Правительство и его разновидности

Наряду с главой государства важнейшим элементом механиз- ма исполнительной власти является правительство. Данное поня- тие известно далеко не всем конституциям. Основные законы ряда государств не предусматривают функционирование подобно- го органа и упоминают лишь о главе государства и отдельных министрах (например, конституция Никарагуа 1987 г.). Большин- ство же конституций регулируют деятельность указанного инсти- тута, используя при этом разные наименования (совет министров, кабинет, правительство, государственный совет, административ- ный совет и т. д.).

В некоторых государствах проводится различие между прави- тельством, заседающим под председательством главы государст- ва, и правительством, заседающим под председательством премь- ер-министра. Во Франции, Бельгии, а также ряде франкоязычных стран Африки в первом случае используется термин «совет мини- стров», а во втором — «совет кабинета». В Скандинавских стра- нах обычно различаются государственный совет, в котором пред- седательствует глава государства, и совет министров, заседаю- щий под председательством премьер-министра.

Наиболее формализовано различие между узким и широким составом правительства в Великобритании и некоторых других государствах-членах Содружества (например, в Индии). Так, британское правительство насчитывает обычно около 100 членов, которые, однако, никогда не собираются в полном составе. Как единое целое британское правительство чаще всего выступает лишь в случае своей коллективной отставки. Все важнейшие воп- росы обсуждаются и решаются кабинетом, объединяющим премь- ер-министра и наиболее влиятельных министров (обычно около 20 человек). В рамках кабинета порой выделяется и еще более узкий «внутренний» кабинет (три — шесть человек), включающий премьер-министра и некоторых важнейших министров, пользую- щихся его наибольшим доверием.

Несмотря на использование в конституционном праве различ- ных стран неодинаковых понятий, термин «правительство» явля- ется как бы обобщающим. Конкретная его трактовка во многом зависит от формы правления той или иной страны. В президент- ских республиках, а также в странах, сочетающих черты абсо- лютной и дуалистической монархии, правительство в основном рассматривается как совокупность советников при главе государ- ства, полномочия которых производны от полномочий последнего. Правительство здесь, таким образом, обычно не составляет еди- ного коллегиального органа. Весьма показательна в данном отно- шении терминология, применяемая мексиканским конституционным правом, где правительство обозначается термином «совещание Государственных секретарей».

Конституции указанных государств обычно закрепляют статус президента (монарха) в качестве и главы государства, и главы правительства. Он играет решающую роль в определении программы правительственной деятельности, в принятии важных решений. Каждый из министров правительства считается, как правило, лишь индивидуально уполномоченным осуществлять политику главы государства в вверенной ему сфере. В тех странах, которые функционируют преимущественно по президентскому образцу, но где существует пост премьер-министра, последний считается по- мощником президента и наделяется такими полномочиями, кото- рые последний пожелает ему предоставить. Главная задача премь- ер-министра сводится в основном к осуществлению вспомога- тельных, общекоординационных функций.

В странах с парламентарными формами правления правитель- ство обычно выступает коллегиальным носителем исполнительной власти, ответственным перед парламентом за проводимый полити- ческий курс. Правительство чаще всего образуется на парла- ментской основе и должно пользоваться доверием парламентского большинства.

С точки зрения партийного состава правительства можно под- разделить на партийные и беспартийные. Последние, в частности, характерны для монархических государств Арабского Востока, где вообще отсутствуют политические партии (Оман, ОАЭ, Сау- довская Аравия). Беспартийные правительства часто формирова- лись и в условиях военных режимов стран «третьего мира».

Партийные правительства бывают как однопартийными, так и коалиционными. Первые могут формироваться в странах с парла- ментарными и смешанными формами правления, где какая-либо партия располагает большинством мест в парламенте (Великобри- тания, Канада), а также в президентских республиках, где мини- страми чаще всего становятся представители партии, победив- шей на президентских выборах. Коалиционные правительства ча- ще всего создаются в странах с парламентарными и смешанными формами правления, в которых ни одна партия не располагает поддержкой парламентского большинства (Италия, Бельгия, Ни- дерланды/ Дания).

