Общая характеристика легислатур

При всем своеобразии форм осуществления законодатель- ной власти в некоторых странах (имеются в виду абсолютные мо- нархии, чрезвычайные, военные и революционные режимы, над- парламентские органы, порядок принятия менее важных законов постоянными комиссиями или секциями парламентов по уполно- мочию последних и пр.) в подавляющем числе современных госу- дарств законотворческие функции вверяются конституциями вы- борным представительным органам. Собирательно их именуют законодательными собраниями, или легислатурами (от латинского слова «lex» — закон). Под легислатурами подразумеваются поли- тические институты, власть которых проистекает из того, что их члены являются представителями общества^[455]. Этот термин вошел в употребление в Англии в XVII в. в ходе затянувшегося конфлик- та между королем и парламентом по вопросу о том, кому именно принадлежит законодательная власть, а столетием позже укоре- нился в Америке для обозначения представительного собрания, контролировавшегося колонистами. Утверждение, что законода- тельная власть принадлежит именно конгрессу, наиболее очевид- но выражало стремление колонии к независимости от британской метрополии.

Сегодня почти во всех странах существует та или иная форма легислатуры. Орган законодательной власти занимает важное ме- сто в конституционном механизме любой страны. Исключением, скорее, являются страны, в которых не существует института пред- ставительной власти, выполняющего одновременно законодатель- ные функции. Гораздо чаще имеют место ситуации, когда фор- мально учрежденная легислатура распущена и не функционирует.

Поскольку законотворчество — не единственная функция пред- ставительных органов, для их обозначения употребляют другое со- бирательное наименование — «парламент». Оно происходит от ла-

тинского слова «pariare» — говорить и обозначает орган, где гово рят, разговаривают (фр. parle).

Подчас бывает довольно сложно отделить законодательную функцию представительного органа от функции представительства. Это легче сделать применительно к странам с жесткой системой разделения властей, где представительный орган действует в качестве активного законотворческого института (уникален в этом смысле пример США), в отличие от высшего законодательного органа в парламентарных государствах, где наиболее сильной сто- роной парламентского учреждения является его деятельность в ка- честве форума, обсуждающего общественные дела. Поэтому в дальнейшем мы будем употреблять не только термины «законода- тельное собрание» или «легислатура», но и «высший орган пред- ставительной и законодательной власти», «парламент», «предста- вительное учреждение», используемые в научной литературе.

Официально применяемые для обозначения высших органов за- конодательной власти наименования чрезвычайно разнообразны. Чаще всего употребляется термин «парламент». Классический при- мер — британский парламент. Некоторые конституции используют термин «легислатура». Распространены и иные наименования одно- палатных и двухпалатных парламентов (Федеральное Собрание— в России и Швейцарии, конгресс — в США, стортинг — в Норве- гии, альтинг — в Исландии, Генеральные кортесы — в Испании, Генеральный конгресс — в Мексике, Кнессет — в Израиле, Народ- ное собрание — в Египте, Верховный совет (рада) — на Украине, Всекитайское собрание народных представителей и т. д.).

Различны и наименования палат в двухпалатных парламентах. Вот лишь некоторые из них, используемые для обозначения палат: палата общин и палата лордов (Великобритания); палата пред- ставителей и сенат (США); палата представителей и палата совет- ников (Япония); Национальное собрание и сенат (Франция); кон- гресс депутатов и сенат (Испания); Национальный совет и Феде- ральный совет (Австрия); Государственная Дума и Совет Федера- ции (Россия); Народная палата и Совет штатов (Индия); Нацио- нальный совет и Совет кантонов (Швейцария); палата депутатов и палата советников (Мексика), сейм и сенат (Польша).

Конституционный статус высшего органа законодательной вла- сти обусловлен многими факторами. В их числе — особенности истории политических институтов страны, ее конституционного строя, провозглашаемые в основных законах принципы, партий- ная система, политические условия и пр. Основные законы со- здают важные конституционно-правовые предпосылки для функ- ционирования парламентской системы. Реальная же политиче- ская и социальная обстановка, в которой проходит вся жизнедея- тельность представительных учреждений, порождает, как мы увидим ниже, глубокие различия в проблемах парламентаризма в отдельных странах (или группах стран).

Конституционно-правовой статус высшего органа законодатель- ной власти в любой стране предопределяется действием основопо- лагающих, исходных принципов конституции, составляющих фун- дамент конституционного строя. Эти принципы зависят от природы общественного строя и не всегда одинаковы, а иногда — противо- положны (например, единство власти или разделение властей). Некоторые принципы имеют различное истолкование (например, трактовка народного суверенитета), но в условиях демократиче- ского строя главные из них совпадают, хотя и в данном случае мо- гут быть различия.

В странах, провозглашающих принцип парламентского вер- ховенства (например, в Великобритании), парламент юридически выступает как источник всей законодательной власти. С другой стороны, принцип народного (национального) суверенитета пред- полагает, что в конечном счете источник власти, в том числе зако- нодательной — народ, а парламент — один из органов государст- ва, через который народ осуществляет свой суверенитет в виде за- конодательной функции.

Впервые формула о народе как главном источнике законода- тельной власти была использована в конституции США 1787 г. В ее преамбуле говорится: «Мы, народ Соединенных Штатов... вводим и учреждаем настоящую Конституцию...», а далее: «Все законода- тельные полномочия, сим установленные, вверяются Конгрессу...» (ст. 1). Народ объявлялся источником конституционной власти, а законодательные полномочия конгресса ограничивались консти- туцией. Декларация прав человека и гражданина, принятая во Франции два года спустя, объявляла источником суверенной вла- сти нацию (ст. 3). В дальнейшем эта формула была воспроизведе- на многими конституциями в различных вариациях. По конститу- ции Франции национальный суверенитет «принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и через ре- ферендумы» (ч. 1 ст. 3).

Конституция РФ 1993 г. также объявила носителем суверените- та и единственным источником власти народ. Она предусматривает несколько форм осуществления этой власти: референдум, выборы, через органы государственной власти и органы местного самоуп- равления. Государственную власть осуществляют президент, пар- ламент, правительство, суды. Таким образом, через Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган — осу- ществляется суверенитет народа. Последний — источник всей вла- сти, в том числе и законодательной.

Следует отметить послевоенный опыт конституционного разви- тия некоторых европейских государств. Их конституции тоже исходят из принципа народного Суверенитета и объявляют народ источ ником законодательной власти. Однако при этом они включают положение о связанности законодательной власти конституцией. Согласно конституции Италии суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в пределах, установленных конституцией (ст. 1). О связанности законодательства «конституционным строем» говорит Основной закон ФРГ (ст. 20).

Различия в правовых принципах, обусловливающих систему взаимоотношений высших органов государства и соответственно во многом форму правления, также играют решающую роль при определении конституционного статуса высшего органа законода- тельной власти. Рассматривая легислатуры под этим углом зре- ния, можно говорить о существовании четырех основных моделей их организации.

