Государственный режим

Третьим элементом формы государства является государствен- ный режим. Это словосочетание не встречается в конституциях, хотя о режиме говорится довольно часто с самыми различными определениями («демократический режим», «республиканский ре- жим», «режим власти» и т. д.). Конституционные нормы дают представление о наиболее существенных чертах государственного режима.

Как отмечалось, государственный режим — наиболее подвиж- ная сторона формы государства. Естественно, что конституции не фиксируют, да и не в состоянии назвать все конкретные методы осуществления государственной власти, используемые различны- ми органами государства (например, организация выборов в пар- ламент, штраф за незаконную порубку леса, налагаемый органа- ми лесоохраны, принудительный вызов свидетелей в суд и т. д.). Речь идет не о тех или иных деталях, не о зигзагах в деятельности государственной власти, которые объясняются изменением ситуа- ции, а о существе, доминанте форм и методов государственного управления обществом. Эти формы и методы не могут ограничи- ваться указанием на законодательство, управление, правосудие и контроль. Для определения существа режима они нуждаются в со- держательной характеристике, учитывающей прежде всего уваже- ние общечеловеческих ценностей, принципов «правового государ- ства».

Длительное время государственный режим классифицировался в конституционном праве с позиций политологического подхода: демократический, авторитарный, тоталитарный. Использовались и более дробные деления: военный, теократический, олигархический, либеральный, полудемократический. В литературе применительно к развивающимся странам назывались такие режимы, как консти- туционно-авторитарный, пробуржуазно-либеральный, пробуржуаз- но-авторитарный.

Эти классификации не лишены определенных оснований, но имеют свои недостатки. В новейшей литературе предложены дру- гие членения, имеющие цель более четко отграничить государственный режим с точки зрения конституционного права от полито логических характеристик. Предложены, в частности, понятия

парламентского, министериального, дуалистического, партократи-

1 ческого режимов и других способов управления. Некоторые из них совпадают с предшествующими классификациями, другие нуждаются в уточнениях. Пока что в литературе сделан первый шаг: утвердилось различие понятий политического и государственного режима. Теперь выработка новых классификаций, видимо, ускорится.

Конституционное право предусматривает различные формы и методы осуществления государственной власти. Критерием для их классификации может стать характер волеизъявления государст- ва. С этой точки зрения можно выделить такие формы и методы деятельности органов государства, как стимулирование (поощре- ние), дозволение, охрана, требование, запреты. Не все они в одина- ковой мере используются в конституционном праве, сферы их ис- пользования различны: в условиях авторитаризма главный акцент делается на требования и запреты, в условиях демократии — на дозволения и охрану.

Метод поощрения целесообразных с точки зрения государствен- ной власти действий и поведения граждан, юридических лиц, ор- ганов государства осуществляется по-разному. Наиболее нагляд- но его роль выражалась в тех статьях социалистических консти- туций (а также некоторых других, провозглашавших социалисти- ческую ориентацию, например, бирманской 1974 г.), которые уста- навливали, что за трудовую доблесть, за выдающиеся успехи в об- ласти науки, культуры, профессиональной деятельности лица, от- личившиеся в этом, награждаются орденами и медалями, им при- сваиваются почетные звания. В конституциях других стран это не нашло такого отчетливого выражения, но и в них при перечисле- нии полномочий главы государства почти всегда говорится о его праве награждать орденами, медалями, другими знаками отличия.

При регулировании форм собственности в социалистических конституциях установлены преимущества для общественных форм собственности, в гражданском, административном, уголовном пра- ве предусмотрены особые формы ее защиты. Соответствующие нормы стимулировали кооперирование крестьян (объединение их в крупные коллективные хозяйства) и т. д.

Стимулирующие нормы содержатся, хотя и в меньшем объеме и менее четком выражении, в конституциях других стран. Консти- туция Мексики 1917 г. устанавливает, например, что закон дол- жен предусмотреть средства, облегчающие организацию и регулирование общественного сектора: общин, организаций трудящихся, кооперативов, обществ, принадлежащих исключительно или в

¹ См: Конституциоиное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2.

