Теоретические и конституционные основы местного управления

В большинстве стран современного мира управление местны- ми делами осуществляется как через назначаемые из центра органы государственной администрации на местах, выступающие в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и через представительные органы, избираемые населением соот- ветствующих административно-территориальных единиц. Такие представительные органы часто именуются органами местного са- моуправления или муниципального управления.

В современном виде местное управление в развитых демокра- тических государствах сложилось в основном в результате муници- пальных реформ XIX в. Его становление было связано с процес- сами перехода от феодальной организации к современному инду- стриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии явля- лись города, одним из основных требований которых было предо- ставление им самостоятельности в управлении местными делами, обеспечение свободы общинного самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. С середины XIX в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени. Не случайно английский исследователь Д. Эшфорд считает концепцию местного самоуправления прежде всего «про- дуктом либерально-демократического государства XIX в.»¹.

В то время считалось, что местные представительные органы являются «как бы четвертой властью, связанной законом и су- дебным контролем, но не подчиненной правительству и его орга-

2 (трактовка местного управления как нам в центре и на местах»

четвертой ветви власти встречается и в современных работах,

 

¹ Ashford D. British Dogmatism and French Pragmatism: Central-Local Poli- cymaking in the Welfare State. L., 1982 P. 2.

² Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного государства (США Великобритания). М., 1971. С 102.

посвященных странам, где муниципалитеты^[555] занимают достаточно

1). сильные и автономные позиции в государственном механизме Однако по мере становления «государства всеобщего благосостояния», развития нейтралистских тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения компетенции муниципалитетов и центральных ведомств в результате расширения социальных функций государства происходила «ревизия классических принципов связей муниципалитетов с другими ча- стями государственного аппарата», местное самоуправление по- степенно превращалось в «разновидность исполнительной деятель- ности, осуществляемой в рамках общей государственной полити- ки»^[556].

Лозунг «самоуправления» был также весьма популярен в ряде стран «третьего мира» (и особенно — в Индии) в период борьбы за независимость. Причем он имел, как правило, общенациональ- ное звучание и касался всех уровней управления — от централь- ного до местного. В настоящее время, как считает авторитетный индийский специалист по вопросам управления Ш. Махешвари, термин «самоуправление» утратил свое былое значение. Он отме- чает, что Индия добилась самоуправления как на общенациональ- ном, так и на местном уровне, и теперь оно осуществляется в основном в форме государственного управления^[557].

Становление и развитие «государства всеобщего благосостоя- ния», расширение набора услуг, предоставляемых им своим граж- данам оказало двойственное влияние на функционирование ме- стного управления. С одной стороны, усилилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении различных услуг населению, что, в свою очередь, определило заинтересованность государства в эффективном функ- ционировании местного управления, повысило влияние местных органов на политический процесс в целом. С другой стороны, уси- лилась интеграция местных органов в государственный механизм, что приводит к потере ими своей былой самостоятельности. Изме- нившаяся ситуация заставила правительство искать новые пути воздействия на местные органы с целью подчинения их деятель- ности решению, прежде всего, таких задач, которые имеют обще- национальное звучание.

Характеризуя современные реалии в области местного управ- ления, Р. Граверт подчеркивает, что чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать «единым для всей страны принципам государственной политики»^[558]. В современной Германии (как и во многих других странах), отмечает он, судьба местных органов как составных ча- стей государства во многом зависит от поддержки со стороны последнего. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой си- стемой государства, «они, скорее, являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на муниципальном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств»^[559]. Не случайно поэтому во многих современных ра- ботах по местному управлению (особенно английских авторов) традиционная трактовка местных самоуправляющихся общин в духе естественно-правовой доктрины все чаще заменяется тезисом о производности местного управления от государственной власти.