Первая представлена легислатурами стран, провозглашающих в качестве основы конституционного строя принцип парламентско- го (ответственного) правления (Parliamentary (Responsable) Go- vernment). Главный признак этой формы правления — институт политической ответственности правительства. В странах с парла- ментарной формой правления существует также институт роспуска парламента. Парламент играет важную роль в формировании пра- вительства. В качестве классического примера можно привести Великобританию (так называемая «вестминстерская модель», получившая свое название по месту расположения парламента — Вестминстерский дворец, которая была воспроизведена большин- ством стран Содружества после провозглашения независимости и обретения государственной самостоятельности). Парламентарная форма правления существует и во многих развитых демократиче- ских странах (Австрия, Италия, Германия и др.), в некоторых постсоциалистических государствах (Болгария, Венгрия, Молдо- ва и др.).

Вторая модель характеризует конституционный статус легисла- туры в странах с президентской формой правления, положивших в основание организации государственной власти принцип жестко- го разделения властей. В таких странах не существует института парламентской ответственности правительства, вотума недоверия ему, роспуска парламента. Классическая модель в этом отноше- нии — США, где система сдержек и противовесов довольно точ- но отражает предусмотренное конституцией соотношение трех вет- вей власти — законодательной, исполнительной, судебной. Законо- дательная власть вверяется конгрессу, исполнительная — прези- денту, а система сдержек и противовесов обеспечивает опреде- ленное равновесие между ними. В стране нет института роспуска представительного учреждения, но президенту принадлежит право отлагательного вето, которое в свою очередь может быть преодо- лено конгрессом. Некоторые назначения президента требуют согласования с законодательной властью (верхней палатой, сенатом). Конгресс не может заставить президента уйти в отставку, но вправе принимать решение об отрешении президента от должности в порядке импичмента.

На жестком разделении властей строится организация государственной власти во многих странах Латинской Америки (Бразилия, Венесуэла, Мексика, Панама, Уругвай и др.). Иногда систему правления в них называют «суперпрезидентской»^[456]. Основные различия в положении легислатур в странах с жесткой системой разделения властей касаются практики функционирования высших законодательных органов и реального взаимодействия законода- тельной и исполнительной властей. «Суперпрезидентская» форма правления в странах Латинской Америки функционирует в усло- виях значительной по сравнению с США слабости законодательной власти, фактического подчинения ее президенту^[457], особой роли воо- руженных сил.

Третью модель образуют органы законодательной власти в странах со смешанной формой правления, сочетающих элементы президентской и парламентской системы. Отношения между испол- нительной и законодательной властями здесь складываются иначе, чем в странах с президентской и парламентской системой. В них также провозглашен институт парламентской ответственности пра- вительства, но президенту принадлежат важные полномочия, свя- занные с функционированием парламента (он наделяется, в част- ности, правом роспуска). Классический пример такой модели пред- ставляет Франция. В эту же группу входят те из освободившихся стран, которые тяготеют к французской модели. Сюда можно от- нести Россию, некоторые страны СНГ (Казахстан и др.), а так- же те страны Содружества, которые, восприняв «вестминстерскую модель», ввели вместе с тем и институт сильной президентской власти, и свойственные президентской системе формы отношений законодательной и исполнительной властей.

Говоря о влиянии формы правления на положение высшего ор- гана законодательной власти в конституционном механизме, сле- дует обратить внимание на специфику освободившихся стран. Пре- зидентская форма правления в молодых государствах предопреде- ляет центральное место главы государства в системе высших ор- ганов, а роль парламента крайне принижена. Это особенно харак- терно для тех стран, где президенты в прошлом объявлялись по- жизненными главами государств (Тунис, Уганда, Малави и др.), в меньшей мере — для постсоциалистических государств Востока, главы которых провели референдумы по продлению своих полно- мочий до 2000 г. (Узбекистан, Казахстан, Туркменистан и др.).He - сколько большую роль играют парламенты в развивающихся стра нах, где правительство несет политическую ответственность в условиях многопартийной системы.

Особую группу стран с точки зрения конституционно-правового положения представительных учреждений составляют государства «советского образца» (в прошлом СССР, страны Восточной Европы, а также те развивающиеся страны, которые находились в орбите советского влияния и взяли за образец советскую систему, в современных условиях — сохранившиеся социалистические стра- ны Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Функционирование по- литического и конституционного механизма в них строилось на принципах единства государственной власти, полновластия сове- тов и руководящей роли правящей партии. Подобная система от- вергала саму идею разделения властей, соответственно определя- лась и роль представительного органа, провозглашаемые основны- ми законами принципы верховенства органов народного предста- вительства не соответствовали действительности. Предназначение высшего законодательного органа сводилось к формальному одоб- рению принятых за его стенами (высшими органами коммунисти- ческой партии) политических решений.

Демократические реформы, начавшиеся во многих из этих стран в связи с крахом тоталитарной системы, привели к приня- тию новых конституций, провозглашению новых принципов органи- зации государственной власти. Одной из основ конституционного права стал отвергавшийся прежде принцип разделения властей. Его принятие по-новому определило систему взаимоотношений вы- сших органов государства, создало важные конституционно-право- вые предпосылки для изменения положения высшего законодатель- ного учреждения. Пример тому — Конституция РФ 1993 г. «Госу- дарственная власть в Российской Федерации, — гласит ст. 10, — осуществляется на основе разделения на законодательную, испол- нительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Предусмотрен механизм сдер- жек и противовесов, призванный обеспечивать определенный ба- ланс, равновесие властей. Федеральное Собрание является законо- дательным органом, Государственная Дума принимает законы, президенту предоставлено право отлагательного вето. Государст- венная Дума вправе отказать в доверии правительству, а прави- тельство — поставить вопрос о доверии. Президент имеет право принять решение о роспуске Государственной думы. Федеральное Собрание — об отстранении президента от должности.

Наконец, особое положение занимают так называемые консультативные парламенты (в некоторых странах, например, в Катаре, употребляется именно такой термин). Их нельзя отнести к особой модели органов законодательной власти, они являются лишь законосовещательными учреждениями. Консультативные парламенты предусмотрены конституциями некоторых мусульманских стран с сохранившимися в государственном строе фундаменталистскими традициями (Бахрейн, Бруней, Катар, Кувейт, ОАЭ и др.), где существует абсолютная монархия, «обшитая» некоторыми парламентскими институтами. Впрочем, во многих из них существование и таких парламентов было недолговечным и периодичным: они то распускались, то восстанавливались монар- хами, причем роспуск имел иногда место и по той причине, что парламенты пытались проявить некоторую самостоятельность.

Выражения «парламентский режим», «парламентская демо- кратия», «парламентский строй», «парламентское правление» по- нимаются не только в смысле формы правления, но и более ши- роком, как системы правления, при которой парламент играет существенную роль в функционировании механизма политической власти. В этом смысле парламент часто определяют как форум, на котором публично и гласно обсуждаются важные обществен- ные и политические вопросы, как организованный центр полити- ческой жизни страны^[458].

