Институт формы правления

Термин «форма правления» содержится во многих конститу- циях стран мира. О «федеральной, республиканской и представи- тельной форме правления» говорится в ст. 1 конституции Арген- тины 1853 г., о «представительной демократии как форме прав- ления» — в ст. 1 конституции Парагвая 1967 г., парламентарную форму правления с наследственной монархией устанавливает ст. 1 конституции Иордании 1952 г. Термин «форма правления» (реже — «форма государственного правления») содержат кон- ституции Мексики 1917 г., Бразилии 1988 г., Эфиопии 1994 г., Сальвадора 1983 г., Тонга 1967 г., Молдовы 1994 г., Казахстана

1995 г. и ряда других стран. В ряде основных законов этот тер- мин отсутствует (конституции Франции 1958 г., Болгарии 1991 г., Румынии 1991 г., Китая 1982 г., Сьерра-Леоне 1991 г., Кубы 1976 г. и др.), но они почти всегда закрепляют основной принцип формы правления: монархия или республика (лишь в единичных случаях, например, в Израиле и Кампучии для официального на- звания страны используется термин «государство» — «Государ- ство Израиль», до установления монархии в 1993 г. — «Государст- во Кампучия»).

Во многих случаях термины «монархия» и «республика» сопро- вождаются различными уточнениями. В конституции Марокко 1972 г. говорилось о «демократической и социальной монархии», Непала 1990 г. — об индуистском конституционно-монархичес- ком королевстве, ФРГ 1949 г. — о «федеративной республике», Гайаны 1980 г. — «о кооперативной республике», Пакистана 1973 г. — об «исламской республике». Что же касается дальней- шей юридической квалификации монархий и республик (дуалисти- ческая или парламентарная монархия, президентская или парла- ментарная республика), то основные законы таких определений почти не содержат (иногда говорится о конституционной монархии, о парламентаризме или президентской республике, например, в конституции Эквадора 1987 г., Казахстана 1995 г.). Установить это можно путем анализа соответствующих конституционных норм, а также устойчивых реальных отношений, сложившихся между органами государства.

Поскольку развернутого определения термина «форма правления» в конституциях нет, при анализе ее содержания необходимо руководствоваться доктринальным понятием.

В научной литературе существуют различные подходы к поня- тию формы правления. Сторонники узкой трактовки считают, что характер формы правления, существующей в данном государст- ве, «зависит от организации верховной государственной власти, точнее — от определения правового положения высшего органа государственной власти — главы государства»^[446]. Наиболее широ- кое определение предложил чехословацкий автор И. Благож. Он включает в понятие формы правления отношения между государ- ством и населением, между высшими государственными органа- ми, между этими органами и центрами экономической и полити- ческой власти, политическую среду, в которой реализуются эти отношения^[447]. Форму правления рассматривают с точки зрения «структуры правового положения и соотношения высших органов государственной власти»^[448], считается, что она «представляет собой организацию верховной государственной власти», «предопределя- ет структуру высших государственных органов и принципы их взаимоотношений»^[449].

С нашей точки зрения, определение И. Благожа нуждается в корректировке, поскольку относится не только к государственной, но и к экономической и политической власти, и в то же время сводить понятие формы правления к правовому положению гла- вы государства и к структуре и взаимоотношениям высших орга- нов государства (причем обычно среди них выделяются лишь три: глава государства, парламент и правительство) не совсем верно. Если в качестве критерия использовать правовое положение од- ного органа (должностного лица) — главы государства, то мож- но найти некоторые республиканские черты в монархии Малай- зии, где главу государства выбирают из своей среды султаны штатов сроком на пять лет, и напротив, отдельные монархичес- кие признаки, скажем, в Центрально-Африканской Республике, где существовала должность «пожизненного президента» (затем Бокасса провозгласил себя императором, но был свергнут в

1979 г.).

При таком подходе из поля зрения выпадают особенности формы правления в тех странах, где в конституциях была воспринята (в основном теоретически) концепция советов как единой системы органов государственной власти сверху донизу (социалистические страны, некоторые страны социалистической ориентации).

Определения, основанные на анализе структуры, правового положения и взаимоотношений высших органов государства, ближе к истине, но если ориентироваться только на этот критерий, то в одну группу могут попасть, например, Великобритания и Непал, (парламентарные монархии), хотя роль правительства в этих странах не совсем одинакова: в Непале многие функции управ- ления осуществляет непосредственно король, а придворные орга- ны (Государственный совет, канцелярия и др.) нередко выполняют не менее важные управленческие функции, чем правительство. В одну группу (президентские республики) попадают США и Ту- нис при пожизненном президенте Бургибе, хотя, по существу, это неодинаковые формы правления. При сохранении прежней усто- явшейся терминологии она требует в указанных выше случаях, как и в ряде других, необходимых дополнений и уточнений.

Кроме того, поскольку речь идет о форме правления, то есть об управлении прежде всего поведением населения, то наряду с тремя обычно упоминаемыми центральными органами, видимо, следует принимать в расчет и другие структуры, причем не толь- ко в центре, но и на местах, а также прямые и обратные связи органов государства с населением.

К тому же необходимо учитывать, что современное конститу- ционное развитие все чаще порождает гибридные и смешанные формы. Возникают полупрезидентские, полупарламентарные рес- публики, в президентских республиках устанавливается, хотя и ограниченная, но все же ответственность правительства перед парламентом (например, в Коста-Рике — с 1949 г., в Уругвае — с 1966 г., в Мадагаскаре — в 1975 г.). Этот опыт также должен найти свое отражение в современных классификациях.

Наконец, рассматривая форму правления в той или иной стра- не, следует принимать во внимание сложившуюся устойчивую практику, конвенциональные нормы. Выше уже говорилось об опыте Индии, где полномочия президента осуществляются пра- вительством отчасти на основе конвенциональных норм. В этом отношении Индия следовала старой британской модели, по кото- рой королевская прерогатива реализуется в основном правитель- ством. Подобное положение существует и в некоторых других пар- ламентарных республиках и монархиях, в частности, в Италии и Японии, хотя в тех из них, где принята концепция «рационали- зированного парламентаризма» (Франция, ФРГ), нормы конституций приближены к реальности. Практика является основой для классификации форм государства во многих странах.

Сказанное относится и к монархиям. Так, поправка 1980 г. к конституции Непала 1962 г. предусматривала, что правительство несет ответственность перед парламентом — решающий признак парламентарной монархии, но, во-первых, резолюция недоверия правительству подлежала утверждению королем, а, во-вторых, гораздо более реальной была ответственность правительства перед назначившим его королем. Да и реальная роль правительства иногда была меньше, чем роль различных совещательных и вспо- могательных органов при короле (государственный совет, дворцо- вая канцелярия и др.). Конституция Непала 1990 г. построила отношения высших органов по образцу парламентарной монар- хии, но по форме она отличается от той, что, скажем, существу- ет в Швеции или Японии: монарх в Непале играет главенствую- щую роль в управлении, назначает наместников в области. Черты дуалистической монархии в стране и после 1990 г. еще довольно заметны. Можно привести и другие примеры подобного рода, ког- да нормы конституции расходятся с реальным положением: власть монарха оказывается неизмеримо весомее, чем это преду- сматривают тексты основных законов (Иордания, Марокко и др.).