Местное управление является весьма специфической частью государственного механизма, обладающей значительным своеоб- разием и самостоятельностью. Это объясняется тем, что местные советы представляют собой «практически единственный центр власти вне рамок национального парламента (а в федеративных государствах — и легислатур субъектов федерации. — Авт.), обладающий легитимностью, базирующейся на выборах и народ- ном волеизъявлении»^[560]. Эта самостоятельность, однако, имеет не- сколько иную природу, чем при автономии, поскольку местные представительные органы чаще всего не обладают собственными законодательными полномочиями и действуют на основе и в рам- ках законов, принимаемых вышестоящими представительными органами.

И все же степень реальной самостоятельности местных орга- нов не следует преувеличивать. Ведь закрепление за ними тех или иных полномочий на практике зачастую является лишь ре- зультатом разграничения компетенции между центром и места- ми в рамках единого государственного механизма. Местные орга- ны не обладают так называемой «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, который устанавливается вышестоящими органами, а также судами.

Степень самостоятельности местных органов весьма скептиче- ски оценивается специалистами в странах англосаксонского права, в частности, в Великобритании. Именно здесь получила распространение так называемая «государственная» теория местного управления, в значительной степени опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам. Согласно этой теории местные органы являются, в первую очередь, «агентами центральных ведомств, оказывающими услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством»^[561]. Как подчеркивает английский исследователь К. Дейвис, местное управление — это, прежде всего, управление, то есть осуществ- ление публичной власти на местном уровне. Автор признает, что местные органы функционируют лишь постольку, поскольку цент- ральное правительство с чисто технической точки зрения не спо- собно самостоятельно осуществлять управление во всех админист- ративно-территориальных единицах².

Точку зрения К. Дейвиса разделяют некоторые его француз- ские коллеги. Так, Р. Драго отмечает, что местные органы зача- стую формируются, прежде всего, для удобства управления госу- дарством, поскольку с момента достижения последним определен- ных размеров отказаться от допущения существования местных органов становится невозможно^[562]. В то же время в французской литературе весьма распространена трактовка местного управле- ния в духе естественно-правовой доктрины. В ее рамках проводит- ся различие между «искусственно» созданными (то есть актами центральных властей) административно-территориальными едини- цами (например, кантон, округ) и «естественно» сложившимися образованьями, лишь признанными центральными властями (на- пример, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, вторые могут обладать зна- чительными самостоятельными правами и руководствоваться, прежде всего, местными интересами.

Для того, чтобы адекватно, оценить роль местного управления в государственном механизме и проанализировать взаимоотно- шения отдельных институтов, функционирующих на местном уров- не, следует разобраться в соотношении понятий «местное управ- ление» и «местное самоуправление». Отечественные исследовате- ли, оперируя этими понятиями, вкладывают в них порой совер- шенно разный смысл. Зачастую указанные понятия пытаются раз- вести, обозначая ими как бы две различные системы, параллель- но функционирующие на местном уровне. Под местным управле- нием, таким образом, понимаются органы, назначаемые из цент- ра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением — местные представительные органы. Некорректность подобного подхода (по крайней мере применительно к сравнительным исследованиям) можно проиллюстрировать на примере Великобритании и других государств англосаксонского права, где отсутствуют представители из центра на местах. Получается, что здесь вообще нет местного управле- ния как такового, хотя именно данный термин используется как в законодательстве, так и в работах отдельных исследователей.

Более правильным, на наш взгляд, представляется не проти- вопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Ведь мест- ное управление — сложный и гибкий механизм (и может вклю- чать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государ- ственный механизм, обладая, как уже отмечалось, значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.

Вместе с тем в конституциях (в том числе российской) и ли- тературе прослеживается другой подход, основанный на разли- чении государственной власти и власти местного самоуправления (территориального коллектива), в рамках которого местное са- моуправление как бы выводится за пределы государственного механизма. В России такой подход уходит своими корнями еще в так называемую «общественную» теорию самоуправления, полу- чившую распространение в 60-х годах XIX в. Ее сторонники проти- вопоставляли интересы общества интересам государства, отстаи- вая право местных учреждений заниматься сугубо общественными делами.