Как уже говорилось, роль парламента связана с существую- щей в стране формой правления. Понятие «форма правления» сложилось еще тогда, когда политическая система не была столь сложной, как сегодня. Она не учитывает многих новых явлений и институтов (развитие системы политических партий; усиление значения выборов и массового электората; изменение положения депутата и возрастания его зависимости от партий; появление на- ряду с прессой иных средств массовой информации). Современ- ное государствоведение значительно расширяет подходы к рас- смотрению конституционных проблем, используя для анализа взаимоотношений основных конституционно-правовых институтов более широкую категорию: систему правления. Это позволяет го- ворить о парламентаризме в широком смысле, рассматривая роль парламента в политической системе, в его взаимоотношении с об- ществом и его институтами. В таком понимании парламентаризм есть там, где парламент играет существенную роль в функциони- ровании механизма политической власти.

В силу сложности и разнообразия условий, в которых функ- ционируют легислатуры, весьма затруднительно говорить об об- щих тенденциях, характеризующих их эволюцию, либо об общих проблемах, свойственных всем странам. И все же под этим углом зрения можно выделить несколько групп стран.

К первой относятся развитые демократические государства. В некоторых из них законодательные учреждения функционируют без перерыва в течение многих веков. Наиболее яркий пример тому — Великобритания с ее старейшим в мире парламентом и мно говековым парламентским опытом. Британский парламент существует более 700 лет. В США и Франции легислатуры существуют уже более двухсот лет. Правда, характер их эволюции имеет существенные различия. Конституционный статус конгресса США был определен конституцией 1787 г. и с тех пор не подвергался коренным изменениям. Конституционное же развитие Франции постоянно сопровождалось серьезными трансформациями и перемена- ми конституционных принципов. Политическая история других стран характеризовалась неоднократными кризисами и катаклиз- мами, которые, как правило, сопровождались ликвидацией парла- ментских учреждений и их последующим восстановлением (на- пример, Германия и Италия).

Несмотря на отмеченные различия в истории и эволюции пар- ламентских институтов, всем странам рассматриваемой группы присущи демократические традиции. В них давно утвердились де- мократические принципы, парламент играет заметную роль в по- литической жизни.

В то же время эволюция их законодательных учреждений ха- рактеризовалась некоторым упадком роли последних в XX в. От- меченные процессы наблюдались как в парламентарных государ- ствах, так и в странах с жесткой системой разделения властей. Именно это расхождение между конституционно-правовыми фор- мами и реальным положением законодательного органа дает по- вод говорить об упадке парламентаризма. Основные проблемы парламентаризма в развитых демократических странах, независи- мо от принятой в них формы правления, касаются повышения их эффективности, обеспечения более действенного участия в государ- ственном управлении, разработки и принятия важных государст- венных решений, правотворчества и пр.

Другую группу образуют развивающиеся страны, в которых становление независимой и самостоятельной государственной власти вело к воссозданию новой конституционной системы, вклю- чая и общенациональный выборный орган представительства. Для этих стран XX в. явился эпохой возникновения и становления зако- нотворческих органов. Парламентский опыт в большинстве ука- занных стран насчитывает всего несколько десятилетий.

На первоначальных стадиях конституционного развития эти страны испытали большое влияние британского и американского, а некоторые из них — французского опыта. В них наблюдается чрезвычайно пестрый конгломерат моделей организации парла- ментских учреждений. На одном полюсе находится, например, Индия с демократическим парламентским учреждением, на другом — страны, где вообще отсутствует демократический строй и парламент не играет существенной роли в политической жизни страны.

Многие из развивающихся стран воспроизводят в своих основных законах конституционные формы, свойственные демократическим государствам, вводят институты парламентской ответственности правительства, разделения властей, верховенства парламента. В некоторых из них не созданы даже конституционно-правовые предпосылки, необходимые для становления и развития парламентской демократии, парламент юридически не наделен полномочиями, присущими высшему органу законодательной власти. Проблема парламентаризма в таких странах — это прежде всего проблема демократических преобразований, создания политических и консти- туционно-правовых предпосылок для становления парламентариз- ма (партийная система, принцип разделения властей, система сдержек и противовесов и пр.). В тех развивающихся странах, где существуют авторитарные режимы и ни о каком участии парла- мента в государственном управлении не приходится говорить, про- блемы парламентаризма связаны с созданием общих политических условий для функционирования представительного учреждения (прежде всего стабильная партийная система). Следует отметить, что многие из развивающихся стран, особенно начиная с 80—90-х годов, отказываются от авторитарных методов и форм государствен- ной власти, проводят демократические реформы, принимают новые конституции, устанавливают новые формы организации государст- венной власти,

Весьма специфичны проблемы парламентаризма в странах, ос- вободившихся от тоталитарного режима. Парламентские институ- ты в них слабы и неразвиты, парламентаризм создается на руинах тоталитаризма. Становление демократических институтов, в том числе и представительных, проходит в сложной обстановке и имеет противоречивый характер. С одной стороны, проводятся свободные выборы, принимаются новые конституции, создаются важные пра- вовые предпосылки для становления парламентских форм и инсти- тутов. С другой стороны, политическая жизнь характеризуется вы- сокой степенью конфронтации. Основные проблемы парламента- ризма в посттоталитарных странах связаны с трудностями станов- ления стабильной партийной системы, неразвитостью политиче- ской культуры, отсутствием необходимого уровня общественного согласия, то есть условий, в которых может эффективно функцио- нировать демократический парламент.

Понятно, что группа посттоталитарных стран — это тоже целый конгломерат. В эту группу входит и открытая демократическим реформам Россия, и другие страны СНГ, никогда не имевшие де- мократических представительных институтов, и страны Восточной Европы. В некоторых из них довольно сильными были либе- ральные тенденции. Им известны многие формы парламент- ской демократии (Венгрия, Чехия и др.).

Таким образом, современный мир характеризуется глубокими различиями в функционировании высших законодательных органов. За время их существования в формах организации и деятельности этих учреждений накоплен огромный опыт, как положительный, так и отрицательный. Несмотря на все его разнообразие, можно говорить о положительном мировом опыте парламентаризма. Он существует там, где обеспечены условия для реализации предназначения законодательного учреждения: проводятся свобод- ные выборы; парламент занимает важное место в системе взаимо- отношений высших органов государства, участвует в законотвор- ческом процессе, контролирует исполнительную власть, играя роль противовеса ее произволу и пр.

В контексте проблем парламентаризма и восприятия положи- тельного опыта организации и деятельности парламентских инсти- тутов наибольший интерес, несомненно, представляет опыт тех стран, где на практике реализуются демократические принципы организации государственной власти, созданы реальные конститу- ционные и политические предпосылки для демократического и эф- фективного функционирования институтов законодательной вла- сти. Такой опыт накоплен в демократических государствах и в тех странах, которые стремятся к демократическому развитию.

Многообразие форм законодательных собраний проявляется не только в их наименованиях, но и структуре. Наиболее общая и традиционная классификация основывается на их делении на од- нопалатные и двухпалатные. Характерно, что подавляющее боль- шинство законодательных собраний в крупных демократически организованных странах, независимо от формы государственного устройства — двухпалатные (Великобритания, Италия, США, Франция, Швейцария и др.). Однако в некоторых из этих стран в ходе конституционных преобразований последних десятилетий уч- реждены однопалатные парламенты (Греция, Новая Зеландия, Португалия, Швеция, Финляндия). Преобладающая тенденция в развивающихся странах — однопалатная система. Многие из та- ких стран видят в этом решение проблемы обеспечения более эф- фективной и централизованной организации власти. Но и в этой группе государств имеются двухпалатные парламенты (Индия, Малайзия и др.).