Таким образом, оценивая ту или иную форму правления, сле- дует учитывать, помимо структуры, взаимоотношения не только главы государства, парламента и правительства, но и других ор- ганов государства, которым по конституциям принадлежит госу- дарственная власть или которые осуществляют ее на практике.

Указанная выше триада достаточна для учебных целей, но с точки зрения научных и аналитических исследований она требует иного подхода. В широком смысле форма правления — это ин- ститут, складывающийся на основе структуры и взаимоотношений основных органов государства, осуществляющих государственную власть. Сюда относится и судебная власть (органы местного са- моуправления, как традиционно считается, не осуществляют го- сударственную власть), поскольку нельзя отрицать, что роль су- да, в том числе конституционного — важнейший элемент управ- ления в государстве (понимая термин «управление» не только как администрирование).

Анализ конституционных норм, конвенциональных соглаше- ний, устойчивой политической практики свидетельствует, что кон- ституционно-правовой институт формы правления состоит из сле- дующих слагаемых:

1) нормы и практика, относящиеся к разновидностям, структу- ре, правовому положению органов законодательной, исполнитель- ной, судебной и контрольной власти. По нашему мнению, без уче- та реальной роли судебной власти в стране и деятельности контрольных органов (например, конституционного контроля, избирательных трибуналов в некоторых странах Латинской Америки, прокуратуры, омбудсманов, генеральных контролеров и других аналогичных органов, которые, как устанавливают некоторые конституции, независимы от всякой другой власти^[450]) трудно составить подлинное представление о форме правления в той или иной стране.

Органы, названные выше — это центральные органы государ- ства. Однако в ряде случаев для более полной характеристики следует, видимо, учитывать и роль местных органов. Система уп- равления в странах, где из центра на места назначаются в каче- стве представителей государственной власти губернаторы, префек- ты и др., отличается от системы, где таких представителей нет. Что же касается стран, где принята концепция единства государ- ственной власти и считается, что ее олицетворяет система органов типа советов сверху донизу, то в данном случае учет конституци- онных норм и фактической роли этих органов особенно необходим;

2) нормы и практика, характеризующие отношения между на- званными выше органами государства. По существу, эти отноше- ния свидетельствуют о роли тех или иных органов в механизме государственного властвования, управления обществом. Во мно- гих конституциях (например, во французской и следующих ее мо- дели ряда франкоязычных африканских стран) есть специальные главы (разделы) об отношениях между парламентом и прави- тельством; отношения между другими органами регулируются в иных главах. Они выражают внутренние связи в системе управ- ляющих звеньев. Речь идет, например, о праве президента рас- пустить парламент при соблюдении определенных условий, о праве парламента уволить правительство в отставку в парламен- тарной республике или парламентарной монархии, и напротив, о невозможности таких действий в президентской республике, о праве конституционного суда (совета) лишить юридической силы закон парламента или акт правительства в случае их неконсти- туционности, о полномочиях избираемого парламентом генераль- ного контролера (аудитора) проверять любые учреждения и пред- приятия государственного сектора, не подчиняясь никакой другой власти;

3) нормы и практика прямой и обратной связи управляемых с основными органами управления (в данном случае термин «уп- равление» понимается в широком смысле, как соответствующая деятельность органов государства). Подобного рода нормы, ре- гулирующие «внешнее воздействие», имеют очень важное значение в институте формы правления, ибо речь идет именно об управле- нии поведением лиц, коллективов, объединений. Роль таких норм при классификации форм правления может быть более весомой, чем значение норм «внутреннего действия», определяющих отношения органов государства между собой.

В государствах современного мира имеется множество различ- ных форм правления. До сих пор в Омане абсолютная монархия существует практически в чистом виде. Здесь нет конституции, роль основного закона выполняет священная книга мусульман — Коран, нет представительного органа, король является также вер- ховным судьей. Королевская (султанская) власть усилена теокра- тической, поскольку монарх считается высшим духовным лицом страны. Это дает монархии, правящему семейству дополнитель- ные и, пожалуй, более мощные рычаги, чем светские формы воз- действия. Такая форма правления может быть охарактеризована как абсолютистско-теократическая монархия.

Положение немногим отличается в Бахрейне, Кувейте, Брунее, Катаре, где имеются дарованные монархами конституции и в не- которых из них (однажды — в Бахрейне, неоднократно — в Ку- вейте) избирались парламенты. В конституциях Бахрейна и Ку- вейта даже говорится об ответственности правительства перед парламентом (по традиции правительство возглавляет сын или брат монарха), который, однако, имеет совещательный характер, а нормы об ответственности являются «голым правом». К тому же, например, в Брунее в парламенте численно преобладают ли- ца, являющиеся его членами по должности, то есть назначенные султаном.

В 1992 г. конституционный акт (низам) был дарован народу королем Саудовской Аравии; при короле создан совещательный совет из 60 назначенных членов. Но королевский низам — не совсем конституция (хотя в его содержание входят конституци- онные вопросы и даже говорится о взаимоотношениях законода- тельной, исполнительной и судебной властей), поскольку подлин- ной конституцией королевства считаются две священные книги мусульман — Коран и сунна.

Согласно конституциям ряда стран вся власть — законода- тельная, исполнительная, судебная — исходит от монарха, а его теократические полномочия столь же велики. Таким образом, хо- тя по своему правовому положению абсолютных монархий в чис- том виде теперь в мире нет (может быть, кроме Омана), указан- ные страны сохраняют основные черты абсолютной монархии, близки к ней.

Особое место среди монархий занимают Объединенные Араб- ские Эмираты. В этом государстве полнота власти принадлежит коллегиальному органу — Совету эмиров семи объединившихся эмиратов (назначенное эмирами Национальное собрание состоит не при этом совете, а при правительстве). Рычаги власти принадлежат эмиру крупнейшего эмирата Абу-Даби, занимающего 86% территории федерации. Его глава периодически переизбирается сроком на пять лет председателем Совета эмиров.

Дуалистических монархий в чистом виде, когда управление страной осуществляет монарх через подчиненное ему и ответственное только перед ним правительство, в настоящее время не существует. Но конституции предусматривают смешанные формы дуалистической и парламентарной монархий, с преобладанием элементов либо первой (Иордания до реформ 1990-х годов), ли- бо второй (Марокко). Согласно ст. 51 конституции Иордании 1952 г. правительство ответственно перед парламентом — один из главных признаков парламентарной монархии. Но и теперь, не- смотря на некоторую либерализацию, это «голая норма», посколь- ку все акты парламента (в том числе вотум недоверия прави- тельству, если он последует) должны одобряться королем. Прак- тически в Иордании длительное время существовало беспарла- ментское правление (распущенный королем парламент заменяли создаваемые им различные консультативные советы, иногда со- стоявшие из оставшихся в живых членов парламента), выборы проведены лишь в 1989 г., почти через три десятилетия после рос- пуска парламента. Управление государством на деле осущест- вляет король, который, однако, в последние годы развивает неко- торые формы партиципации.

