии и разрешения на деятельность в этих сферах. На континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне, в отношении радиочастотного спектра и геостационарной орбиты, определенных для Болгарии международными соглаше- ниями, государство осуществляет суверенные права.

Существуют и иные формы контроля. Конституционное зако- нодательство некоторых стран (Индии, Шри-Ланки и др.) требу- ет не допускать концентрации средств производства, распределе- ния и обмена ни в руках государства (и его предприятий), ни в руках привилегированных лиц.

Регулирование конституциями основ экономической системы включает вопросы управления экономикой. Экономическое регу- лирование осуществляется неодинаковыми способами и в разном объеме.

В условиях огосударствленной экономики используются прежде всего не экономические, а административные методы руководства хозяйством (хотя существует много призывов на самом разном уровне о необходимости усиления экономических рычагов). Положение о государственном планировании экономики является конституционным принципом в социалистических странах. Всеобъемлющая руководящая роль коммунистической партии, закрепленная в конституции, предполагает, что именно лидеры партии вырабатывают основы экономической политики. Последние закрепляются затем в законе, в частности, все годовые и перспективные планы развития экономики до принятия в парламенте об- суждаются в партийных органах и рекомендуются парламенту. Руководство экономикой «сверху» (государственное руководство в соответствии с указаниями партии) имеет всеобъемлющий ха- рактер, тем более что основные объекты экономики, подавляю- щая часть средств производства находятся в государственной соб- ственности. План экономического и социального развития, приня- тый в форме закона на год, четыре, пять и т. д. лет, имеет дирек- тивный характер и составляется в материальном выражении. За невыполнение плановых заданий руководители несут юридическую ответственность, а работники наказываются, например, лишением премий. Государственное руководство экономикой (ст. 30 консти- туции КНДР 1972 г.) означает также, что государство жестко регулирует условия производства в кооперативном секторе эко- номики, активно вмешивается в деятельность частных предприя- тий (если они сохранились), даже в производственную деятель- ность граждан в их личном подсобном хозяйстве.

В руководстве экономикой в странах тоталитарного социализ- ма используется принцип демократического централизма: цент- рализованное руководство в какой-то мере сочетается с инициати- вой и участием местных органов, общественных организаций, ра- ботников предприятий в различных формах (производственные собрания работников, заводские советы, советы предприятий, оп- ределенными правами наделены профсоюзы и т.д.), однако в це- лом в принципе демократического централизма доминирует его централизаторская, принудительная сторона. Кроме того, такое участие имеет внешний, часто показательный характер. Решение всех принципиальных вопросов предопределено вследствие кон- ституционно закрепляемой руководящей роли коммунистической партии.

Сверхцентрализованное плановое хозяйство ведет к монополь- ной роли административных структур и в конечном счете губит научно-технический прогресс, порождает стагнацию экономики. Поэтому в последние годы некоторые социалистические страны внесли поправки в свои конституции. Измененная в 1993 г. ст. 15 конституции КНР гласит, что государство осуществляет лишь макрорегулирование экономики. По смыслу статьи, оно не должно заниматься мелочной опекой предприятий и представлять им определенную свобода хозяйственной деятельности. Однако принцип планирования отнюдь не отвергается.

Идея государственного планирования имеет свои позитивные стороны. Она оказала значительное влияние в странах рыночной экономики, хотя исходные принципы такого планирования (программирования) там иные. Основное значение придается механиз- мам саморегулирования (в странах социально ориентированной рыночной экономики это имеет место в меньшей мере), свободе предпринимательской деятельности, частной инициативе, свободе договора. Подобные положения включены в конституции многих капиталистических, постсоциалистических, развивающихся стран, хотя и подвергаются отраслевым правовым ограничениям (напри- мер, по германскому праву свобода договора ограничена за счет предшествующего административного акта)^[383].

Подвергается ограничениям и общий принцип саморегулиро- вания. Уже в конце XIX — начале XX вв. обнаружилось, что из- лишняя склонность к саморегулированию имеет своим результа- том неэффективное использование общественных ресурсов, обхо- дится обществу слишком дорого. Поэтому после второй мировой войны в конституциях капиталистических стран появились нормы о возможности программирования и планирования экономики. Такие положения есть в конституциях Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Бразилии 1988 г. и др.

В «старых» конституциях (США, Швейцария и др.) нет пря- мых норм о государственном регулировании экономики, но есть соответствующее законодательство. Так, закон США о занятости (1946 г.) устанавливает, что федеральные власти обязаны всеми мерами регулировать экономику в стране во имя поддержания максимального производства, занятости и покупательной способ- ности населения.