Приверженность к той или иной структуре законодательного собрания предопределяется конкретными условиями ее истории и традициями. В федеративных государствах выбор обусловлен особенностями конституционного строя. Иногда выбор однопа- латной системы предопределен небольшими размерами территории, облегчающими решение проблем внутриполитического равновесия (Люксембург, Монако). Могут существовать и другие побудительные мотивы.

Приведенная классификация далеко не отражает своеобразия структур законотворческих органов. В Великобритании под парламентом в правовом смысле понимают не только палату общин и палату лордов, но и монарха («Queen in Parliament»). Австралия, Канада и ряд других стран Содружества продолжают считать себя конституционными монархиями, признающими британскую королеву главой своих государств. В Индии под парламентом подразумевают не только обе палаты, но и главу государства.

Некоторые законодательные собрания столь необычны по своей структуре, что не могут быть причислены ни к однопалат- ным, ни к двухпалатным. М. А. Могунова считает дискуссионным вопрос о характере норвежского стортинга, что связано с поряд- ком его формирования. Первоначально избирается весь состав стортинга (155 депутатов). Затем из этого состава 1/4 депутатов избирается в ластинг, а остальные образуют одельстинг^[459]. Иногда эту структуру называют двухпалатной, иногда — «однопалатной двухпалатностью». Официальная точка зрения в Норвегии исходит из того, что стортинг является однопалатным, но имеет некоторое структурное своеобразие. Весьма своеобразна структура парла- мента в Исландии: 1/3 членов альтинга после выборов образуют верхнюю палату, 2/3 — нижнюю.

Не меньше дискуссий вызывает вопрос о структуре парламента в Германии. По мнению видного специалиста по конституционному праву Германии Ю. П. Урьяса, бундесрат, согласно конституции, не является второй палатой^[460]. Это непарламентская корпорация. Такую же точку зрения высказывает К. Хессе. Бундесрат, считает он, — самостоятельный высший федеральный орган; парламент — это бундестаг^{[461][462][463]}. Некоторые российские авторы причисляют герман-

4   ский парламент к числу двухпалатных. Такую структуру иногда называют «скрытой» двухпалатностью. Бундесрат, по мнению сто- ронников этой точки зрения, — палата парламента, поскольку главная функция парламента — законодательная — не может осу-

5. ществляться без него

В странах с двухпалатной системой выборную палату обычно именуют нижней, или первой, другую — верхней, или второй. Ча- сто, говоря о парламенте, подразумевают центральную часть пар- ламентского механизма. Как правило, это нижняя, выборная пала- та (палата общин в Великобритании).

Верхние и нижние палаты различаются по численному составу, порядку формирования, компетенции, статусу и др.

В подавляющем числе стран нижние палаты формируются на началах выборности, избираются населением на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Именно с нижними палатами связана идея народного представительства и верховного законодательного органа, являющегося носителем народного суверенитета и наделенного правом принимать законы и участвовать в решении важных государственных вопросов. Исключение из общего правила составляют лишь некоторые страны Афри- ки и Азии с однопалатными парламентами, где существует инсти- тут назначаемых членов (Египет, Кения).

Значительное число депутатов назначается в однопалатный парламент в Республике Союз Мьянмы (прежняя Бирма) и коро- левстве Бутан. В Мьянме, согласно конституции 1994 г., треть де- путатов Народного собрания избирается на многопартийной осно- ве, треть формируется из числа представителей различных «соци- альных групп» (в том числе национальных меньшинств, профсою- зов), треть назначается правительством. В Бутане из 150 членов Национального собрания 100 избирается населением (на практике часто назначается деревенскими старостами), 10 представителей от монахов избираются главными монастырями, 40 назначает ко- роль.

Особенности формирования нижних палат присущи некоторым мусульманским странам, где предусмотрен особый порядок, спо- собствующий представительству женщин. Конституции гаранти- руют для них определенное число мест (от 20 до 30), женщины-де- путаты избираются самим парламентом, а не в ходе общих выбо- ров (Бангладеш, Египет, Пакистан).

Одна из тенденций к демократизации структуры парламентских учреждений достаточно давно проявилась в том, что многие демо- кратические страны ввели принцип выборности обеих палат. В Бельгии это закреплено конституцией 1831 г., в США в 1913 г. косвенные выборы сената были заменены прямыми. В 1947 г. прин- цип выборности обеих палат утвердился в Японии. «Обе палаты, — гласит ее конституция, — состоят из выборных членов, представ- ляющих народ» (ст. 43). Имеются страны, где обе палаты форми- руются на выборной основе, однако если нижние палаты образу- ются на основе прямых выборов, то верхние — на основе непрямых (Франция). В некоторых странах представительство в верхних палатах определяется законодательными собраниями субъектов федерации (Австрия, Индия, Германия и др.).

Некоторые страны, объявив выборными обе палаты, сохра- няют определенные элементы принципа назначаемости при комплектовании вторых палат (Италия, Индия, Малайзия). Право назначать членов верхних палат обычно предоставляется главе государства, а в некоторых странах — автономным образованьям, выдвигающим в них своих представителей (Испания).

В ряде стран по-прежнему сохраняется принцип назначения членов верхних палат в качестве единственной основы их комплектования (Канада, Багамские Острова). Конституция РФ устанавливает, что в состав верхней палаты входят по два представителя от каждого субъекта федерации: по одному—от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95), не указывая при этом, в каком порядке будет назначаться или избираться состав палаты. Имеются конституции, комбинирующие все способы комплектования верхних палат.

Уникальным примером сохранения невыборного наследствен- ного принципа формирования второй палаты является Великобри- тания. Основную группу палаты лордов составляют так называе- мые светские пэры, право которых быть членами палаты перехо- дит по наследству. Помимо светских пэров (их более 800 человек) в палате заседают духовные лорды (28 архиепископов и еписко- пов). Имеется небольшая группа лордов-юристов (ординарные лорды по апелляции), назначаемых для оказания помощи при ре- шении судебных дел. Право заседать в палате предоставляется им на пожизненной основе. В Англии наследственный принцип допол- нен институтом пожизненных пэров (в палате их более 300). Зва- ние пэра предоставляется за заслуги в общественной и политиче- ской деятельности. Пожизненное пэрство прекращается со смертью лица, получившего звание.

Различия в порядке формирования парламентов касаются уста- новленных в каждой стране норм избирательного права для уча- стия в выборах и выдвижения кандидатур в верхнюю и нижнюю палату. Одни страны не делают различия для участия в выборах в обеих палатах (США), другие устанавливают более высокий возрастной ценз для участия в выборах вторых палат (Италия). Возрастной ценз для выдвижения кандидатуры колеблется в раз- ных странах от 18 до 40 лет.