Вотум недоверия правительству со стороны парламента воз- можен и в Марокко, но, в отличие от Иордании, он не нуждается в утверждении короля. В то же время правительство ответствен- но также и перед королем. Если судить по этим признакам, в Ма- рокко существует полудуалистская, полупарламентарная монар- хия. На деле она гораздо ближе к дуалистической, ибо общее руководство аппаратом управления, вооруженными силами, поли- цией концентрируется в руках короля (хотя он не занимает пос- та главы правительства). Из двух видов ответственности прави- тельства более весома ответственность перед монархом, который и имеет реальную власть. К тому же король имеет право отлага- тельного вето по отношению к законам парламента и право рос- пуска последнего. Правом роспуска он пользовался неоднократ- но, в течение многих лет в Марокко продолжалось беспарла- ментское правление. Таким образом, в Иордании и Марокко фак- тически существует дуалистическая монархия с незначительными и, по существу, чисто внешними элементами парламентаризма, хотя в Марокко они несколько более весомы. Эту гибридную фор- му можно назвать дуалистически-парламентарной монархией. К указанной форме можно отнести и Непал после 1990 г., хотя по новой конституции правительство ответственно только перед парламентом.

По тексту конституций парламентарными монархиями являются большинство монархических государств: Великобритания, Ис- пания, Дания, Нидерланды, Бельгия, Швеция, Япония, Таиланд, Малайзия, Непал и др., а также те члены британского Содруже- ства, которые имеют главой государства британского монарха, представленного в них генерал-губернатором (их более двадца- 1             

ти). В этих странах правительство ответственно только перед парламентом.

Однако и по конституциям, и тем более на практике формы правления в указанных странах различны. В соответствии с кон- венциональной нормой британский монарх имеет право вето, но он не применяет его почти 300 лет, в связи с чем сложилась дру- гая конвенциональная норма о неприменении вето. Монархи в Японии, Швеции, Норвегии и некоторых других странах лишены этого права, равно как и каких-либо самостоятельных полномо- чий, оставаясь в большинстве случаев лишь символом единства нации. Некоторые из них даже формально не совершают акта назначения правительства: оно избирается парламентом. В дру- гих же странах монарх не только назначает правительство (буду- чи всегда связан волей большинства парламента, ибо назначение иного состава правительства не обеспечит ему вотум доверия парламента и, следовательно, оно не получит утверждения), но играет, хотя и относительно, некоторую самостоятельную роль, назначая сначала форматора правительства (обычно это будущий премьер-министр), а в случае его неудачи подобрать состав правительства — другого. Подобное особенно характерно для тех стран, где в парламенте представлены несколько партий, причем ни одна из них не имеет большинства и им не удается образо- вать коалицию большинства. В таких условиях монарх может создать кратковременное правительство меньшинства, целью ко- торого является лишь организация выборов нового состава пар- ламента.

Более существенные полномочия имеет глава государства в парламентарных монархиях—Малайзии и особенно в Таиланде. В Малайзии — парламентарно-выборной монархии — он выбира- ется сроком на пять лет из числа султанов девяти штатов (в че- тырех других штатах их правителями являются не султаны). Правда, выборы проводятся путем очередности замещения этой должности султанами штатов по особому списку, но все-таки это выборы, и избираемый зависит в какой-то мере от них. До 1984г. монарх имел существенные права вето, которых затем был пар- ламентом лишен (обычное отлагательное вето сохранилось).

 

¹ См.: Крылова Н. С. Содружество наций: политико-правовые проблемы. М, 1991. С. 260—262.

Свои особенности имеет и парламентарная монархия в Таиланде. На протяжении многих лет в этой стране существовали правительства военных, причем они создавались не только в результате военных переворотов, но и в другие времена, отражая особую роль армии в тайском обществе (первое после многих лет правления военных гражданское правительство сформировано в 1992 г.). В условиях партийной раздробленности (в выборах в парламент участвовало нередко 45—50 партий) правительство военных, представлявших в Таиланде традиционно особую, спло- ченную политическую группировку, являлось в известной мере за- кономерным следствием. Нужно также иметь в виду, что хотя король оставался «за кулисами», на деле через назначаемый им сенат он во многом (хотя и не во всем) направлял политику. Таким образом, эта форма правления может быть названа парла- ментарно-милитарной монархией.

Конкретизацией республиканской формы правления является деление государств на президентские республики (например, США, Филиппины, Мексика, Зимбабве) и парламентарные (Ита- лия, Индия,. Молдова, Эстония и др.). В странах первой группы, которая получила широкое распространение (например, в Африке до 1990-х гг. совсем не было парламентарных респуб- лик), президент избирается независимо от парламента (например, в Мексике — прямым голосованием избирателей, а в США — выборщиками, избранными путем голосования избирателей), хотя есть и исключения (в Суринаме — 2/3 голосов парламента). Пре- зидент назначает правительство, он свободен в подборе его чле- нов и делает это по своему усмотрению (в США, Нигерии по конституции 1989 г., некоторых других странах необходимо, однако, согласие верхней палаты парламента). Президент являет- ся главой правительства (ст. 117 конституции Мозамбика 1990 г.). Если же предусмотрена должность премьер-министра (как, напри- мер в Египте, но зачастую она не упоминается в конституциях и во многих странах Азии и Африки то вводилась, то упраздня- лась), то это «административный премьер», фактическим руково- дителем правительства остается президент. Он определяет поли- тику правительства, под его председательством проходят заседа- ния совета министров, на которых решаются наиболее важные вопросы (менее важные решаются под председательством адми- нистративного премьер-министра на заседаниях совета кабинета).

В президентской республике осуществляется жесткое разде- ление властей: президент не вправе досрочно распускать парла- мент, но и последний не вправе смещать министров путем вотума недоверия (разумеется, это всегда относится и к главе прави- тельства — президенту). Правительство (министры) ответственно только перед президентом, но не перед парламентом — главный признак президентской республики (ст. 79 конституции Грузии).

Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его руках больших полномочий группа стран Латинской Амери- ки получила название суперпрезидентских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африке появились такие госу- дарства, где власть президента была еще более усилена, он являл- ся руководителем единственной легальной, а то и вовсе единст- венной партии, которая провозглашалась конституциями (в тех или иных формулировках) руководящей силой общества и госу- дарства, главным идеологом страны, а порой и создателем офици- ально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при прези- денте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир при президенте Мобуту и др.). Это — президентско-монистичес- кие республики, форма президентского абсолютизма. В настоящее время в связи с процессами глобальной демократизации таких форм правления уже нет, но нельзя исключать появления их в дальнейшем.

На рубеже 80—90-х годов в некоторых странах (особенно в Латинской Америке, а затем в Африке) возникли тенденции смягчения президентского всевластия. В то же время в отдельных странах Европы в ходе конституционных реформ либо ограничи- вались полномочия президента в президентской республике (Пор- тугалия), либо, напротив, существенно возрастали в парламен- тарной (Франция). В результате появились некоторые новые гиб- ридные формы правления: полупрезидентские, полупарламентар- ные республики, президентские республики с элементами парла- ментаризма и парламентарные республики с элементами прези- денциализма.