В зависимости от поддержки правительства со стороны раз- личных парламентских фракций выделяются правительства боль- шинства и правительства меньшинства. Последние обычно фор- мируются в ситуации, когда образование правящей коалиции, ко- торая бы охватывала партии, в совокупности опирающиеся на поддержку парламентского большинства, не представляется воз- можным. Правительство меньшинства находится у власти, как правило, благодаря поддержке других партий, непосредственно не входящих в правительство. Формирование подобных правительств характерно, в частности, для скандинавских монархий (Норве- гия, Дания, Швеция). В последнее время такая практика полу- чила распространение и в Индии (вследствие утраты некогда доминирующих позиций на внутриполитической арене партией Индийский национальный конгресс).

В чрезвычайных ситуациях может формироваться и так назы- ваемое «правительство национального единства», в состав которо- го входят наиболее крупные и влиятельные политические партии, представленные в парламенте. Подобные правительства несколько раз создавались в Великобритании в первой половине XX в. (на- пример, в состав такого правительства, функционировавшего в период второй мировой войны, входили представители консерва- тивной, лейбористской и либеральной партий). После второй ми- ровой войны весьма непрочные правительства национального единства формировались в Бельгии из представителей социалис- тов, католиков, либералов и коммунистов^[521]. Попытки образовать правительство национального единства предпринимались в Гре- ции (в 1989 г.) и Ливане (в 1990 г.).

Положения, направленные на создание условий для образова- ния правительства национального единства, были включены в конституцию ЮАР 1994 г., в соответствии с п. 2 ст. 88 которой «любая партия, имеющая по крайней мере 20 мест в парламенте и решившая участвовать в правительстве национального единст- ва, имеет право на получение одного или более портфелей в ка- бинете».

Как показывает практика, подобного рода правительства «мо- гут эффективно функционировать лишь в ситуации, когда вся страна объединена какой-либо общей фундаментальной целью, такой, например, как победа в войне»^[522]. В мирное же время успех таких правительств, зачастую раздираемых острыми внутренними противоречиями, менее вероятен, и их создание может рассматри- ваться лишь как временный, вынужденный этап.

Временный характер обычно носят и так называемые «дело- вые», «служебные» правительства, образуемые, как правило, для выполнения определенных функций государственного управления до тех пор, пока в результате парламентских выборов не будет сформировано новое правительство. В послевоенный период такие правительства (в состав которых часто входили высшие чиновни- ки, технократы), формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии, Италии, Марокко. Возможность образования служебного правительства может предусматриваться и непосредственно в основном законе. Так, в конституции Болгарии 1991 г. говорится о возможности формирования служебного правительства в случае, если парламентскими группами не достигнуто согласие об образовании правительства (п. 5 ст. 99). Данный шаг должен сопровождаться роспуском парламента и назначением новых парламентских выборов.

Конституционно-правовой институт правительства складывает- ся из норм, регулирующих, прежде всего, порядок формирования и полномочия правительства, его структуру, отчетность, взаимо- отношения его членов как между собой, так и с другими госу- дарственными органами. В конституциях, как правило, устанав- ливаются лишь основы правового положения правительства (хотя для большинства новейших основных законов характерно стрем- ление к более развернутому регулированию данного института). Более детально полномочия последнего определяются специальны- ми законами о правительстве (например, в Норвегии — закон о кабинете 1909 г., ФРГ — закон о федеральных министрах в ре- дакции от 27 июля 1971 г., Италии — закон от 23 августа 1988 г. № 400), а также различными конвенционными нормами. Многие нормы общего характера, содержащиеся в конституции и различ- ных законах, конкретизируются в регламенте правительства.

В президентских республиках деятельность правительства мо- жет и не регулироваться специальными законами, поскольку должности министров и их полномочия устанавливаются прези- дентом. В президентских, полупрезидентских республиках, а так- же в абсолютных и дуалистических монархиях значительную роль в правовом регулировании деятельности правительства могут иг- рать акты главы государства. В России одним из таких актов является Указ Президента «О структуре федеральных органов ис- полнительной власти» от 10 января 1994 г. Указ, регулирующий деятельность правительства и определяющий полномочия мини- стров, был издан в 1993 г. королем Саудовской Аравии.

Порядок формирования правительства в значительной степени определяется формой правления. В самом общем виде можно выделить два основных способа формирования правительства: на парламентской основе (типичен для стран с парламентарными формами правления) и внепарламентский (характерен, в частно- сти, для президентских республик). В полупрезидентских респуб- ликах правительство чаще всего формируется формально внепар- ламентским путем, но с учетом расстановки сил в парламенте.