Нижние палаты избираются в среднем на четырех-пятилетний срок, очень редко — на два года (США). Но имеются страны, где срок легислатуры достигает девяти лет (Аргентина). Иногда обе палаты избираются на равный срок (Италия), но чаще верхние палаты избираются на более продолжительный срок. Так, в США члены палаты представителей избираются на два года, сената — на шесть лет; во Франции члены Национального собрания — на пять лет, сената — на девять лет; в Японии члены палаты пред- ставителей — на четыре года, советники — на шесть лет. В неко- торых странах предусмотрено частичное обновление состава верх- них палат, обеспечивающее преемственность в их деятельности. Это может касаться 1/3 состава палаты каждые три года (США, Франция) либо два (Индия). Обновление может относиться к по- ловине состава палаты (Австралия, Нидерланды, Япония).

Различен и численный состав палат. Он может устанавливать ся конституцией (Австрия, Италия) или специальным законом (Япония) и в среднем колеблется от 200 до 600 человек для нижней палаты. Самая большая по числу членов законодательная палата в Китае (однопалатный парламент — Всекитайское собрание народных представителей — насчитывает около 3000 человек). Самая малочисленная из законодательных ассамблей — 15 депутатов — в Лихтенштейне. Ассамблеи некоторых «малых» госу- дарств включают не более 10—20 депутатов (Белиз, Гренада, Ан- тигуа и Барбуда).

В некоторых странах обе палаты включают равное число чле- нов. Но, как правило, число членов нижней и верхней палат раз- лично: нижняя характеризуется большей численностью, верхняя — меньшей. Самая большая по количеству членов верхняя палата — палата лордов — в Великобритании (более 1 тыс. человек), ее численность почти вдвое превышает численность нижней палаты, самая маленькая — в Белизе (16 человек).

Весьма существен в странах с двухпалатной системой вопрос о статусе палат. Двухпалатность предполагает существование двух независимых палат. Заседают они раздельно, каждая имеет собст- венный руководящий орган — единоличный или коллегиальный и подчиняется своему регламенту, самостоятельно принимает ре- шения. При всем этом парламент — это определенное единство. Принимаемые им при осуществлении его основной, законодатель- ной функции акты — результат согласованной воли обеих палат, и ни одна из них не вправе отказаться от обсуждения законопроек- та, переданного на ее рассмотрение другой палатой.

При всем разнообразии в правилах, определяющих принципы взаимоотношений палат, можно выделить две основные модели. К первой принадлежат парламенты с равным статусом палат, ко второй — с неравным статусом.

Тенденция к демократизации структуры парламентских инсти- тутов выразилась в расширении числа стран, установивших прин- цип равенства обеих палат. В некоторых демократических странах равенство в законодательной сфере традиционно характеризовало статус палат, хотя каждая из них наделялась специальными пол- номочиями. Так, в США обе палаты имеют одинаковые права в за- конодательной области; законопроект может быть внесен в любую палату и одобрен ею. Законопроект, не одобренный одной из палат, не считается принятым. Вместе с тем каждая из палат обладает специальными полномочиями. Палата представителей имеет ис- ключительные полномочия в области финансов; право избрания в особых случаях президента; сенат — право ратификации международных договоров; право утверждения должностных лиц, назначаемых президентом; право осуществления суда в порядке импичмента и др.

После второй мировой войны принцип равенства палат был признан и в других странах в ходе демократических реформ структуры парламентских учреждений. В конституции Италии говорится о равенстве палат в законодательной области: «Законодательная функция осуществляется обеими палатами» (ст. 70). Равными полномочиями обладают обе палаты и в области контроля над правительством, на равных основаниях участвуют в выборах высших должностных лиц государства. Тем не менее структура большинст- ва парламентов по-прежнему основана на неравенстве палат.

В странах с неравным статусом палат нижняя палата является основным законодательным органом Согласно Конституции РФ законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она же и принимает закон, преодолевая несогласие верхней палаты. Это, однако, не исключает участия верхней палаты в законодательном процессе. В Великобритании более широкими являются полномо- чия нижней палаты в области финансового и бюджетного законо- дательства. Только ей принадлежит право «контроля ко- шелька». То же относится и к полномочиям в области контроля над правительством. Последнее несет ответственность перед ниж- ней палатой парламента. В формировании правительства и в про- цессе назначения или выборов высших должностных лиц (главы государства или правительства, членов правительства) участвуют, как правило, только нижние палаты.

При всем этом не следует преувеличивать значения принципа равенства палат. Оно не всегда является предпосылкой, гаранти- рующей самостоятельное положение палат в парламентском меха- низме. Принцип равенства лежал в основе построения Верховного Совета российской Федерации вплоть до принятия Конституции

1993 г. Обе палаты — Совет Республики и Совет Союза — были равны как по статусу, так и по числу депутатов. Однако уравнива- ние палат привело к исчезновению их специфики. По существу они дублировали друг друга.

Предостережения против возведения в степень принципа равен- ства палат высказывались в государствоведческой доктрине до- вольно давно. В свое время Г. Кельзен писал, что «две палаты должны образовываться в соответствии с различными принципами, чтобы одна из них не предоставляла бесполезного дубликата дру- гой»^[464].

В странах с двухпалатной системой весьма важна проблема роли второй палаты. Там, где установлена федеративная форма государственного устройства, создаются, как правило, двухпалат- ные парламенты (Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Брази- лия, Венесуэла, Индия, Мексика, Малайзия, Россия, США, Швейцария), однако, например, в Танзании в соответствии с конститу цией 1977 г. существует однопалатный парламент. Вторые палаты играют роль органов представительства интересов составных частей федерации. Двухпалатные парламенты созданы также в ряде унитарных государств, где они также являются органами регионального (территориального) представительства (Боливия, Италия, Испания, Колумбия, Франция). В ряде случаев эта роль закреплена за ними основными законами страны. Сенат, гласит ст. 24 конститу- ции Франции, «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики». По конституции Испании сенат — пала- та территориального представительства (ст. 69).

В некоторых унитарных государствах верхние палаты сохра- няются в своем изначальном предназначении — и как органы, обес- печивающие представительство аристократии, и как конституцион- ные противовесы нижних выборных палат Классический пример та- кого рода — палата лордов Великобритании. Но и здесь прослежи- вается определенная эволюция. Несомненна традиционная роль па- латы лордов как органа консервативной оппозиции и обструкции. Особенно ярко она проявляется в периоды конституционных кризи- сов. Однако в связи с активизацией в палате пожизненных пэров, назначаемых за личные заслуги, она способна играть роль форума, обсуждающего важные политические и общественные вопросы и в этом смысле дополняющего палату общин. В настоящее время в палате лордов имеется несколько партийных фракций, хотя де- ление на партийные группы здесь не столь важно, как в нижней палате.