В президентской республике предусмотрена возможность во- тума недоверия министрам (но не главе правительства — прези- денту), которые ответственны и перед президентом (двойная от- ветственность министров). В Коста-Рике, согласно конституции 1949 г., министры могут быть уволены решением двух третей го- лосов парламента, если они нанесли ущерб государственной вла- сти. В Уругвае по конституции 1966 г. парламент может в опре- деленных случаях выразить недоверие министрам. В Венесуэле парламент одобряет программу правительства на совместном за- седании обеих палат, в Перу по конституции 1979 г. при вотуме недоверия президент был обязан сместить министра (ст. 226). Вотум недоверия министру возможен в Колумбии (ст. 135 консти- туции 1991 г.), в Эквадоре (ст. 88 конституции 1984 г. с поправками 1991 г.); всему кабинету президента (кроме самого президента), Совету министров во главе с премьер-министром — в Турции, Перу, России и др.), В Перу и Турции президент увольняет такое правительство в отставку (соответственно ст. 132 конституции Перу 1993 г. и ст.ст. 99, 110, 111 конституции Турции Г982 г.). В Египте это относится только к отдельному министру. Если же недоверие выражено премьер-министру или правительству, президент может не согласиться с этим и вернуть вопрос на новое рассмотрение парламента. Если парламент подтверждает свое решение, президент вправе вынести спорный вопрос на референдум. Результаты голосования в пользу правительства влекут роспуск парламента, в пользу парламента — отставку прави- тельства. В России президент при выражении недоверия прави- тельству нижней палатой (Государственной Думой) может не согласиться с этим и оставить акт без всяких последствий. И толь- ко если Дума второй раз выразит недоверие, причем обязательно в срок, не превышающий трех месяцев, президент объявляет об отставке правительства или распускает Государственную Думу с назначением даты новых выборов. В Казахстане по конститу- ции 1995 г. (ст. 53) правительство ответственно перед президен- том и только в одном случае — перед парламентом: отклонение программы правительства означает недоверие, но за такое реше- ние должны проголосовать две трети членов парламента на со- вместном заседании обеих палат.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что выражение недоверия правительству при «сильном» президенте крайне за- труднено. В других странах таких жестких условий нет, но поста- новка вопроса о доверии правительству возможна лишь значи- тельным числом членов парламента (в Перу — четвертой частью состава однопалатного парламента, в Колумбии — не менее де- сятой части членов любой палаты). Решение принимается абсо- лютным большинством голосов состава парламента (соответст- вующей палаты), а иногда и квалифицированным большинством (обычно 2/3). Но в Перу, как и в России, президент может не уволить правительство в отставку, а распустить парламент.

В некоторых странах вопрос о доверии может быть поставлен преимущественно по инициативе правительства (там, где есть должность премьер-министра). Как правило, подобная инициа- тива продиктована желанием правительства, угрожая отставкой и связанной с этим нестабильностью, укрепить свои позиции в парламенте или провести закон, против которого борется оппози- ция.

Что касается депутатов, то они могут поставить вопрос о до- верии только при определенных условиях, например, как это бы- ло предусмотрено конституцией Мадагаскара 1975 г., лишь при обсуждении общей программы правительства и представленного им плана развития. Конституция Франции 1958 г. предусматри- вает возможность обойтись без постановки вопроса о доверии при формировании правительства (правда, чаще практикуется обратное). Креме того, президент зачастую наделяется «арбитражной властью» — он выступает как арбитр по отношению к другим государственным институтам.

Все эти положения, особенно при учете реальной роли кон- кретного президента (например, де Голля во Франции в сопостав- лении с его некоторыми преемниками), в ряде случаев ведут к тому, что преимущественно парламентарная республика со значи- тельными элементами президенциализма становится по существу полупрезидентской, а президентская обретает черты парламентар- ной республики. Иногда вообще трудно провести грань между парламентарной и президентской республикой (Турция, Шри-Ланка, Перу, Россия, Украина и др.). В определенных случаях возникает по существу новая форма республики: полупрезидент- ский, полупарламентарный гибрид с преобладанием черт той или другой республики, а иногда и с такими чертами, которые не бы- ли присущи ни президентской, ни парламентарной республике. В полупрезидентской республике, как и в президентской, глава государства обычно избирается непосредственно гражданами, что укрепляет его положение.

Наряду с названными выше существуют и другие своеобраз- ные разновидности. Выше уже упоминалось о суперпрезидентской и президентско-монистической республиках. В условиях военных режимов создается президентско-милитарная республика. Это хо- тя и временная, но не такая уж редкая форма: со времени воз- никновения независимых государств в Латинской Америке, Азии, Африке, Океании, а также, хотя и в меньшей степени, в Европе произошло около 700 удавшихся военных переворотов. В отдель- ных странах такая форма существовала на протяжении более 10 лет (Алжир, Нигерия и др.), а в некоторых из них военное правление, перемежаясь с гражданскими режимами, охватывалось значительным или даже большим периодом существования неза- висимого государства (например, Нигерия, Пакистан). Руководи- тели удачного переворота образуют военный, революционный или иной совет (хунту), возводят своего лидера в президенты, за- крепляя это в издаваемых ими (или руководителем переворота) конституционных прокламациях. Иногда, правда, руководитель переворота не сразу провозглашает себя президентом, назначая на эту должность другое лицо (например, генерал Эршад в Бан- гладеш), но это — временное явление.

Президентско-милитарная республика опирается на армию, образующую систему органов управления сверху донизу. Впро- чем, и в других развивающихся странах существует концепция двойной роли армии (военной и политической), вооруженные силы служат остовом многих «гражданских» президентских и иных республик (Индонезия, Турция и др.).

Специфическими чертами обладала президентская республика в некоторых странах социалистической ориентации, где практиковалось избрание президента съездом или иным органом правящей (единственной) партии (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик). Избранный таким образом президент получал лишь инвеституру в парламенте: последний не мог ни отказать в этом, ни избрать президентом другое лицо. Президент опирался не только на государственный, но и на партийный аппарат.

Рядом особенностей отличается президентская республика в Суринаме. Президент избирается парламентом, но он назначает правительство, ответственное только перед ним. Сам же прези- дент, будучи избран парламентом, зависим от него.

Парламентарная республика, особенно в ее «чистой» форме, распространена гораздо меньше, чем президентская (Италия, Индия, Португалия — после ряда реформ конституции 1976 г., Кабо-Верде (с 1990 г.), Вануату, Болгария, Венгрия, Чехия и др.). В последние годы по пути создания парламентарной рес- публики идут некоторые страны Африки (например, Конго), но их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы.

В парламентарной республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от граждан-избирателей, не мог противопоставлять себя парла- менту, то есть непрямыми выборами. Он избирается либо парла- ментом (Венгрия, Чехия), либо особой коллегией (в Германии в состав коллегии входят все депутаты нижней палаты и такое же число делегатов избранных представительными органами земель, в Италии — члены обеих палат парламента и делегаты област- ных советов, в Индии — выборные члены парламента и выбор- ные члены законодательных собраний штатов). Однако в Болга- рии — парламентарной республике — президент избирается все- общими выборами.