В президентских республиках, а также в абсолютных и дуали- стических монархиях правительство формируется в значительной степени по усмотрению главы государства. В странах Латинской

Америки право президента самостоятельно и независимо от каких либо иных органов формировать правительство, как правило, никак не ограничивается. В данном отношении показательна конституция Коста-Рики, предоставляющая главе государства право «свободно назначать и смещать министров правительства» (п. 1 ст. 139). Это положение, в свою очередь, усиливается ст. 146, согласно которой «для назначения и смещения министров достаточ-

1. но подписи президента»

В некоторых государствах указанной группы назначение главой государства министров требует одобрения (зачастую формального) парламента (его верхней палаты), как, например, в США, Эквадо- ре. На Филиппинах необходимо одобрение специального комитета по парламентским назначениям, в состав которого входят предсе- датель сената и по 12 членов от обеих палат, избираемых пропор- ционально численности партийных фракций.

В полупрезидентских республиках глава государства обычно назначает на пост премьер-министра одного из лидеров партии (блока партий), победившей на парламентских выборах, а по его представлению — остальных министров. В ряде стран (Россия, Республика Корея) президент может назначить премьер-минист- ра лишь с одобрения парламента. Как свидетельствует опыт Франции, при совпадении президентского и парламентского боль- шинства вопрос о назначении членов правительства решается главой государства в значительной степени самостоятельно. В противном случае роль премьер-министра, опирающегося на под- держку парламентского большинства, в решении данного вопроса резко усиливается. Правда, даже в такой ситуации, как уже отме- чалось, может существовать ряд министерских постов, замещае- мых лишь с учетом мнения президента.

В странах с парламентарными формами правления глава госу- дарства назначает премьер-министром чаще всего лидера партии (блока партий), победившей на парламентских выборах, а по его совету — остальных министров (Греция, Индия, Италия, Канада). В некоторых странах (Германия, Япония, Испания) лицо, подле- жащее назначению на пост премьер-министра, определяется не- посредственно голосованием в парламенте, и лишь затем воля парламента опосредуется соответствующим актом главы государ- ства. В Швеции монарх даже формально не участвует в форми- ровании правительства, поскольку глава последнего назначается актом тальмана риксдага (председателя парламента).

Возможно и избрание парламентом (точнее, парламентскими фракциями) отдельных министров. Так, члены лейбористских правительств в Австралии и Новой Зеландии избираются парла-

 

¹ Constitutions of the Countries of the World. Republic of Costa Rica. N.Y., 1982.

ментской фракцией правящей партии, в то время как премьерминистру принадлежит лишь право распределять портфели между 1                  членами правительства. Избрание правительства парламентом практикуется и в некоторых небольших государствах «третьего мира» (Вануату, Тувалу, Соломоновы Острова).

Если какая-либо партия (блок партий) располагает явным большинством в парламенте, то проблем с формированием пра- вительства, как правило, не возникает, поскольку ее лидер чуть ли не автоматически становится премьер-министром. Подобная ситуация характерна, в частности, для Великобритании, Канады, Австралии, Малайзии, Сингапура. Гораздо сложнее обстоит дело в случае, когда ни одна партия (блок партий) самостоятельно не располагает парламентским большинством (Нидерланды, Авст- рия, Бельгия, Дания, Италия). Формирование правительства здесь порой занимает довольно много времени, а его состав в конечном итоге не всегда отражает результаты выборов. Не случайно, напри- мер, в Нидерландах говорят, что «можно выиграть выборы, но проиграть процесс формирования правительства»².

В данной группе стран образованию правительства обычно предшествуют консультации главы государства с лидерами круп- нейших парламентских фракций, председателями палат парламен- та, уходящим в отставку премьер-министром. Сложностью подоб- ных консультаций, характерной для ряда стран (Бельгия, Нидер- ланды), обусловлено появление таких своеобразных институтов, как форматор и информатор.