Получившая развитие в последние десятилетия концепция вто- рой палаты как аккумулирующей особые знания, политический и профессиональный опыт и в этом смысле служащей полезным до- полнением первой палаты нашла отражение в конституциях неко- торых стран, предоставивших соответствующие полномочия главе государства. По конституции Индии президент вправе назначить в Совет штатов членов, имеющих «особые знания или практиче- ский опыт в отношении таких вопросов, как... литература, наука, искусство и общественная служба» (ст. 80). Назначение членов второй палаты в Италии связывается с выдающимися заслугами в социальной, научной, художественной областях. Конституция Малайзии устанавливает, что назначение верховным главой феде- рации 22 членов сената должно производиться из числа лиц, кото- рые, по его мнению, имеют особые заслуги на государственной службе либо достигли известности в профессиональной деятель- ности, торговле, промышленности, сельском хозяйстве, в области культуры или в общественной деятельности, а также из лиц, являющихся представителями расовых меньшинств, либо способных представлять интересы аборигенов (ст. 45). В Тринидаде и Тобаго лица, назначаемые президентом во вторую палату, должны иметь заслуги в экономической, социальной и иных сферах жизни (ст. 40 конституции).

Не всегда ясно, конечно, каково соотношение конституционных норм и политической практики, но очевидна общая тенденция придать вторым палатам новую роль: и как органа, обеспечивающего участие субъектов федерации, автономных образований и этнических меньшинств в государственном управлении, и как органа, воплощающего богатый опыт и специальные знания, не столь отягощенного перипетиями партийной борьбы и в силу этого способного более беспристрастно и углубленно обсуждать важные вопросы общенациональной политики и законодательства. Многие теоретики конституционного права также выступают в поль- зу двухпалатной структуры парламента, усматривая в ней возмож- ность обеспечения более сложного и разнообразного представитель- ства общественных интересов^[465][466].

Вопрос о преимуществах и недостатках двухпалатной и однопа- латной парламентской структуры — предмет длительной дискуссии. Иногда его оценивают как один из самых спорных в конституцион-

2. ном праве

В качестве недостатков двухпалатной системы обычно называют связанные с ней усложнение и замедление законодательного про- цесса, видя во вторых палатах тормоз демократических начинаний. Как правило, против двухпалатности в унитарных государствах выступают левые партии (выработанная в 1946 г. первым Учреди- тельным собранием в обстановке демократического подъема кон- ституция Франции предусматривала однопалатный парламент; однопалатные парламенты были созданы во всех унитарных соци- алистических государствах).

В пользу двухпалатной системы выдвигают противоположные аргументы: вторая палата способна исправлять ошибки и слишком поспешные решения первой палаты, способствовать более тщатель- ной разработке законодательства и принятию более взвешенных решений.

В 1993 г. в Перу была вынесена на референдум и одобрена но- вая конституция. В обоснование принятой в стране однопалатной системы приводились следующие соображения. По мнению авто- ров проекта, при двухпалатной системе конфликт между палатами постоянен; одна из них превалирует над другой^[467]. Приводился и ар- гумент, что юридическая теория о двухпалатности расходится с по- литической практикой, в результате чего происходит ослабление эффективной деятельности органов государства, тормозится про^[468]цесс законотворчества, создаются препятствия для исполнительной власти; однопалатность же дает парламенту динамизм и эффективность.

Таким образом, вопрос о судьбах двухпалатности долго будет оставаться в повестке дня при спорах о наиболее эффективной и демократической модели высшего законодательного учреждения.

Говоря о разнообразии институтов законодательной власти,. можно упомянуть и те страны, в которых существуют и иные, вне- парламентские или надпарламентские формы осуществления зако- 1           нодательной власти. Прежде всего речь идет о тех абсолютных монархиях Арабского Востока, где вся полнота власти, как испол- нительной, так и законодательной даже формально по-прежнему принадлежит главе государства (эмиру, султану, королю). В Ома- не при султане функционирует Консультативный совет, которому приданы лишь совещательные функции, в Саудовской Аравии при короле создан совещательный совет. Другие бывшие абсолютные монархии преобразовались в квазиконституционные монархии (Бахрейн, Иордания, Кувейт). В Кувейте и Бахрейне законодатель- ная власть по конституции принадлежит эмиру и Национальному собранию (распущено в 1975 г.); в Иордании — Национальному собранию (парламенту), состоящему из назначаемого королем се- ната и избираемой палаты депутатов. В ОАЭ Национальное собра- ние, назначаемое эмирами, выполняет совещательную роль при правительстве. Как можно видеть, и в традиционных абсолютных монархиях Арабского Востока наметилась определенная тенденция конституционных преобразований, ведущих к созданию законода- тельных органов, с которыми глава государства должен формально в какой-то степени делить законодательную власть.

В некоторых странах в чрезвычайных условиях создаются воен- ные и революционные советы, правительственные советы воору- женных сил, советы национального спасения и др., которые берут в свои руки всю полноту власти, включая и законодательную^[469]. В странах, где вся полнота власти принадлежит органу типа рево- люционного совета, сила закона придается актам, принятым вне представительного органа. Поскольку революционный совет и пра- вительство возглавляются одним и тем же лицом — единоличным главой государства и правительства — различие между актами революционного совета и главы государства стирается. Процесс принятия актов здесь, как правило, не регламентирован^[470]. В определенных ситуациях законодательная власть может принадлежать лидерам военных переворотов, а не военному совету.

Имеются страны, где законодательные функции вверяются своеобразным надпарламентским органам. Яркий пример тому — Китай. Конституция 1982 г. объявляет высшим органом государственной власти Всекитайское собрание народных представителей. Собрание избирает свой постоянно действующий орган — Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей (ст. 57). Согласно ст. 58 конституции, Всекитайское собрание на- родных представителей осуществляет законодательную власть в стране. Однако изменения в конституцию вносятся по предложе- нию Постоянного комитета. В период между сессиями Всекитай- ского собрания народных представителей Постоянный комитет вносит частичные изменения и дополнения в законы, принятые Все- китайским собранием народных представителей (кроме тех наибо- лее важных законов по указанным в конституции вопросам, кото- рые могут приниматься лишь Всекитайским собранием народных представителей), а также принимает законы по частным вопро- сам.

Довольно своеобразна структура органов законодательной вла- сти в Индонезии. Высшим органом государства здесь является На- родный консультативный конгресс, однако законодательную функ- цию осуществляет парламент — Совет народных представителей. Конгресс состоит из членов совета представителей, делегирован- ных местными советами, и представителей функциональных групп, назначаемых президентом. Таким образом, парламент оказывает- ся составной частью высшего органа государства. Конгресс высту- пает в виде своеобразного надпарламентского органа по отноше- нию к высшему законодательному учреждению.

Весьма специфичным образом распределены функции законо- дательной власти в Туркменистане. Согласно ст. 62 конституции 1992 г. законодательным органом страны является меджлис (пар- 1             

ламент). Помимо этого, создан высший представительный орган (Халк маслахаты), в состав которого наряду с депутатами медж- лиса входят президент, члены кабинета министров, избираемые народом по одному от каждого этрапа халк векиллиры и некото- рые другие должностные лица (ст. 48). Президент не может быть депутатом меджлиса. Однако меджлис — законодательный орган республики — вправе передавать право издавать законы по от- дельным вопросам президенту с обязательным последующим ут- верждением их парламентом (ст. 66). Конституция возлагает на меджлис обязанность реализовать решения Халк маслахаты (ст. 51). Последнему предоставлено право принимать решения о

 

¹ См.: Новые Конституции СНГ и Балтии. Сборник документов. М, 1994.