Перспективные планы и программы, в том числе со сроком на пять лет, принимались в Великобритании, Франции, Японии, они действовали в большинстве развивающихся стран и существуют сейчас во многих из них. Хотя такие планы принимаются нередко в форме закона, они, в отличие от директивных планов в социа- листических странах, имеют индикативный, ориентировочный ха- рактер и составляются не в материальном (по видам продукции), а в финансовом выражении (в тех или иных отраслях создаются лучшие условия для вложения капитала, предусматриваются не- обходимые стимулы для определенных проектов, в том числе пу- тем бюджетных ассигнований и т.д.). Исключением является Португалия, ст. 92 конституции которой устанавливает «обяза- тельный характер национального плана» (на практике в Португалии действует тот же порядок, что и в других капиталистических странах).

Наряду с индикативным планированием (прогнозированием) в капиталистических, развивающихся, постсоциалистических государствах существует множество других рычагов для регулирования экономики на основе конституционных норм. Это — перераспределение средств государственного бюджета, прямое огосударствление (национализация) определенных объектов, земельные реформы (в том числе ограничение землевладений), кредитная и налоговая политика, вмешательство государства в область трудо- вых отношений (законодательное регулирование рабочего време- ни, продолжительности отпусков и др.), создание специальных ведомств, государственных компаний, которым передается «заве- дование» отдельными сферами хозяйства (например, электроэнер- гетика, связь, водоснабжение и др.), учреждение смешанных ком- паний, в правлениях которых государственные чиновники и руко- водители частного сектора — крупные предприниматели вместе решают вопросы регулирования экономики, и т. д.

Во многих послевоенных конституциях Капиталистических и развивающихся стран содержится новое положение об участии трудящихся в управлении экономикой (конституции социалисти- ческих стран содержат более широкую формулировку: участие трудящихся в управлении обществом и государством). В странах рыночной экономики речь, однако, чаще идет не о государствен- ном уровне (хотя есть и органы трехстороннего представительст- ва — государства, предпринимателей и профсоюзов, экономичес- кие и социальные советы и др.), а об участии в руководстве от- дельными предприятиями. На последних создаются выборные со- веты, комитеты и другие аналогичные органы, но господствует общий принцип: хозяйская власть на предприятии не может быть разделена.

Составной частью конституционного регулирования основ эко- номической системы являются нормы о роли труда в обществе. Первоначально в конституции капиталистических стран, и то толь- ко в XX в., были включены нормы о праве на труд, а затем и по- ложения о свободе труда, выбора профессии и рода занятии. После второй мировой войны в конституции капиталистических стран в значительной мере под влиянием основных законов стран социализма стали проникать идеи о роли труда как основы жизни общества. Впервые это нашло выражение в ст. I конституции Италии 1947 г., которая провозглашала страну республикой, «ос- нованной на труде».

Впоследствии нормы о труде, исходящие из представления о его роли как источника жизни, средства существования, были внесены в конституции Португалии 1976 г., Бразилии 1988 г. и др. В той или иной форме они содержатся в конституциях некоторых развивающихся стран (Индии, Египта, Шри-Ланки и др.), но в целом такие нормы не характерны для капиталистических, развивающихся и постсоциалистических стран. Их конституции обычно ограничиваются более узким подходом: речь в них идет о свободе труда, о запрещении принудительного труда, о том, что государство должно осуществлять меры с целью обеспечения за- нятости населения, защиты от безработицы, профессиональной подготовки работников, гигиены и безопасности труда, справедли- вой оплаты труда и т. д.

Для обеспечения свободы труда в праве различных стран пре- дусматриваются соответствующие меры (они относятся к дея- тельности профсоюзов), защищается и наказывается дискримина-

1     - ция и т.д.). В конституции иногда включаются положения о тру де как праве и обязанности граждан (например, ст. 27 конститу- ции Мадагаскара 1992 г.), об участии трудящихся в определении условий труда (ст. 18 конституции Гвинеи 1990 г.), о запрещении эксплуатации (Индия, Бангладеш и др.), о том, что государство обеспечивает ликвидацию всех форм эксплуатации (ст. 3 консти- туции Пакистана 1973 г.).

Во многих странах действуют законы о занятости, о государ- ственных пособиях по безработице. Ни в одной стране эти посо- бия не предоставляются более чем на год. Их размер всегда ниже прежней средней заработной платы безработного или средней за- работной платы в стране и периодически, в зависимости от про- должительности срока выплаты, уменьшается. Например, в Венг- рии пособие составляет 50—70% средней заработной платы.