Форматор является лицом, которому монарх поручает опреде- лить круг потенциальных членов правительства, способного зару- читься поддержкой парламентского большинства (чаще всего фор- матором становится лидер крупнейшей фракции в парламенте). Если форматор успешно справляется со своей задачей, он, как правило, и становится премьер-министром. Имели место, однако, и исключения. Так, в Бельгии в ряде случаев успешно выполнив- ший свою задачу форматор затем не входил в состав правитель- 3       ства. Порой главе государства приходится назначать несколько форматоров, прежде чем удается сформировать правительство. В той же Бельгии, например, в 1981 г. сменилось четыре форма- тора, прежде чем М. Мартенс стал премьер-министром. Это, прав- да, отчасти определялось политической стратегией последнего, предпочитавшего сначала дать возможность сформировать прави- тельство своим соперникам (в ожидании, естественно, что у них ничего из этого не получится).

 

¹ The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Oxford, 1987. P. 67. ² Bogdanor V. Op. cit. P. 65.

³ Ibid. P. 64.

Чтобы правильно выбрать форматора, глава государства зача^[523]стую назначает так называемого информатора. Главной задачей последнего является проведение консультаций с целью выяснения реальной расстановки сил в парламенте и определение кандидатуры возможного форматора. Информатором обычно становится либо уходящий премьер-министр, либо какой-нибудь член парламента без ярко выраженных политических амбиций, но имеющий достаточно большой авторитет. В некоторых сложных политичес- ких ситуациях королева Нидерландов назначала сразу двух ин- форматоров — по одному от обеих крупнейших политических пар- 1                - тий. Случаи назначения информаторов имели место также в Да нии и Норвегии, являясь, однако, «скорее не очень удачным экс- периментом, чем общепринятой практикой»^[524].

Если в рамках однопартийных правительств министерские по- сты обычно распределяются премьер-министром, то в коалицион- ных правительствах решающую роль в данном процессе играют политические партии, делегирующие своих членов в правительст- во. Эти партии имеют, как правило, свои «квоты», выделяемые пропорционально численности их парламентских фракций. Подоб- ный феномен был весьма точно определен голландским исследова- телем Р. Андевегом как «колонизация правительства полити- ческими партиями»^[525].

В условиях коалиционных правительств премьер-министр бы- вает порой не в состоянии эффективно контролировать подбор кандидатур на посты министров даже от своей политической пар- тии. Характерный пример в данном отношении представляла Ита- лия в период, когда премьер-министр принадлежал к некогда крупнейшей в стране Христианско-демократической партии. Она сама состояла из целого ряда фракций, посылавших своих пред- ставителей в правительство, которое все больше превращалось в своеобразный «комитет делегатов от фракций»^[526]. Подобная раз- дробленность не могла не подрывать кабинет изнутри, поскольку лояльность министров по отношению к своей партии и особенно к своей фракции преобладала над лояльностью к правительству в целом. Аналогичным образом формировалось и формально од- нопартийное правительство в Японии в период доминирования Либерально-демократической партии, когда кандидатуры отдель- ных министров определялись не столько премьер-министром, сколько соответствующими фракциями в правящей партии, также имевшими определенные «квоты» пропорционально своей числен- ности в парламенте.

Во многих странах (Греция, Италия, Чехия, Польша, Турция, Молдова) для того, чтобы непосредственно приступить к исполнению своих обязанностей, правительство обязано заручиться поддержкой парламентского большинства, которая чаще всего выражается в вотуме доверия его программе и составу. Подобная практика получила название «позитивный парламентаризм». В Италии, например, правительство должно получить поддержку обеих палат парламента в течение 10 дней после своего образо- вания. В Чехии правительство обязано заручиться доверием боль- шинства членов нижней палаты в течение 30 дней.

В странах северо-западной Европы получил распространение принцип «негативного парламентаризма», согласно которому правительство, как правило, не обязано получать позитивный во- тум доверия от парламента и может действовать до тех пор, по- ка парламент большинством голосов не откажет ему в доверии. Таким образом, как бы изначально презюмируется, что кабинет пользуется доверием парламента, вследствие чего «не правитель- ство должно доказывать свою поддержку парламентом, наоборот, парламент обязан доказать, что он более не терпит правительст- 1                   - ва». По конституциям Дании, Норвегии, Нидерландов правитель ство вступает в свои полномочия сразу же после назначения мо- нархом премьер-министра. Подобные правила благоприятствуют образованию правительств меньшинства, что в конечном итоге обеспечивает непрерывность функционирования государственного механизма, делая его более гибким я устойчивым к различным изменениям в соотношении сил на внутриполитической арене.