В литературе, посвященной местному управлению, различают- ся три его основные модели (системы), в целом соответствующие основным правовым системам (семьям) современности: англосак- сонская (английская), континентальная (французская) и «совет- ская»^[563]. Выделение указанных моделей базируется, прежде всего, на тех принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

В рамках англосаксонской модели местного управления (Ве- ликобритания, США, Канада, Австралия и др.) местные предста- вительные органы «формально выступают как действующие ав- тономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует»^[564].

Для данной модели характерно также отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих местные представительные органы. Наряду с представительными органами в странах с англосаксонской системой местного управления (и в первую очередь в США) населением могут избираться и отдельные должностные лица. Значительными полномочиями обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие, как правило, весомую роль в подготовке и принятии тех или иных решений. Контроль за деятельностью ме- стных властей осуществляется чаще всего косвенным образом: че- рез центральные министерства, а также судебные органы.

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франко- язычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель местного управления. Она основывается на сочетании прямого государст- венного управления (государственной администрации) на местах и местного самоуправления. Агенты государственной администра- ции, функционирующие в рамках французской модели в отдель- ных административно-территориальных единицах, осуществляют надзор за деятельностью местных представительных органов. Кро- ме того, рассматриваемая система местного управления может характеризоваться определенным подчинением нижестоящих зве- ньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчинен- ность выражается, в частности, в предусмотренном ст. 130 кон- ституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований^[565].

Во Франции степень соподчиненности между различными уровнями местного управления, была несколько снижена рефор- мой начала 80-х годов. Теперь в соответствии с законами от 7 января и 22 июля 1983 г. ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, кроме как в строго ограниченных вопросах: регион над департаментом и коммуной— в области образования и культуры; департамент над коммуна- ми — в социальных вопросах, здравоохранении, сельском осна- щении, школьном транспорте^[566]. Кроме того, был несколько смяг- чен административный контроль центра над местными представи- тельными органами.

В развитых демократических государствах различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального харак- тера. Можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании 80-х годов). Обе модели базируются на ряде сходных принципов, основой местного управления являются пред-

ставительные органы, избираемые населением на основе свобод ных выборов и состязательности, обладающие легитимностью. В России по закону 1995 г. действуют выборные органы, включая глав местных администраций.

Несколько иначе обстоят дела во многих странах «третьего мира», где заимствованная англосаксонская или континентальная модель местного управления зачастую служит лишь своеобразным фасадом, внешней оболочкой авторитарного по своей сути политического процесса, в рамках которого волеизъявление инди- видуума на выборах носит во многом несамостоятельный харак- тер и направляется посредством механизмов традиционной моби- лизации.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япо- ния) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континенталь- ной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, или гибридных формах управления на местах. В такой крупнейшей азиатской стране, как Индия, местное управление по большинст- ву своих параметров схоже с английской моделью¹. В то же вре- мя здесь функционирует совершенно не свойственная англосак- сонской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников.

От двух рассмотренных выше моделей принципиально отли- чается так называемая, «советская» модель. К настоящему вре- мени она, правда, представляет не столько практический, сколь- ко научный интерес. Данная модель была характерна прежде все- го для Советского Союза и других стран «мировой системы со- циализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она продолжает сохраняться в той или иной форме лишь в несколь- ких странах, продолжающих считать себя социалистическими (Китай, Куба, КНДР, Вьетнам).

В основе «советской» модели лежит отрицание принципа раз- деления властей и провозглашение полновластия представитель- ных органов (советов) на соответствующей территории. В рабо- тах по советскому государственному праву утверждалось, что местные советы являются «органами единой государственной вла- сти», отвечающими «за проведение в жизнь на своей территории актов центральных органов». Главная задача местных советов в социалистическом государстве, таким образом, сводилась прежде всего к необходимости «обеспечить выполнение основных государ-

2    - ственных функций на каждом участке территории страны». По добный подход получил отражение, в частности, в конституции

 

¹ Rao N. Municipal Finance in India: Theory and Practice. New Delhi

1985. P. 3.

² Советское государственное право. М., 1980. С. 564.