Способ выборов президента не является, однако, решающим критерием отличия парламентарной республики от президентской. Главное состоит в порядке назначения правительства и способе его политической ответственности. В парламентарной республи- ке, как и в президентской, правительство назначает президент. Но в отличие от президентской республики это, как правило, формальный акт. В парламентарной республике президент не сво- боден в выборе премьер-министра (который затем составляет со- вет министров). Ему приходится назначать главой правительства лицо, которое пользуется доверием парламента (нижней пала- ты), иначе правительство не будет утверждено парламентом. Поэ- тому пост премьер-министра занимает лидер партии, имеющей большинство депутатов в парламенте, или кандидат, предложен- ный блоком объединившихся партий (коалиционное правительст- во), совместно располагающих таким большинством.

Особый случай представляет в парламентарной республике формирование «правительства меньшинства» — создание прави- тельства одной из партий меньшинства в парламенте, с которой почему-либо не хотят вступать в коалицию другие партии, но обещающие поддержать правительство голосованием при обсуж- дении его программы и при вотуме доверия (такое положение имело место в конце 80-х—90-х годах в Индии). Лишь в исключи- тельных случаях, когда в парламенте произошел массовый пере- ход депутатов из одной партии в другую, как это было в Индии в 1978—1979 гг., президент может проявить самостоятельность и назначить нового лидера правительства взамен ушедшего в от- ставку.

В парламентарной республике правительство несет ответствен- ность только перед парламентом, но не перед президентом. Вотум недоверия обязывает правительство подать в отставку. Правда, есть вариант: президент может не принять отставку и распустить парламент с обязательным назначением новых выборов, и если их результат будет не в пользу правительственной партии, совет министров обязан уйти в отставку. Требования к вотуму недове- рия в парламентарной республике также ужесточаются. В пар- ламентарной Молдове, как и в основном президентской Перу, во- тум недоверия может быть предложен только четвертой частью состава парламента, а президент Молдовы распускает парламент при отклонении дважды вотума доверия правительству (некото- рое сходство есть с полупрезидентской Россией).

Парламентарная республика, как и президентская, тоже испы- тывает давление «рационализированного парламентаризма». Но в данном случае суть такого давления состоит в том, чтобы огра- ничить возможность использования вотума недоверия, создать стабильное правительство, исключить министерскую чехарду (в Италии, например, за послевоенные годы сменилось более 50 кабинетов). С этой целью применяются разные приемы партий- ных комбинаций. Помимо упомянутых, существуют и другие кон- ституционные способы. Одним из наиболее действенных является предусмотренный Основным законом ФРГ «конструктивный вотум недоверия». Предложение о недоверии может быть внесено толь- ко в том случае, если при этом будет названа фамилия нового канцлера. Резолюция о недоверии должна содержать оба этих пункта. Вотум недоверия в ФРГ имел место лишь один раз — в 1982 г. Кроме того, политическую ответственность перед пар- ламентом несет только канцлер. Что же касается министров, то он подбирает и увольняет их по своему усмотрению (официально это делает президент республики). По примеру ФРГ конструктивный вотум недоверия теперь воспринят некоторыми развивающимися странами.

§ 3. Территориально-политическая организация государства Термин «государственное устройство» в обыденной речи, а иногда и в политической литературе употребляется в излишне широком значении для характеристики государственного строя страны, системы государственного управления. В специальной юридической литературе термин «государственное (национально-государственное) устройство» используется все реже и лишь в узком смыс- ле для характеристики политико-территориальной и администра- тивно-территориальной организации государства, определения соотношения государства в целом с его составными частями (штатами, автономными образованьями, административно-терри- ториальными единицами). Именно в таком значении употреблялся термин «национально-государственное устройство» в Конституции СССР 1977 г.; она отнюдь не отказалась от понятия «государст- венное устройство», он не «ушел уже в 1977 году», как это ут- верждается иногда в литературе^[451], хотя и добавила определение «национальное». Использован он в конституции Узбекистана

1991 г.

Указанный или подобный термин («национально-государствен- ное и административно-территориальное устройство») использо- вался в конституциях бывших союзных республик, входивших в состав СССР, в конституциях автономных республик, но в на- стоящее время почти не применяется, хотя слово «устройство» («федеративное устройство») есть и в Конституции РФ 1993 г. Зарубежные конституции обычно используют понятия «организа- ция государства» (разд. 3 конституции Бразилии 1988 г„), «структура государства» (гл. 4 конституции Эфиопии 1994 г., разд. 4 конституции Перу 1993 г.). При этом под одинаковыми заголовками нередко размещен неравнозначный по содержанию нормативный материал. В конституции Эфиопии речь идет о форме правления, федерации, штатах, столице государства, в кон- ституции Перу — о законодательной и исполнительной власти, исключительном режиме, избирательной системе, регионах и му- ниципалитетах.

В новейшей отечественной литературе предложен термин «территориальная организация публичной власти»^[452]. Он имеет свои положительные стороны, но его различное понимание может повлечь за собой смешение государственной власти и местного самоуправления, трактовку федеративного устройства как ад- министративно-территориального деления, однопорядковых по со- держанию организационных форм публичной власти, хотя на деле это разные по своему содержанию власти. Словом, полностью адекватный обобщающий термин пока не найден.

В конституциях почти всех стран мира в том или ином объеме содержатся нормы, относящиеся к территориальной организации государства. В одних из них они ограничиваются регулированием вопросов, связанных лишь с административно-территориальным делением, в других — включают конституционное закрепление границ государства, в третьих — вопросы автономии тех или иных частей государства, в четвертых — отношения фе- дерации и штатов, положение других территорий (владений, фе- дерального округа и т.д.). Таким образом, в отдельно взятых странах содержание конституционно-правового института терри- ториально-политической (политико-территориальной) организа- ции государства может быть неодинаковым, но при сравнитель- ном анализе необходимо учитывать все варианты, политическую, государственную практику, а не только правовые нормы, и, сле- довательно, придать этому институту наиболее широкую трактовку. Так, на основе анализа законодательства и практики можно ска- зать, что Великобритания — относительно децентрализованное унитарное государство, а Франция — тоже унитарное государство с автономией — централизованное. Малайзия по конституции менее централизованная федерация, чем на практике, что обусловлено в том числе длительным и безраздельным господством одной партии, исключительной ролью премьер-министра; Индия — централизо- ванная федерация, а ОАЭ, где роль эмиров в своих «владениях» исключительно велика — относительно децентрализованная.

Конституционно-правовой институт политико-территориальной организации государства включает: 1) нормы, правовую и поли- тическую практику, определяющие территорию и границы госу- дарства; 2) нормы, правовую и политическую практику, устанав- ливающие способ политико-территориальной организации государ- ства (унитаризм, федерализм, автономию, виды административнотерриториальных единиц); 3) нормы, правовую и политическую практику, связанные с размежеванием компетенции между госу- дарством и его составными частями (между федерацией и штата- ми, между унитарным государством и автономными образованья- ми, между унитарным государством и административно-террито- риальными единицами). Иногда в федеральной конституции го- ворится о размежевании компетенции между штатами и входя- щими в их состав административно-территориальными единицами (например, штатами и муниципиями по конституции Бразилии 1988 г.); 4) нормы, правовую и политическую практику о порядке взаимоотношений государства и его составных частей.