большей части трудящимся (ст. 25). Согласно конституции Турции государство принимает меры, обеспечивающие соответствие частного предпринимательства потребностям национальной экономики и социальным целям (ст. 48). В конституции Египта 1971 г. редакции 1980 г. говорится, что государство поощряет создание кооперативов (ст. 28). В конституциях Никарагуа 1987 г. (ст. 4) и Ал- жира 1989 г. (ст. 8) говорится о цели ликвидации эксплуатации человека, государство характеризуется как главный инструмент народа для уничтожения всех форм эксплуатации человека чело- веком через посредство материального и духовного прогресса и т. д. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. органы государ- ственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное строительство, для чего, в частности, предоставляются льготные и беспроцентные ссуды лицам, нуждающимся в жилье, поддержи- вают различные формы образования и самообразования (напри- мер, путем выплаты стипендий всем успевающим студентам). Ана- логичные положения, характеризующие методы стимулирующей деятельности государства, содержатся в конституциях Казахста- на 1995 г., Кыргызстана 1993 г., Беларуси 1994 г. и других постсо- циалистических основных законах.

При регулировании политических отношений, взаимоотноше- ний органов государства указанный вид норм применяется реже, но они существуют. Основной закон ФРГ 1949 г. устанавливает, что политические партии содействуют формированию политиче- ской воли народа (ст. 21), по конституции Франции 1958 г. поли- тические партии и группировки содействуют выражению мнений в ходе выборов (ст. 4), согласно конституции АРЕ 1971 г. в ре- дакции 1980 г. максимум землевладения устанавливается не толь- ко для защиты рабочих и крестьян от эксплуатации, но и для обеспечения союзу трудовых сил власти в деревне (ст. 37). Для этих же целей половина членов местных народных советов долж- на быть рабочими и крестьянами, председатель и заместители председателя совета избираются из среды рабочих и крестьян, ра- бочие должны участвовать в управлении производством и доле прибылей, половина членов советов директоров государственных предприятий назначается из среды рабочих, а в советах (правле- ниях) сельскохозяйственных и ремесленных кооперативов мелкие крестьяне и ремесленники должны иметь 80% мест (определение рабочего и крестьянина в законодательстве АРЕ таково, что в эти категории входят и многие другие лица).

Поощрительные и целеполагающие нормы, с одной стороны, относятся к деятельности соответствующих лиц и организаций, стимулируя ее при соблюдении установленных государством це- лей, а с другой — ориентируют органы государства на поддерж- ку тех организаций и лиц и таких направлений их деятельности, которые соответствуют конституционным целям. В условиях раз личного строя (например, демократического и тоталитарного) они имеют, однако, неодинаковое назначение, да и конкретные стимулы различны. В КНР государственными мерами стимулируется, например, ограничение деторождаемости (государственное пособие на детей не выплачивается, если в семье более одного ребенка, в то время как в других странах, напротив, оно возрастает с числом детей в семье).

Методы дозволения при регулировании поведения физических и юридических лиц, органов государства используются в конститу- ционном праве очень широко. Типичной является норма ст. 8 Ос- новного закона ФРГ 1949 г., устанавливающая, что граждане имеют право собираться мирно и без оружия без предваритель- ного извещения или разрешения властей (это положение относит- ся к собраниям в помещениях, но не на улицах и площадях). Ме- тоды дозволения доминируют в перечне прав граждан: разрешает- ся множественность форм собственности, объединение в полити- ческие партии, свобода слова, лицам, отказывающимся нести военную службу по мотивам вероисповедания, в некоторых стра- нах разрешается заменять ее альтернативной, и т. д.

Методы дозволения связаны с разносторонней деятельностью государственных органов: с правом законодательной инициативы должностных лиц, органов, автономных единиц, групп граждан (им разрешается представлять проекты законов в парламент, а парламент обязан выразить к ним отношение, может их принять или отвергнуть), правом на инициативу по пересмотру конститу- ции, которое принадлежит во Франции президенту и членам пар- ламента, связано с индемнитетом последних (они не несут ответ- ственности за свои речи в парламенте и за те меры, которые под- держивали своим голосованием), правом вето президента и его правом (в парламентарных республиках) распустить парламент в определенных случаях с назначением новых выборов. Гражда- нам разрешается участвовать в деятельности государственных ор- ганов в установленных законом формах и в принятии решений (петиции, обсуждения проектов законов, референдум и т. д.). Сло- вом, большинство действий государственных органов и граждан, связанных с формированием в стране демократического государст- венного режима, осуществляется на основе закрепленных за ними прав, то есть путем дозволения.