целесообразности внесения поправок и дополнений в конституцию

(ст. 50).

В Казахстане по конституции 1995 г. президент также может издавать законы, если это право будет делегировано ему парламентом (ст. 45 и подпункт 4 ст. 53), а если парламент не рассмотрит в первую очередь закон, который президент считает срочным, он вправе издать этот текст в виде указа, имеющего силу закона; приоритетность рассмотрения проектов законов определяет прези- дент (п. 2 ст. 61).

Продолжая анализ форм, которые могут принимать институты законодательной власти, следует вспомнить об опыте «трехъярус- ного» парламента СССР в годы перестройки и российского парла- мента до принятия в декабре 1993 г. новой Конституции РФ. По Конституции СССР 1936 г. в стране существовал двухпалатный Верховный Совет, состоявший из Совета Союза и Совета Нацио- нальностей. При этом палаты собирались на сессии всего на не- сколько дней, а в перерывах между сессиями функции выполнял Президиум Верховного Совета. Последний подменял верховную законодательную власть, издавая указы, имеющие силу закона. В годы перестройки в конце 80-х годов статус и структура высшего органа народного представительства были изменены. Конституция объявляла Верховный Совет постоянно действующим законода- тельным, распорядительным и контрольным органом государствен- ной власти. Наряду с этим был создан новый высший орган госу- дарственной власти — Съезд народных депутатов. Высший орган законодательной власти приобрел аномальную структуру. Съезду передавалось право принимать к рассмотрению и решать любые вопросы, включая и те, которые относились к компетенции Верхов- ного Совета. Та же аномальная схема была воспроизведена дейст- вовавшей до декабря 1993 г. Конституцией РСФСР. Наряду с двухпалатным Верховным Советом Съезд имел право решать все вопросы, в том числе и входившие в компетенцию Верховного Со- вета. и только после принятия Конституции РФ 1993 г. структура высшего законодательного органа приняла традиционную форму двухпалатного парламента. Федеральное Собрание состоит из Го- сударственной Думы и Совета Федерации. Обе палаты работают раздельно. В них отсутствует единый руководящий орган типа Президиума Верховного Совета. Каждая палата имеет своего председателя, руководствуется своими правилами производства, имеет собственный круг полномочий. Совместные заседания не со- здают новой структуры.

Существовали и другие трехпалатные парламенты. Таким был парламент ЮАР по конституции 1983 г.^[471] Он состоял из палаты собрания, палаты представителей и палаты делегатов. В основе его формирования лежал принцип расового представительства. Ввиду этого государствоведческая доктрина вообще отказывалась признавать за таким парламентом качество представительного учреждения. Множество палат, число которых иногда доходило до шести, существовало в 60—70-х годах в Югославии (Союзное вече, Вече производителей и т. д.).

Наконец, следует сказать и о новом явлении, которое намети- лось в некоторых европейских странах и связано, видимо, преж- де всего с перегруженностью парламента частными вопросами. Начиная с конституции Италии 1947 г. в основные законы неко- торых стран (Греция, Испания) стали включаться положения, дающие при определенных условиях право принимать менее су- щественные законы или осуществлять другие полномочия пленар- ного заседания постоянным комиссиям или секциям (Греция) парламента^[472]. Это право может осуществляться ими только по по- ручению парламента и при условии, что нет возражений опреде- ленной части пленарного заседания парламента.

Другая тенденция — создание в ряде стран органов, замещаю- щих парламент — Мексика (постоянный комитет), Испания (по- стоянная депутация), Германия (совместный комитет).

Та или иная трактовка понятия законодательной власти, струк- туры парламента находит продолжение в определении компетен- ции и функций законодательных органов.

Сегодня трудно найти конституцию, в которой не было бы раз- дела об основных началах организации и деятельности законода- тельного органа, его функциях и полномочиях. Однако далеко не все конституции содержат общее определение парламента либо перечисляют его функции. В конституции Австрии вообще не упо- минается о парламенте, а говорится о двух палатах и, соответст- венно, о полномочиях каждой из них. Основной закон ФРГ также не использует термин «парламент». В нем имеются лишь разделы о бундестаге и бундесрате и полномочиях каждого из этих орга- нов. И все же в большинстве конституций дается развернутое оп- ределение парламента и свойственных ему функций.

Обычно конституции подчеркивают законодательную функцию представительного учреждения. Акцент на законодательной функ- ции парламента характерен для конституций, придерживающихся принципа жесткого разделения властей. Эта особенность прису- ща и «старым» конституциям (США), и основным законам «сред- него возраста» (Мексика), и новейшим конституциям (Бразилия). Но и конституции парламентарных стран выделяют роль парла- мента в качестве единственного законодателя (например, Япония, Индия).

Следует отметить появившуюся в последние десятилетия тенденцию закреплять в основном законе страны роль парламента не только как верховного законодателя, но и как органа народного представительства. В конституции Испании подчеркивается представительская функция парламента и довольно полно очерчивается круг его полномочий: «Генеральные кортесы представляют испанский народ», «осуществляют государственную законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность прави- тельства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них Кон- ституцией» (ст. 66).

Конституция РФ широко трактует понятие парламента. В ней подчеркивается как его представительская, так и законодательная функция: «Федеральное Собрание — парламент Российской Феде- рации — является представительным и законодательным ор- ганом Российской Федерации» (ст. 94). В специфических ус- ловиях России такая формулировка отражает переход от советской концепции высшего органа государственной власти к концепции парламента — представительного и законодательного учреждения. Эту же тенденцию закрепили конституции Болгарии 1991 г., Румынии 1991 г., «малая конституция» Польши 1992 г., конституции Чехии и Словакии, вступившие в силу в 1993 г., а также основные законы многих стран СНГ.

При всем разнообразии существующих в современном мире парламентских институтов в демократических странах парламент всегда является высшим представительным органом государства, образуемым на выборных началах и наделенным законодательны- ми, финансовыми и контрольными полномочиями. Утверждения же некоторых российских политиков, которые в пылу дискуссий заявляли, что Государственная Дума не обладает контрольными полномочиями, не соответствует конституционной доктрине и прак- тике.

Специфика парламента как высшего органа государства со- стоит в том, что он образуется на выборных началах. Это — об- щенациональный представительный орган (общая характеристи- ка не исключает особенностей комплектования палат). Будучи высшим представительным органом, парламент призван осущест- влять чрезвычайно важную функцию. Он играет роль форума, на котором открыто, гласно и публично обсуждаются важные вопро- сы общественной и государственной жизни.

Как общенациональный представительный орган страны парла- мент облечен верховной законодательной властью. Это единствен- ный орган в государстве, который правомочен издавать акты выс- шей юридической силы. Обсуждение и принятие законов — его главная функция, и по общему правилу ни один закон не может вступить в силу, если он не рассмотрен, не одобрен и не принят парламентом.