В «старых» государствах вопросы территории и границ в кон- ституциях детально не регулируются, а иногда и вовсе не упоми- наются. Например, в Бразилии, Германии, Канаде, Швейцарии территория федерации обычно определяется путем перечня со- стоящих в ней штатов, а также (если они есть) союзных терри- торий и владений. В конституции США нет такого перечня. Лишь в конституциях некоторых «старых» федеральных государств дает- ся развернутое определение государственной территории. Статья 42 конституции Мексики 1917 г. гласит: «Государственная территория включает: 1) территорию составных частей федерации; 2) терри- торию островов, включая рифы и островки в прилегающих морях; 3) территорию острова Гваделупа и островов Ревилья-Хихедо, расположенных в Тихом океане; 4) континентальный шельф я зону морского дна островов, островов и рифов; 5) воды терри- ториальных морей, протяженностью и в границах, установленных международным правом и внутренним морским правом; 6) воз- душное пространство над государственной территорией, протя- женностью и в пределах, которые также устанавливаются между- народным правом».

В «старых» унитарных государствах конституционные нормы, относящиеся к территории государства, зачастую совсем не пред- ставлены: предполагается, что оно существует в исторически сло- жившихся границах, признанных международными соглашения- ми. В конституции Франции 1958 г. лишь в преамбуле упомина- ется о республиках и заморских территориях, которые желают присоединиться к Франции и создают Сообщество (впоследствии оно распалось). В § 5 конституции Венгрии в редакции 1990 г. говорится, что границы страны зафиксированы международным правом, в конституции Румынии 1991 г. — что границы фиксиру- ются органическим законом. В конституции Болгарии 1991 г. нет и таких положений. Конституция Китая 1982 г. только устанав- ливает, что Тайвань — часть территории Китайской Народной Республики.

Лишь конституции некоторых латиноамериканских стран со- держат детальные положения о составе их территории, что в зна- чительной мере объясняется борьбой и усобицами во время их образования. В конституции Коста-Рики 1949 г., как и в прежних конституциях этой страны, говорится, что национальная террито- рия граничит с Карибским бассейном, Тихим океаном, республи- ками Никарагуа и Панамой, границы с последними устанавлива- ются соглашениями. Согласно конституции Кубы 1976 г. нацио- нальная территория — это остров Куба, остров Хувентул и дру- гие прилегающие острова и рифы, территориальное море на про- тяжении, установленном законом, и воздушный столб над ними. Более или менее развернутые положения о государственной тер- ритории содержатся в конституциях Венесуэлы, Колумбии и неко- торых других стран.

В ряде развивающихся стран, особенно тех, становление которых Проходило в конфликтах с метрополией и соседями, а также в островных государствах, имеющих сложный состав территории, конституции обычно детально регулируют территориальные вопросы. Конституция Филиппин 1987 г. устанавливает, что национальная территория — это архипелаг, острова и воды, земля, воздушный столб, территориальные воды, шельф, недра. В ряде случаев перечисляются составные части территории, даются их названия, причем не только тогда, когда речь идет о федерациях (например, Индия или Пакистан), но и об унитарных островных государствах (ст. 2 конституции Антигуа и Барбуды 1981 г., ст. 4 конституции Сан-Томе и Принсипи 1990 г.). В конституции За- падного Самоа 1960 г. перечислены острова, а затем говорится о границах государства в исчислении градусов географической долготы и широты. Конституция Намибии 1990 г. устанавливает, что ее государственная территория включает территорию, признан- ную международным сообществом и ООН. Особо оговаривается, что в ее состав включаются бухта и порт Уолфиш-Бей, а южная граница государства простирается до средней линии р. Оранжевой. Включение в конституцию положений о терри- тории государства, особенно если ее пределы признаны меж- дународным сообществом, имеет принципиальное значение. Оно свидетельствует об отказе от каких-либо иных территориальных притязаний, о стабильности границ, о миролюбивом характере го- сударства. Границы государственной территории, включая сектор Каспийского моря, зафиксированы в конституции Азербайджана

1995 г.

Однако при всей важности таких норм не они составляют серд- цевину института территориально-политического устройства госу- дарства. Рассмотренные нормы характеризуют географические и иные пределы территории, но не структуру и отношения ее со- ставных частей. Нормы, правовая и политическая практика, отно- сящиеся к политико-территориальной организации государства, включают прежде всего принципиальные положения об унитариз- ме, федерализме, автономии. Конституции, закрепляющие унитар- ный характер государства, либо содержат это определение (ст. 1 конституции Румынии 1991 г., ст. 1 конституции Бангладеш 1972 г., ст. 1 конституции Мозамбика 1990 г., ст. 2 конституции Казахстана 1995 г.), либо говорят о неделимой республике (кон- ституции Франции 1958 г., Бенина 1990 г.), неделимом королевст- ве (конституция Таиланда 1978 г.), либо содержат оба эти опре- деления (единое, неделимое государство). Иногда предусматри- вается, что расчленение государства, сепаратизм составляют уго- ловное преступление.

В большинстве унитарных государств территория делится на административно-территориальные единицы (только крайне ма- лые государства, такие как Науру или Тувалу в Океании, населе- ние каждого из которых менее 10 тыс. человек, не имеют адми-

нистративно-территориального деления). Виды административнотерриториальных единиц иногда перечислены в конституции (на- пример, ст. 110 конституции Молдовы 1994 г.). Административнотерриториальное деление бывает двух-, трех- и четырехзвенным. Наиболее крупные единицы, на которые непосредственно делится территория государства, называются областями, провинциями, гу- берниями, единицы районного звена именуются районами, округа- ми, уездами, гминами, сельские административно-территориальные единицы нередко имеют названия общин, коммун, волостей и т.д. В особые административно-территориальные единицы иногда вы- деляются города, но во многих странах они имеют статус общин. Принято различать уровень общинных единиц, которые в доктри- не многих стран рассматриваются как «естественные» поселения, и региональный уровень — «искусственные» административнотерриториальные единицы, созданные «сверху», актами государ- ственной власти. Это различие имеет важное значение для орга- низации местного управления и самоуправления: в континенталь- ной системе управления в единицы регионального уровня назнача- ются представители центра (президента, правительства, министра внутренних дел), которые, в частности, осуществляют администра- тивный контроль за деятельностью органов самоуправления об- щин, где нет назначенных «сверху» должностных лиц.

Наряду с единицами административно-территориального деле- ния во многих государствах (в штатах федеративных государств) имеются и другие территориальные образования. В штатах США, в меньшей степени в Великобритании, Канаде это специальные округа (школьные, экологические и Др.), во Франции — истори- ческие единицы — кантоны, не имеющие администрации, но ис- пользуемые как территориальная основа для выборов в генераль- ные советы департаментов.

Если территория унитарного государства делится только на административно-территориальные единицы — это простое уни- тарное государство. Оно может быть сложным, если наряду с ад- министративно-территориальным делением включает автономные образования.