Методы охраны в деятельности государственных органов при- меняются широко как в условиях демократии, так и авторитариз- ма. Коренное различие состоит в целях и объектах охраны. В де- мократическом обществе защищается от посягательств свободный строй. Основной закон ФРГ 1949 г. устанавливает, что действия, имеющие целью причинить ущерб основам свободного демократитического строя или устранить его, антиконституционны. Подлежат наказанию также действия, способные разрушить мирное сосуществование народов, в том числе подготовка агрессивной войны (ст.ст. 21, 26). В Конституции РФ 1993 г. говорится об охране труда и здоровья людей (ст. 7), о том, что государство обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4).

В авторитарном обществе охраняются антидемократические порядки. Законодательство фашистской Германии предусматри- вало суровые кары в том числе и за высказывания против идей о верховенстве арийской расы. Конституция Замбии 1973 г. уста- навливала, что создание иной партии или организации, кроме пра- вящей Объединенной партии национальной независимости, неза- конно (ст. 6). Статья 106 конституции Гаити 1983 г. гласила, что Жан Клод Дювалье под знаменем национального единства «будет осуществлять обязанности главы государства пожизненно».

В условиях и демократических, и авторитарных порядков ис- пользуются насильственные меры, однако характер и степень их применения неодинаковы. При демократическом строе методы при- нуждения со стороны государственной власти применяются на осно- ве и в рамках закона, который соответствует общедемократическим ценностям. К тому же это отнюдь не главный метод управления поведением физических и юридических лиц. Применение насилия со стороны народа против правительства также допускается в оп- ределенной ситуации: право на восстание для свержения антина- родного правительства зафиксировано в некоторых конституцион- ных документах. Правда, в новых конституциях посттоталитарных государств (некоторых стран Африки) применяются другие форму- лировки: о сопротивлении угнетению со стороны государственной власти путем мирных действий, в том числе кампаний гражданско- го неповиновения.

В условиях авторитаризма насилие — основной метод управ- ления, система государственных органов также строится на осно- ве строгой иерархии, доминирует метод «команд» вышестоящих нижестоящим, а обратные связи (участие, давление, влияние «ни- зов») практически отсутствуют. Конституционное право тоталита- ризма никогда не содержало положений о праве народа на изме- нение системы управления.

Государственные органы широко используют в управлении ме- тод требований, обращенных к гражданам, иным субъектам кон- ституционного права. Многие конституции устанавливают, что лич- ность, осуществляя свои права, не должна нарушать права других лиц, содержат требование не иметь оружия на митингах и собра- ниях граждан, требование компенсации собственнику при нацио- нализации его имущества и т. д. Требования могут быть адресова- ны другим органам государства. В парламентарных республиках

и монархиях для того, чтобы акты главы государства действовали, требуется их контрассигнация премьер-министром или соответствующим (по содержанию акта) министром.

Запреты как метод управления составляют неотъемлемую часть государственного режима. Выше уже говорилось о запрещении мер, направленных против свободного демократического порядка в одной группе стран, о запрете многих партий, кроме правящей, в другой группе, ибо их организация и деятельность могли бы слу- жить целям изменения авторитарных порядков в стране. Запрети- тельных норм в конституциях относительно немного (хотя в кон- ституции США такие формулировки представлены широко при определении полномочий органов государства и штатов), но суще- ствуют отрасли права, где они составляют почти все их содержа- ние. Таково уголовное право, регулирующее составы преступлений и наказание за них. Многие из этих составов имеют «общий» ха- рактер, они одинаково необходимы и в демократическом, и в авто- ритарном обществе (например, наказания за преступления против личности), однако в условиях авторитарных режимов сформули- рованы некоторые только им свойственные составы (например, контрреволюционная агитация и пропаганда в бывшем СССР). В соответствии с этим в странах с тоталитарным режимом имеется особая категория политических заключенных, которых не должно быть при демократических порядках.