Конституции социалистических стран рассматривают труд как право и обязанность всех трудоспособных граждан. Социалисти- ческие конституции исходят из марксистского лозунга: «не тру- дящийся да не ест», причем, в отличие от доктрин капиталисти- ческих, большинства развивающихся и постсоциалистических стран, работа хозяина частного предприятия не считается обще- полезным трудом: она рассматривается как элемент эксплуатации человека человеком. В соответствии с принципом всеобщности труда предпринимались законодательные меры против так назы- ваемых тунеядцев: лиц, способных к труду, но не желающих ра- ботать. В СССР их привлекали к обязательному труду, подверга- ли административным наказаниям. Напротив, за выдающиеся трудовые успехи (в том числе в физическом труде) граждан на- граждали орденами и медалями, им присваивали самое высокое звание в стране — звание героя труда (героя социалистического

 

¹ International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. XV. Labour Law, Tu- bingen, 1990. P. 10—3.

труда). В современных условиях в тех социалистических странах, где восприняты элементы рыночной экономики, отношение к труду частного производителя несколько изменилось, но конституционные принципы сохраняются. В частности, положений о свободе труда в них по-прежнему нет.

Важнейшим элементом экономической системы является распределение общественного продукта. Конституции капиталистических, развивающихся, постсоциалистических стран обычно не закрепляют каких-либо принципов распределения: оно должно ре- гулироваться рыночными отношениями. Лишь в некоторых консти- туциях есть упоминания о характере распределения. Так, по кон- ституции Ирландии 1937 г. собственность должна поровну распре- деляться между различными лицами и классами общества, что на деле невозможно. Конституцией Испании 1978 г. предусмотрено, что государство может планировать экономическую деятельность в целях «наиболее справедливого распределения» доходов и бо- гатства (ст. 131).

В социалистических конституциях говорится о принципе рас- пределения по труду. «От каждого — по его способностям, каж- дому — по его труду», — гласила ст. 14 Конституции СССР 1977 г. Аналогичные положения имеются и в других социалисти- ческих основных законах, которые иногда уточняют, что возна- граждение за труд должно быть справедливым и соответствовать количеству и качеству труда. Наиболее детальная формулировка о принципах распределения общественного продукта содержалась в конституции Монголии 1960 г. Она повторяла ту схему, кото- рую в свое время привел К. Маркс в работе «Критика Готской программы». В соответствии со ст. 17 весь национальный доход страны за вычетом общественного фонда, идущего на расширение социалистического производства, создание резервов, развитие об- разования и здравоохранения, содержание неспособных к тру- ду лиц (престарелых и нетрудоспособных), а также на удовлет- ворение других коллективных потребностей общества, распреде- ляется в соответствии с качеством и количеством затраченного труда на основе принципа социализма: «от каждого — по способ- ностям, каждому — по труду».

Составная часть экономической системы — финансы. В кон- ституциях почти всех стран содержатся статьи, относящиеся к государственному бюджету, иногда финансам государства посвя- щены специальные главы. Такие нормы регулируют порядок при- нятия государственного бюджета (он значительно отличается от порядка принятия других законов), введение общегосударственных и местных налогов. В конституциях обычно также закрепляется обязанность граждан платить налоги. К вопросам финансовой системы относятся некоторые другие статьи конституций, например, о пенсионном обеспечении, о государственных пособиях по безработице и др.

§ 3. Конституционные принципы социальной системы Социальная система — это единство социальных общностей и отношений между ними: отношений различных социальных групп, труда и капитала, города и деревни, производителей и по- требителей, национальных отношений и др. Они бывают дружест- венными и конфликтными. При всей неизбежности социальных конфликтов, порождаемых неодинаковыми интересами различных социальных слоев и достигающих различной силы, одна из задач государства и права, в том числе конституционного права, состо- ит в том, чтобы не дать этим конфликтам разрастись до такой степени, когда возникнет угроза гражданской войны, анархии и распада общества.

Наряду с этой основной задачей государство осуществляет разнообразные социальные мероприятия, которые опосредуются правом. «Современное государство, — говорится в Обосновании конституционной Комиссии к проекту конституции Перу 1993г.,— должно взять на себя решение социальных проблем...». Однако, сказано далее, это относится только к фундаментальным нуж- дам — здравоохранению, образованию, безопасности и инфра- структуре. Решение всех социальных задач нельзя возлагать толь- ко на государство, «необходимо обоюдное участие гражданина и государства, собственные усилия граждан»^[384]. Эти рассуждения да- ют представление о конституционном подходе к социальным проб- лемам в условиях современного государства, которое провозгла- шается социальным, правовым и демократическим.