В последние десятилетия понятие автономии в научной литера- туре (особенно социологической, политологической) все чаще упо- требляется в чрезвычайно широком смысле как процесс налажива- ния отношений между национальностями, совместное участие в принятии решений. Такое толкование постепенно проникает в пра- вовую литературу и отчасти в законодательство, но в целом поня- тие автономии в конституциях и законодательстве употребляется в более узком смысле и в двух значениях. В широком смысле авто- номия означает предоставление любой части государства или всем однопорядковым частям (например, всем областям в Италии) ка кой-либо формы самостоятельности, внутреннего самоуправления. Так, конституция Японии 1947 г. говорит о «принципе местной автономии», которую часто называют областной. В ряде случаев, однако, создание автономных образований в унитарном государстве связано с учетом особенностей культуры, истории, традиций, быта проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Иракский Курдистан, округа для индейского населения в Никарагуа).

В зависимости от того, компактно или разрозненно проживают национальные меньшинства, в зарубежной науке обычно исполь- зуются три концепции автономии: персональная, корпоративная и национально-территориальная^[453], хотя существует и множество дру- гих классификаций. Персональная автономия используется, когда национальные меньшинства распылены (например, саами в Шве- ции) и создают свои организации, клубы, другие объединения, по- средством которых участвуют в государственной жизни. В Финлян- дии, где проживает часть шведов, имеется Шведская народная ас- самблея (75 членов), Саамский парламент (25 членов). Саами- тинг есть в Швеции, Саамский парламент создан путем выборов в 1992 г. в Норвегии. В 1956 г. был создан также скандинавский со- вет саамов трех стран—Норвегии, Швеции и Финляндии^[454]. Сове- ты различных национальных меньшинств существуют при прави- тельстве Австрии, в Венгрии. Иногда встречаются особые фикси- рованные нормы представительства малых разрозненных нацио- нальностей в парламенте страны. Таким образом, эта форма авто- номии, первоначально возникшая лишь как культурно-националь- ная (свой язык, школы, газеты, радиопередачи, объединения на почве общности языка и культуры и др.), во многих странах рас- ширила свой объем, включила участие представителей разрознен- ных меньшинств в деятельности центральных органов государства. В определенных аспектах она стала сливаться с корпоративной автономией.

Корпоративная автономия связана с определенными лингвисти- ческими общностями, которым резервируется доля мест в государ- ственном аппарате, а государственные служащие другой нацио- нальности, работающие в районах расселения первой, обязаны знать язык местного населения.

Национально-территориальная автономия осуществляется толь- ко в случае компактного расселения национальных меньшинств. В науке принято различать две формы такой автономии: политиче- скую (законодательную) и административную, хотя подобное деление в известной мере условно. При политической автономии ее органы имеют право на издание местных законов по вопросам, относящимся к компетенции автономии (она бывает достаточно широкой), в случае создания автономии административной ее органы самоуправления тоже могут принимать нормативные акты. Они не называются законами, а сфера автономии охватывает главным образом вопросы образования, издание газет, радиовещание и телевидение на местном языке, вопросы культуры. На местном языке ведется судебный процесс.

Политическая автономия существует в Северной Ирландии (Ве- ликобритания), на Корсике (Франция), Аландских островах (Фин- ляндия), Азорских островах (Португалия), в Гренландии и на Фа- рерских островах (Дания). Она провозглашена в Курдистане (Ирак) в 1974 г., на Филиппинах (Минданао и Кордильера), на юге Судана, в Шри-Ланке (для северо-восточной провинции, населенной тамилами, но и остальные провинции получили такие же права) и некоторых других странах.

В большинстве названных регионов политическая автономия построена по общей схеме. Имеется избранный местный парламент (в Северной Ирландии нижняя палата избирается, а верхняя на- значается британским парламентом), который формирует местное правительство. Законы местного парламента должны соответст- вовать общегосударственным актам. Представителем централь- ного правительства является назначенный губернатор (государст- венный комиссар на Фарерских островах и Гренландии, министр в каждой из областей Азорских островов и т. д.), который имеет право вето по отношению к законам, принятым местным парла- ментом. Статут об автономии (акт, служащий правовой основой деятельности автономных органов) устанавливается или по край- ней мере утверждается общегосударственным органом (в бывшей Югославии автономные края Воеводина и Косово имели свой конституционные статуты, в бывшем СССР автономные респуб- лики, считавшиеся иногда в теории «несуверенными государства- ми», имели свои конституции, которые должны были соответство- вать Конституции СССР и основному закону той союзной респуб- лики, в состав которой входила данная автономия, но они не под- лежали утверждению). Статут устанавливает определенную ком- петенцию автономии. Региональные законы автономии могут быть отменены центральными органами, если они выходят за пределы компетенции автономии, противоречат общегосударственным ак- там или общегосударственным интересам.

Политическая автономия может иметь неодинаковую степень развития. Дания, например, в отношении Фарерских островов и Гренландии сохраняет за собой лишь контроль в области иност- ранных дел и обороны, в Испании же, где наряду с четырьмя «на

циональными областями» (Страна басков, Каталония и др.) есть еще 13 «исторических областей», некоторые из них находятся внутри «национальных областей» (каждая из них имеет избранную населением ассамблею, принимающую местные законы и местное правительство), существует контроль не только со стороны Конституционного суда, но и правительства, счетной палаты и административных судов. Такой контроль распространяется на оба вида автономий. Из числа национальных областей наиболее широ- кую автономию имеют Страна басков и Каталония (признается местное гражданское право, действует специфический админист- ративный и судебный процесс, существует собственная полиция, самостоятельно назначаются некоторые виды государственных служащих, например, служащие судебной администрации, причем для занятия таких должностей необходимо знать языки области).

В Италии пять особых областей, положение которых опреде- ляется специальным статутом, принимаемым в форме конститу- ционного закона, могут рассматриваться как образования, стоя- щие ближе к политической, чем к административной автономии. Их областные советы (в Сицилии — областное собрание) издают областные законы, но по ограниченному кругу вопросов: органи- зация областных административных учреждений, подчиненных области, границы общин, организация и деятельность местной по- лиции, ярмарки и рынки, санитария и др. Наиболее широкими полномочиями обладает Сицилия. Другие области в Италии так- же принимают свои законы, в конституции осуществлено разме- жевание законодательных полномочий государства и областей.

Автономию имеют все составные части государства в Шри- Ланке и Папуа-Новой Гвинее.

Первоначально в Шри-Ланке шла речь о предоставлении ав- тономии территориям, населенным тамилами, которые вели воо- руженную борьбу за создание государства «тамил илам». В свя- зи с этим две провинции были объединены в Северо-Восточную провинцию, созданную после референдума. Однако в соответст- вии с 15-й поправкой к конституции 1978 г. остальные восемь провинций тоже получили право издания местных законов. Этой поправкой предусматривалось размежевание компетенции обще- государственных органов и провинциальных советов, а также кон- курирующая (совместная) компетенция. Президент государства имеет право вето по отношению к провинциальным законам, ка- сающимся бюджета и распределения средств. В провинцию назна- чается губернатор, который контролирует деятельность провинци- ального совета.