Кубы, которая характеризует местные ассамблеи как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие в пределах своего круга ведения государственные функции в соответствующих территориальных единицах (ст.ст. 101, 102).

«Советская» модель характеризуется также иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетны. Так, в соответствии со ст. 3 Конституции КНР 1982 г. все госу- дарственные административные органы, судебные органы и орга- ны прокуратуры формируются собраниями народных представите- лей, ответственны перед ними и им подконтрольны.

Исполнительными органами местных советов обычно являлись формировавшиеся ими из своего состава исполнительные комите- ты. Они, как правило, действовали согласно принципу двойного подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующе- му местному совету. Планы и бюджет чаще всего готовились исполнительными комитетами на основе обязательных показате- лей, устанавливавшихся вышестоящими органами управления.

Некоторым своеобразием отличалось управление на местах в социалистической Польше, где наряду с единой системой пред- ставительных органов функционировала исполнительная верти- каль прямого государственного управления на местах. Исполни- тельными органами общей компетенции являлись единоличные администраторы. Назначение этих должностных лиц воеводского уровня осуществлялось председателем Совета министров с согла- сия соответствующего совета. Администраторы низового уровня избирались местным советом, после чего официально назначались вышестоящим администратором.

Хотя советы и считались полновластными органами, реальная власть принадлежала партийным организациям, функционировав- шим на различных уровнях административно-территориального деления и принимавшим все важные решения. Таким образом, происходило своеобразное сращивание государственного, совет- ского аппарата с партийным при доминировании последнего. Ме- стные советы на практике зачастую подменялись своими исполни- тельными комитетами, которые, в свою очередь, выполняли в основном решения партийного руководства. При такой системе депутаты не обладали политической властью и фактически не играли никакой роли в процессе управления. Проводившиеся же безальтернативные выборы лишались смысла и призваны были лишь время от времени демонстрировать «солидарность» народа с правящей партией^[567].

В настоящее время страны Восточной Европы практически от- казались от «советской» модели, взяв на вооружение в основном континентальную модель местного управления как наиболее близ кую их правовым системам. В России наиболее существенные изменения в области местного управления связаны с отходом от трактовки советов как единой системы органов государственной власти, упразднением исполнительных комитетов местных советов и их заменой главами местной администрации, введением института муниципальной собственности, судебного контроля за законностью решений представительных органов и т. д.

Стремление преодолеть излишнее «огосударствление» местно- го управления в России порой приобретает своеобразные формы, не имеющие аргументированного теоретического обоснования. В российском конституционном праве начинает закрепляться кон- цепция негосударственной природы местного самоуправления, во многом базирующаяся на устаревших западных концепциях. Не случайно на состоявшейся в октябре 1992 г. конференции «Мест- ное самоуправление в России. Теория и практика» отмечалось, что под влиянием политических перипетий развитие идеи о само- управлении привело к путанице терминов «власть» и «самоуправ- ление», необоснованному противопоставлению понятий «государ- ственное руководство», «управление» и «местное самоуправле- ние». Происходит, таким образом, подмена понятий и с помощью категории «местное самоуправление» делается попытка превра- тить органы, стоящие ближе всего к населению, в негосударствен- ные, вывести их как бы за пределы государственного механизма^[568].

В данном отношении весьма показательна ст. 12 Конституции Российской Федерации, где подчеркивается, что «органы местно- го самоуправления не входят в систему государственной власти». На практике, однако, вряд ли можно провести четкую границу между функциями государственного управления и местного само- управления, поскольку местные органы обычно осуществляют не только сугубо местные функции, но и решают определенные за- дачи, вытекающие из централизованного государственного управ- ления. Противопоставление государства и местного самоуправле- ния, возможно, в большей степени оправдано в рамках админист- ративного права, дающего более узкую трактовку понятия «госу- дарство», чем конституционное право и рассматривающего госу- дарство и местные представительные органы прежде всего как са- мостоятельные юридические лица.