Конституционное право содержит нормы, относящиеся к обеим частям социальной системы: фиксирует социальную структуру об- щества и регулирует отношения между крупными социальными общностями. В разных странах это делается в неодинаковом объеме, а соответствующие нормы имеют неодинаковое, более того, противоположное содержание. В капиталистических и пост- социалистических государствах конституции не фиксируют клас- совую структуру общества, хотя конституция Ирландии 1937 г. упоминает о классах, а в конституции Португалии 1976 г. гово- рится о «трудящихся классах» и о целях создания бесклассового общества (понятие класса в данном тексте имеет, однако, особый характер). В основе представлений создателей этих конституций лежат идеи не о борьбе классов, а о равноправии людей, о при- рожденных, естественных правах человека. Не говорят они де- тально и о социальных отношениях, хотя некоторые из них предусматривают определенные права национальных общностей, закрепляют существование автономных образований (Дания, Ирак, Филиппины и др.) или федераций (Бельгия с 1993 г.), созданных с учетом национальных отношений, по национально-территориальному признаку.

В конституционном праве отдельных стран (Австрия, Венгрия) имеются положения о культурно-национальной автономии, признаются коллективные права национальных и языковых мень- шинств (Италия, Испания), говорится о защите каст и племен, находящихся на низкой ступени развития (Индия), о стимулиро- вании развития, об особых правах индейцев (Бразилия). Поло- жения о правах наций, национальностей, народностей (в том чис- ле о правах на создание своего штата тех из них, которые пере- числены в конституции) содержатся в конституции Эфиопии Г994 г. В Конституции РФ говорится о самоопределении народов, но в рамках Российской Федерации.

Вместе с тем в последние десятилетия в конституционном ре- гулировании социальных отношений капиталистических стран на- метились существенные сдвиги. Еще в некоторых фашистских го- сударствах (Испания, Португалия в 30-х годах) были приняты специальные конституционные законы об отношениях труда и ка- питала, предписывавшие их сотрудничество и запрещавшие заба- стовки. Конституция Испании 1978 г. (ст. 37) гарантирует право на коллективные переговоры по вопросам труда между предста- вителями трудящихся и предпринимателей, а также право и пер- вых, и вторых предпринимать меры коллективного урегулирова- ния конфликта (забастовка и локаут — массовые увольнения в случае забастовки). Конституция Португалии, однако, локаут за- прещает.

Гораздо чаще встречаются в конституциях этой группы стран нормы о социальной солидарности в обществе, о сотрудничестве различных слоев населения. Согласно ст. 2 конституции Италии 1947 г. государство требует от отдельных личностей и социальных общностей «выполнения безусловных обязанностей» социальной солидарности. Положения о социальной солидарности имеются в конституциях Бразилии 1988 г. и ряда других государств. Важ- ной новеллой конституций развивающихся стран являются нор- мы о защите от несправедливой эксплуатации (Индия, Бразилия, Перу, Нигерия и Др.), о целях ликвидации эксплуатации челове- ка человеком (конституции Алжира 1989 г., Бангладеш 1972 г. и др.), положения о социальной справедливости (Египет, Греция, Шри-Ланка и др.). В новых конституциях есть положения об особой защите матерей, детей, сирот, инвалидов (например, ст.ст. 49 и 50 конституции Молдовы).

В конституции капиталистических и развивающихся стран включены нормы о поддержке со стороны государства общин сельских районов, горных местностей, о гармоничном развитии регионов и отраслей, об охране и развитии ремесел, об особой защите детей, стариков, инвалидов и т. д. Такие положения в том или ином объеме есть в конституциях Италии, Португалии, Греции, они встречаются в основных законах некоторых стран Латинской Америки и Азии.

Конституциям социалистических стран присущи нормы, разде- ляющие общество на классы и устанавливающие определенную иерархию в их системе. Обычно социалистические конституции называют рабочий класс, класс крестьян и интеллигенцию (тру- довую интеллигенцию). В конституции КНДР 1972 г. наряду с этими тремя социальными общностями названы солдаты. Особо выделены солдаты (армия) и в конституциях некоторых бывших стран социалистической ориентации (Эфиопии 1987 г. и др.), ре- месленники и кочевники были названы в конституции Афганиста- на 1987 г., фигурировала также буржуазия: эксплуататорская и неэксплуататорская.

Рабочий класс объявляется наиболее передовым, ведущим классом общества (в бывших странах социалистической ориента- ции, например, в конституции НДРЙ 1978 г. говорилось, что он будет в перспективе ведущим), статус крестьянства различается в зависимости от того, является оно кооперированным или еди- ноличным (считается, что только первое отвечает щелям социа- лизма), интеллигенции отводится промежуточное положение.