В Папуа-Новой Гвинее имеется 19 провинций. Согласно ст. 187 «А» конституции 1975 г. в стране учреждается система провинциального управления, но провинциальные законы не мо гут противоречить конституции и законам государства. Порядок провинциального управления установлен органическим законом 1980 г. Каждая провинция имеет свою хартию, которая предоставляется на основе решения парламента от имени главы государства. На основе хартии каждая провинция принимает конституцию (для этой цели специально созывается провинциальное учредительное собрание), в которой предусматривается создание провинциального собрания и провинциального исполнительного органа (экзекутивы) во главе с премьер-министром провинции. Каждая провинция имеет собственную законодательную компетенцию (на- циональный парламент не имеет права принимать законы по этим вопросам), существует также сфера совместной компетенции (ры- боловство, земля, высшее образование и др.). По вопросам сов- местной компетенции преимущество отдано провинциям: парла- мент не должен издавать акты по этим вопросам, но вправе от- менить закон провинции, если он противоречит общенациональным интересам, и лишь квалифицированным большинством — 2/3 голо- сов. Для разрешения спорных вопросов между центром и провин- циями (чтобы не доводить дело до судебного разбирательства) су- ществует специальный орган — совет премьеров провинций (в его состав входят также премьер-министр и некоторые министры цент- рального правительства). В случае коррупции, плохого управления национальный исполнительный совет (центральное правительство) может сместить правительство провинции, но для этого требуется утверждение парламента (в этом случае управление провинцией переходит в руки министра внутренних дел, который должен в те- чение девяти месяцев организовать новые выборы).

Из сказанного видно, что государственное устройство Шри-Ланки и Папуа-Новой Гвинеи представляет собой нечто вроде фе- дерации на основе политической автономии составных частей, при- чем в первом случае по закону эта автономия довольно узка, а во втором — достаточно широка. По существу Шри-Ланка — регио- налистское государство, подобно Италии и Испании, а Папуа-Но- вая Гвинея — скорее, федерация. Примером наиболее широких полномочий составной части унитарного государства может слу- жить правовое положение Минданао. Конституция Филиппин 1987 г. устанавливает, что законодательное собрание и избираемый им исполнительный департамент автономии решают вопросы о до- ходах, естественных ресурсах, административной организации, семье, собственности, образовании, культуре, планировании, но мо- гут принимать решения и по другим вопросам, если это необходи- мо для благополучия населения автономии. В соответствии с орга- ническим законом об автономии Минданао, принятым филиппин- ским конгрессом в 1989 г., назначен губернатор и создано местное правительство (шесть членов), которое получает в свое распоряже ние 60% всех доходов автономного района.

Своеобразная ситуация существует в Республике Союз Мьянмы (прежняя Бирма). По конституции 1994 г. она, как и прежде, состоит из семи национальных и семи административных областей, но их правовое положение отличается незначительно.

Провозглашенная конституциями автономия во многих странах на практике полностью не реализована. В Северной Ирландии более двух десятилетий не действуют органы автономии, в обстановке насилия противоборствующих сторон (юнионистов и протестан- тов) осуществляется прямое правление из Лондона (правда, с на- чалом переговоров в 1995 г. террористические акты прекращены). Особенно сложное положение сложилось в развивающихся стра- нах. В Шри-Ланке вооруженная борьба тамилов продолжается, она идет на юге Судана, многолетняя война, даже с применением отравляющих газов, ведется против курдов в Ираке, повстанче- ские движения продолжается в мусульманском Минданао.

Как уже говорилось, наряду с политической автономией во мно- гих странах мира существует административная национальная ав- тономия. Она наиболее широко используется в КНР, где нацио- нальные меньшинства составляют около 8% населения, но охваты- вают 50—60% территории, будучи расселены, правда, вперемежку с другими национальностями. Согласно закону о национальной районной автономии от 31 мая 1984 г. компактно проживающие национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуаны и др.) со- здают три вида автономных образований: автономный район, ав- тономный округ, автономный уезд. Автономные образования фор- мируются на основе одного национального меньшинства (напри- мер, Тибетский автономный район, Ляншаньский национальный округ в провинции Сынуань), нескольких совместно проживающих национальностей (например, автономный округ национальностей мяо и дун в провинции Гуйчжоу, Лунлиньский многонациональный автономный уезд в провинции Гуанси), одного национального меньшинства с включением в его состав меньших по размеру ав- тономных образований других национальных меньшинств (авто- номный район Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанский авто- номный район).

В автономных образованьях создаются такие же органы, как и в обычных административно-территориальных единицах: собра- ния народных представителей (они определяются в законе как местные органы государственной власти) и местные народные пра- вительства, но эти органы обладают некоторыми дополнительными правами.

Во-первых, собрания народных представителей автономий на- делены правом принимать акты, регулирующие правовой статус автономии — положение о данной автономии. Положение об автономном районе утверждается Постоянным комитетом Всекитай ского Собрания народных представителей (высший постоянно действующий орган государственной власти), а положения об автономном округе и автономном уезде — постоянными комитетами собраний народных- представителей соответствующих провинций и автономных районов и доводятся до сведения Постоянного комитета ВСНП. Это, видимо, означает, что Постоянный комитет в той или иной форме осуществляет контроль за регулированием правового статуса автономных образований.

Во-вторых, органы самоуправления автономных образований вправе с разрешения вышестоящих государственных органов из- менять акты последних или приостанавливать их исполнение, если они не соответствуют реальным условием в автономных образо- ваньях.

В-третьих, органы самоуправления автономных образований осуществляют экономическое строительство, регулируют общест- венные отношения, обеспечивают рациональное использование и охрану природы с учетом местных особенностей и потребностей. Они пользуются преимуществами в разработке и использовании местных природных ресурсов.

В-четвертых, органы самоуправления автономных образований имеют право на внешнеэкономическую деятельность в соответст- вии в законодательством КНР и при соблюдении установленного порядка. Законодательство также предусматривает, что финансо- вые расходы для автономных образований определяются прави- тельством КНР по принципу установления для них преимуществ. Органы самоуправления автономных образований ведают делами образования, науки, культуры. Они охраняют национальные па- мятники и способствуют развитию национальной культуры.

Упомянутый выше закон устанавливает, что местные органы автономных образований должны превыше всего ставить общего- сударственные интересы и выполнять задания органов государст- ва (ст. 7). В автономиях проводится коренизация местных нацио- нальностей: согласно закону большинство в представительном органе должна иметь местная национальность (национальности), председатель и заместители председателя постоянного комитета собрания народных представителей назначают из числа граждан местной национальности.

Административная автономия в виде автономных областей и автономных округов существовала также в некоторых союзных республиках бывшего СССР (автономные округа были только в России). В настоящее время там наблюдается бурный процесс из- менений, некоторые единицы изменили свой статус, но не все из них получили утверждение со стороны высших органов государ- ства.

В меньших размерах административная автономия использова

лась в Эфиопии, где согласно конституции 1987 г. были созданы пять автономных областей (Эритрея, Тыграй, Асэб и др.). В 1991 г. в связи с крушением режима социалистической ориентации и установлением военного положения автономия практически ликвидирована. По конституции 1994 г. Эфиопия стала федеративным государством (в 1993 г. Эритрея вышла из ее состава).

В 1980 г. были упразднены две автономные области и один автономный уезд, с