Современная политическая наука рассматривает местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий, как «де- концентрация» и «децентрализация». В общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время^[569]как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным органам.

Наиболее детально данные понятия разработаны в французской литературе. Так, известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под деконцентрацией понимает «организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во гла- ве различных административных округов или государственных 1                 -

служб». Французские исследователи обычно различают «верти кальную» и «горизонтальную» деконцентрацию. В рамках «верти- кальной» деконцентрации все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются одному госу- дарственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в цен- тре порой обращается концентрацией на местах. «Горизонтальная» деконцентрация выражается в существовании на местном уровне как бы нескольких «центров власти» с распределением обязанно- стей по отраслевому принципу.

Децентрализация «состоит в передаче прав на принятие реше- ний органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами». Обоснование необходимости децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передавая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства де- мократического характера», причем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Вовторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централи- зованное управление»².

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих призна- ков, являясь «двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места»^[570]. В то же время между ними имеются и существенные различия. «Деконцентрация — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна раз- витию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей»^[571]. При деконцентрации, хотя «те и другие подчинены одному и тому же лицу, то есть государству, министр как представитель государст- ва вправе делегировать часть своих полномочий префектам — представителям государства на местах», что является «лишь способом организации властвования внутри государства». При де централизации происходит отчуждение полномочий государства как юридического лица «в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив»^[572]. В то же время децентрализация отнюдь не равнозначна федерализму. Если децентрализация «ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью»^[573].

Английские исследователи наряду с децентрализацией разли- чают и деволюцию, которая имеет региональный характер и ассо- циируется с делегированием центральным правительством полно- мочий отдельным частям королевства (субнациональным едини- цам) при полном сохранении суверенитета центра^[574]. Обычно вы- деляют законодательную (предоставление органам региона права издавать законы) и административную деволюцию (передача органам соответствующей субнациональной единицы права осу- ществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкре- тизируя ее применительно к специфике данного региона).

Функционирование местного управления регулируется консти- туциями, а также законами, издаваемыми центральными законо- дательными органами или (в федеративных государствах) леги- слатурами субъектов федерации. В странах с федеративным поли- тико-территориальным устройством конституции могут регламен- тировать местное управление достаточно подробно (Австрия, Мексика), могут устанавливать только самые общие принципы формирования и деятельности местных органов (Германия, Ин- дия) либо вообще не касаться данного вопроса, оставляя пра- вовое регулирование местного управления исключительно на усмотрение субъектов федерации (США, Австралия, Канада).

В Основном законе ФРГ, например, лишь констатируется, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представитель- ство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» (п. 1 ст. 28). Аналогичным образом и в кон- ституции Индии отмечается, что «государство примет меры к организации сельских панчаятов и наделению их такими полно- мочиями и властью, которые могут оказаться необходимы- ми для того, чтобы они функционировали в качестве само- управляющихся единиц» (ст. 40). Все вопросы, связанные с мест- ным управлением, переданы субъектам федерации. Правда, в 1989 г. правительство попыталось добиться принятия конститу- ционных поправок, регулировавших основные принципы организации и деятельности местного управления и, в частности, предусматривавших периодическое проведение выборов в местные представительные органы. Однако эти поправки были отклонены верхней палатой парламента, в которой правящая партия не располагала большинством. Представленные в палате субъекты федерации расценили эту попытку как покушение на права штатов со стороны центра.