Конституции социалистических стран и стран социалистичес- кой ориентации наряду с классами и социальными слоями назы- вали также некоторые новые категории социальной структуры об- щества. В Конституции СССР это был советский народ, такая терминология была призвана отражать движение общества к бес- классовой структуре. В странах социалистической ориентации ис- пользовались понятия: патриотический блок, национальный фронт и др. Они имели двоякий характер. С одной стороны, в ряде стран (Афганистан, Мадагаскар, Никарагуа и др.) такие блоки и фрон- ты получили организационное выражение как объединение всех партий и важнейших общественных организаций под руководст- вом правящей революционно-демократической партии (эта трак- товка относилась к особенностям политической системы). С другой стороны, блок, фронт рассматривался как такое соотношение классовых сил, в котором существуют два союза: союз трудящих- ся (прежде всего рабочих и крестьян) и складывающийся под его давлением альянс трудящихся с теми нетрудовыми слоями, с которыми было возможно сотрудничество на базе общедемокра- тических целей революции (этот аспект относился к социальной системе).

Важнейшим элементом социальных отношений, получившим закрепление в конституциях социалистических стран и стран социалистической ориентации, являются отношения классов в связи с политической властью. Конституции социалистических стран провозглашают власть трудящихся, рабочих и крестьян, некоторые из них исходят из концепции классовой диктатуры (положения о диктатуре пролетариата в конституциях КНДР 1972 г., Вьетнама 1980 г., о демократической диктатуре революционного народа в конституции Китая 1982 г.). В законодательстве Китая до сих пор есть положения о народе и «врагах народа», о необ- ходимости борьбы против последних (эти вопросы подробнее рас- сматриваются в следующем параграфе).

Демократические конституции развитых стран не содержат положений о политической власти в связи с отношениями между классами. Но иногда американские юристы и политологи подни- мают эту проблему в связи с особым толкованием разделения властей. По мнению Б. Найт, право устанавливает «разделение политической власти на основе социальных классов и между ни- ми», оно «предписывает отношения между классами внутри кон- ституционных структур и роль каждого класса в управленческом процессе»^[385].

Проблемы социальных отношений в обществе охватывают мно- гие другие вопросы. К их числу относятся вопросы труда, образо- вания, здравоохранения, отдыха, пенсионного обеспечения и др. Одни из них неразрывно связаны с экономическими отношениями (труд), другие характеризуют правовой статус личности. Однако всем им присущ социальный аспект. Его основное содержание — роль государства в оказании социальных услуг населению. В этом отношении конституции предусматривают только общие положе- ния (например, обязательность и бесплатность основного, а в не- которых странах — начального образования, «либеральную», го- сударственную или страховую медицину, продолжительность ра- бочего времени, обязательный еженедельный и ежегодный опла- чиваемый отпуск, пенсии по старости и социальные пенсии и т.д.). Детально эти вопросы регулируются специальными законами, от- носящимися в основном не к конституционному, а к другим от- раслям права.

Сказанное распространяется и на проблемы экологии, кото- рые играют все возрастающую роль в общественных отношениях. Указанные проблемы сравнительно недавно получили конститу- ционное выражение в требованиях рационального природопользо- вания; охраны окружающей среды, запрещения истощать землю и т.д. (конституции Беларуси, Казахстана, России, Эстонии и др.).

К вопросам социальных отношений примыкают связанные с браком и семьей. В конституциях многих стран (Испании, Германии, Греции, Азербайджана, Грузии, Эстонии) семья характеризуется как естественный союз, основа, ячейка общества, в них включены нормы, поощряющие брак, устанавливаются взаимные права и обязанности родителей и детей, предусматривается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства (Россия).

В Китае, однако, сложная демографическая ситуация, излиш- не быстрый рост населения привел к включению в конституцию норм, направленных на ограничение рождаемости. Государство планирует рождаемость, чтобы привести рост населения в соот- ветствие с планами экономического и социального развития (ст. 25), супруги должны осуществлять планирование рождаемо- сти (ст. 49).

Наконец, в конституции различных стран включаются нормы, также имеющие отношение к социальным проблемам, ставшим особенно острыми в связи с применением многочисленных заме- нителей, а также внедрением в обиход новой техники — пробле- мам защиты прав потребителей. Такие нормы предусмотрены конституциями Бразилии, Испании, Перу, некоторых других стран. Во многих странах созданы специальные ведомства по ка- честву товаров, в ряде стран этим занимаются общественные организации. Детально эти вопросы регулируются специальными законами, относящимися к сфере гражданского, административно- го, а иногда и уголовного права.