Ключевую роль в сфере законодательных полномочий парламента играет принадлежащее ему право принимать основной фи- нансовый закон страны — бюджет, определяющий государствен- ные расходы и доходы (прежде всего налоги).

Следующая группа полномочий парламента связана с осущест- влением им контрольных полномочий. Он принимает участие в формировании других органов государства (назначение или избра- ние на высшие государственные должности и освобождение от по- стов высших должностных лиц государства). Ему принадлежат важные полномочия в сфере контроля над правительством. Формы контроля чрезвычайно разнообразны (увольнение в отставку пра- вительства или отдельных министров, слушания и расследования, вопросы интерпелляции и пр.). Представительные учреждения вы- полняют функции контроля за деятельностью органов государст- венного управления. Обычно это делается через специально созда- ваемые парламентом и подчиненные ему органы (счетная палата и др.).

Во многих странах парламент осуществляет судебные и квази- судебные функции. Среди других полномочий, которыми наделен законодательный орган — право объявлять войну и чрезвычайное положение, ратифицировать международные договоры, контроли- ровать использование вооруженных сил, обжаловать действия ад- министрации и пр.

Объем компетенции парламента произволен от формы государ- ственного устройства. В федеративных государствах существует определенная система распределения компетенции между общена- циональным законодательным органом и законодательными собра- ниями субъектов федерации. В двухпалатных системах (как в фе- деративных, так и в унитарных государствах) объем компетенции каждой палаты зависит от предоставленного ей статуса. Здесь можно говорить об общей компетенции парламента и особой ком- петенции каждой палаты.

В зависимости от объема законодательных полномочий все за- конодательные органы могут быть подразделены на две группы. В первую входят легислатуры с неограниченной сферой законода- тельных полномочий, во вторую — законодательствующие только по определенному кругу вопросов^[473]. К первой группе относятся пар- ламенты в странах, провозгласивших основой конституционного права принцип верховенства (суверенитета) парламента и предо- ставившие ему право принимать законы по любому вопросу. Наи- более яркий пример суверенного парламента — Великобритания.

К этой же группе относятся страны Содружества, воспринявшие «вестминстерскую модель», предопределившую положение легислатуры в сфере законодательства. Смысл парламентского верховенства состоит в том, что только парламент имеет право принимать, отменять и изменять любые законы.

Вторую группу образуют легислатуры в тех странах, где сфера их законодательных полномочий конституционно ограничивается (Франция по конституции 1958 г. и многие франкоязычные разви- вающиеся страны, сохранившие такой подход и после ликвидации тоталитарных режимов — Конго, Мадагаскар и др.).

Впервые классификация законодательных органов на суверен- ные и несуверенные была предложена А. Дайси^[474]. В основе его классификации лежали следующие критерии. Легислатура явля- ется верховным законодательным органом там, где не существует какого-либо закона, который парламент не мог бы изменить; не проводится различия между конституционными и обыкновенными законами и нет какого-либо лица или органа, который мог бы про- возгласить акт парламента недействительным. Несуверенные же законодательные собрания, по мнению А. Дайси, функционируют в условиях разделения всех законов на обычные и конституцион- ные. Здесь всегда существуют какие-либо органы, наделенные пра- вом провозгласить недействительным закон, принятый легислату- рой, если он не соответствует конституции. Такие законодательные органы являются легислатурами, но в действительности это не су- веренные органы. С точки зрения А. Дайси, к числу таких несуве- ренных легислатур могут быть отнесены парламенты тех стран, в которых имеются органы конституционного контроля (например, в его время США, Швейцария).

Дальнейшее конституционное развитие было связано с расши- рением правительственного нормотворчества и сужением сферы законодательных полномочий легислатур. В конституционные тек- сты включались положения, разграничивавшие круг вопросов, по которым парламент не может законодательствовать или может устанавливать лишь общие принципы. Согласно конституции Франции 1958 г. парламент законодательствует только по опреде- ленному, ограниченному кругу вопросов. Некоторые из них цели- ком регулируются только законами и исполнительная власть не вправе издавать нормативные акты по этим вопросам (например, преступление и наказание). По другим перечисленным в консти- туции вопросам парламент издает лишь законы-рамки, которыми устанавливаются общие принципы, а детальное регулирование осуществляется исполнительной властью (прежде всего прави- тельством). По всем остальным вопросам, не указанным в конституции как сфера законодательной деятельности парламента, нормативные акты издает исполнительная власть.

Существуют и другие правовые ограничения законодательных полномочий легислатур. В парламентарных республиках и монар- хиях, а также в полупрезидентских республиках парламент впра- ве передавать законодательные полномочия правительству (Ита- лия, Испания, Германия), либо комитетам и комиссиям парламен- та (Италия), либо автономным образованьям (Испания). Глава государства и правительство во многих из таких стран могут по уполномочию парламента, а часто и без такового, принимать ак- ты, имеющие силу закона. В странах, где существует институт референдума, избиратели могут принимать решения, входящие в сферу компетенции парламента.

Тот факт, что парламент — высший законодательный орган, вовсе не означает подмену им остальных органов государства, принимающих участие в осуществлении функций государства. Однако бывают ситуации, когда парламент претендует на такое полновластие (в прошлом — якобинский парламент во Франции, в современных условиях — Верховный Совет России до принятия Конституции 1993 г. с его претензией на осуществление безгранич- ных полномочий и подмену правительства и других органов госу- дарства).

То же самое можно сказать и об осуществлении парламентом функции контроля над правительством, которую он реализует в присущих ему формах. Парламент не подменяет исполнительную власть, его полномочия в этой области также не безграничны. Мировая практика выработала целый ряд конституционно-право- вых форм, которые позволяют высшему представительному и за- конодательному органу осуществлять контроль за исполнитель- ной властью и тем самым играть важную роль в ограничении произвола исполнительной власти и в выполнении задач эффек- тивного государственного управления под контролем парламента.

При этом не следует игнорировать реальные процессы в эво- люции институтов парламентской демократии. Упадок роли выс- ших представительных органов выразился в ослаблении их роли при осуществлении как законодательных полномочий, так и кон- троля. На практике парламент передает значительную часть своих полномочий в законодательной области правительству (делегиро- ванное законодательство). Возросло число законов, вносимых пра- вительством и принимаемых по его инициативе. В Великобритании почти все законопроекты, вносимые правительством, становятся за- конами (97—98%). В то же время законопроекты рядовых депута- тов имеют мало шансов быть принятыми (не более 1/3 из них ста- новятся законами). В Германии правительство издает более 2/3 всех правовых норм и время от времени принимает решения, связывающие законодателя. О^[475][476]но формулирует большую часть законопроектов, проходящих через парламент. Мало чем отличается и схема «рационализированного» парламентаризма Французской

1.

Республики (95% всех законов являются правительственными)

На принципиально иных основах строятся принципы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей в дуалистических монархиях и президентских республиках. Их конституции в целом обеспечивают большую степень независимости легислатуры от исполнительной власти. Классический пример — конгресс США, который обычно характеризуют как чрезвычайно могущественный законодательный орган по сравнению с легислатурами парламен-

2           тарных государств в условиях демок