В США полная зависимость и производность местных органов от штатов была сформулирована в 1868 г. верховным судьей шта- та Айова Дж. Диллоном: «Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов»^[575] («правило Диллона»). Положения, регули- рующие местное управление, содержатся в конституциях всех субъектов американской федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего можно выделить их две основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых содержат небольшое количество норм, относящихся к местным органам и устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых отлича- ются более подробным регулированием местного управления (Массачусетс, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет кон- ституционного регулирования этой группы штатов могут включать- ся и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муници- палитетов^[576].

В Мексике, как уже отмечалось, местное управление весьма подробно регламентируется национальной конституцией. В ее пя- том разделе, посвященном штатам, закреплены основные принци- пы деятельности местных органов, регламентируется и унифици- руется их структура.

Объем конституционного регулирования местного управления в унитарных государствах также неодинаков. Конституция Фран- ции 1958 г. в данном отношении более чем лаконична. В ней лишь говорится о том, что «местными коллективами республики явля- ются коммуны, департаменты, заморские территории», которые «свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом» (ст. 72).

Конституции некоторых других стран, особенно новейшие, по- свящают местному управлению целые главы и разделы. В кон- ституцию Японии, например, включена специальная глава «Мест-

ное самоуправление». Отдельные главы посвящены местному управлению и в конституциях Болгарии («Местное самоуправле- ние и местная администрация»), Монголии («Административнотерриториальные единицы Монголии, их управление»). В консти- туции Испании содержится раздел, посвященный территориальной организации государства, в том числе местному управлению.

Конституционные положения о местном управлении конкрети- зируются и детализируются текущим законодательством. Причем могут приниматься как общие законы о местном управлении, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдель- ных звеньях административно-территориального деления. Приме- ром общих законов о местном управлении могут служить закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, закон об организации деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зе- ландии, закон об общих принципах организации местного само- управления 1995 г. в Российской Федерации и др.

Кроме того, местное управление регулируется различными ак- тами, посвященными другим конституционно-правовым институ- там и в первую очередь институту выборов (например, закон о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней 1979 г.). Помимо общих актов конституционного права с функ- ционированием местных органов могут быть непосредственно свя- заны законы, относящиеся к другим отраслям права (админист- ративному, финансовому и т.д.).

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного управления в некоторых странах англосаксонского пра- ва. Так, важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинст- ва муниципалитетов. В американском праве различают две трак- товки термина «хартия». Узкая трактовка подразумевает еди- ный документ, объединяющий все нормы, регламентирующие дея- тельность соответствующего муниципалитета. Широкая же трак- товка включает всю совокупность законов штата, регулирующих деятельность данного муниципального подразделения, даже если они не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле, таким образом, подразумевает все соответствующие положения конституции штата, законы и положения общего права в допол- нение к документу, определяемому как хартия^[577].

Аналогичным образом и в Великобритании наряду с общенор- мативными законами принимаются так называемые «местные», или «частные» парламентские акты, каждый из которых адресо- ван какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты обычно принимаются по инициативе муниципалитета. «Метод частного регулирования исторически предшествовал общенормативному муниципальному законодательству и был парламентским вариантом королевских хартий, дававшихся городам»^[578]. В настоящее время значение частных актов невелико (их роль начала снижаться еще с середины XIX в.), но они все еще продолжают использоваться «в качестве субститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений»^[579].

Деятельность местных органов в Великобритании и некото- рых других странах англосаксонского права может регулировать- ся и так называемыми «адоптивными» законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении тех или иных местных органов не автоматически, а лишь по просьбе их муниципальных советов путем принятия соответствующей резо- люции. Так применяются, в частности, различные положения за- кона о публичном здравоохранении (дополнения) 1907 г. и зако- на об аренде 1968 г.³.

В странах с сильной исполнительной властью не последнюю роль в правовом регулировании местного управления (особенно на различных переходных этапах, в условиях конституционных реформ) могут играть и акты главы государства. В России, на- пример, такими актами являются: Указы Президента РФ от 9 ок- тября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Рос- сийской Федерации», от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и др.