Рассматривая государственный режим в той или иной стране, необходимо обращать внимание и на другие факторы. Во-первых, это соотношение законодательной, исполнительной, судебной, кон- трольной власти при осуществлении функций государства. В неко- торых странах исполнительная власть может издавать акты, имею- щие силу закона, только на основании уполномочия парламента (делегированное законодательство), в других — она по конститу- ции становится регламентарной и может издавать акты, имеющие силу закона, без такого делегирования. В условиях тоталитарных режимов роль судов принижена, в некоторых странах существует действенный конституционный контроль, в ряде из них нет специ- альных органов для этого и т. д. Во-вторых, важным, а иногда важнейшим фактором, особенно в развивающихся странах, может стать политическая роль армии. В данном случае речь идет не о военных переворотах, а о том, что и в условиях гражданского правления, например, в Индонезии принят принцип «двойной роли армии» — как военной силы и важнейшего политического компо- нента. В Турции армия неоднократно вмешивалась в политику, предъявляя ультиматумы правительству. Многие конституции бы- ли разработаны военными советами после переворотов. Они оста- лись действующими в условиях гражданских режимов, но в них нашла отражение особая роль армии. В-третьих, для характеристики форм и методов осуществления государственной власти определенное значение может иметь роль традиций и традиционных властей (племенных вождей и др.). Традиции оказывают влияние на государственный режим в некоторых странах Европы (более всего в Великобритании, где следование прецедентам в работе парламента, правительства, судов, составляет характерную черту государственности), но особенно велика их роль в развивающихся странах. Многие формы и методы государственной деятельности в арабских странах (аш-шура, маджилис и др.) связаны с тради- циями, освященными мусульманской религией. Племенные советы вождей на общегосударственном и местном уровнях существуют в Ботсване, Зимбабве, Западном Самоа, Фиджи, Папуа-Новой Гвинее, Соломоновых Островах. Правда, они имеют лишь совеща- тельный характер, даже будучи структурной частью парламентов (правами особой палаты парламента они не обладают), админи- стративные полномочия вождей давно отменены. Однако они про- должают оставаться весьма влиятельными фигурами, особенно на местном уровне, и их воздействие сказывается на государствен- ном режиме страны.

Наконец, определенным фактором государственного режима может стать деятельность политической оппозиции. Как таковая, последняя не является по общему правилу частью государствен- ных структур, это элемент политического режима. Однако ее роли нередко придается государственный характер, поскольку считает- ся, что участвуя в критике деятельности правительства, предла- гая свои варианты, оппозиция способствует совершенствованию за- конодательства, форм и методов управления страной. В отдельных странах лидер оппозиции получает вознаграждение из государст- венной казны на уровне министра (причем министра кабинета). Есть в новейших конституциях и нормы о статусе оппозиции, в не- которых странах приняты законы об оппозиции. В конституцию Колумбии 1991 г. включена специальная глава «Статус оппози- ции», в которой говорится, что партии и политические движения, не входящие в правительство, вправе свободно критиковать его и предлагать альтернативы политического развития. Они обла- дают правами на доступ к информации и к официальным доку- ментам, к государственным средствам коммуникации, правом уча- стия в избирательных комиссиях, правом на реплику в средствах государственной информации при выступлениях должностных лиц (ст. 112). Положения о правах политической оппозиции в связи с деятельностью органов государства есть в конституции Порту- галии 1976 г., в Кабо-Верде действует специальный закон об этом. В Бразилии по конституции 1988 г. лидер оппозиции обязательно включается в состав Совета республики при президенте.

Как известно, роль оппозиции особенно сказалась на рубеже 80—90-х годов в ряде стран Восточной Европы при мирном переходе от тоталитарных социалистических к постсоциалистическим режимам. Она выполнила, по существу, государственные функции, являясь доминирующей частью «круглых столов», принявших важнейшие решения о новых конституционных принципах, о составе нового правительства и др.

ГЛАВА IX