В некоторых странах наблюдается своеобразное сочетание принципов «негативного» и «позитивного» парламентаризма. Так, в Португалии назначенное президентом правительство должно в течение 10 дней предстать перед парламентом со своей програм- мой. Последняя считается принятой, если против нее не проголо- сует абсолютное большинство парламентариев. Аналогичным об- разом в Швеции парламент должен утверждать кандидатуру премьер-министра, предложенную тальманом. Она считается одоб- ренной, если против не проголосует абсолютное большинство чле- нов риксдага.

На практике такие правила могут приводить к весьма курьез- ным ситуациям. Например, председатель Народной партии У. Ульстен был избран премьер-министром (1978 г.) голосами всего лишь 39 депутатов — представителей его партии (что со- ставило немногим более 1/10 членов парламента), в то время как против проголосовало 55 консерваторов и 17 коммунистов. Ос-

2. тальные парламентарии воздержались

 

¹ Bergman T. Formation Rules and Minority Government//European Journal of Political Research. Vol. 23. Dordrecht. 1993. № 1. P. 57.

Bogdanor V. Op. cit. P. 56.

Некоторые конституции предусматривают определенные требо вания к кандидатам в министры (правда, обычно не такие жесткие, как те, которые предъявляются к кандидатам на пост президента), в частности, принадлежность к гражданству соответствующей страны по рождению (Сальвадор, Парагвай, Катар, Мексика, Эквадор) или в результате натурализации (Швеция, Коста-Рика, Доминиканская Республика). В последнем случае кандидат обычно может занять пост министра лишь по прошествии определенного срока после натурализации (чаще всего он не менее 10 лет).

Отдельные основные законы устанавливают и возрастные огра- ничения. Так, в Бразилии, Сальвадоре, Коста-Рике, Азербайджане членом правительства может быть назначено лицо не моложе 25 лет, в Норвегии, Египте, Мексике, Эквадоре—не моложе 30 лет. Прежняя конституция Габона 1975 г. устанавливала не только ми- нимальный (28 лет), но и максимальный (65 лет) возраст канди- дата на пост министра.

Законодательством ряда стран предусмотрены определенные ограничения, связанные с осуществлением министрами депутат- ского мандата. В странах с президентской формой правления, а также в таких государствах, как Австрия, Нидерланды, Норве- гия, Франция члены правительства не могут быть депутатами. Например, по конституции Франции парламентарий, назначенный министром (или же министр, избранный в парламент), должен в течение месяца разобраться в своих предпочтениях и сделать со- ответствующий выбор (ст. 33). Включение в конституцию прин- ципа несовместимости обычно отражает стремление законодате- лей к более жесткой (чем в странах с «чистой» парламентарной формой правления) реализации принципа разделения властей, к большей «деполитизации» кабинета. Как отмечает Р. Андевег, в Ни- дерландах подобное правило было включено в конституцию преж- де всего для того, чтобы продемонстрировать, что кабинет стоит как бы над политикой, руководствуясь при решении различных вопросов управления страной не узкокорыстными, а общенацио-

1. нальными интересами

В таких странах, как Австралия, Великобритания, Индия, Но- вая Зеландия, Шри-Ланка министры, наоборот, должны быть членами парламента. Согласно конституции Австралии 1900 г. «ни один министр не вправе занимать свою должность более трех месяцев, не являясь членом парламента» (§ 3 ст. 64)2. В Индии данный срок составляет шесть месяцев (ст. 75).

 

¹ Andeweg R. Centrifugal Forces and Collective Decision-Making: The Case of the Dutch Cabinets//European Journal of Political Research. Vol. 16. Dord- recht, 1983. № 2, P. 131.

² Constitutions of the Countries of the World. The Commonwealth of Australia Constitution Act. N.Y., 1987.

В Великобритании формально не существует закона, который обязывал бы министра быть членом парламента. Подобное требование определяется, прежде всего, конституционным соглашением, связанным с ответственностью министров, поскольку считается, что «если министры несут ответственность, они обязаны отвечать на вопросы и объяснять в парламенте действия, за которые они несут ответственность»^[527]. Если же премьер-министр намеревается включить в состав своего правительства лицо, не прини- мающее непосредственного участия в политической борьбе и не являющееся членом парламента, он легко это может сделать, по- советовав монарху присвоить соответствующему лицу звание пэ- ра, или же «кто-то из членов палаты общин должен отказаться от своего места с тем, чтобы на дополнительных выборах в каче- стве кандидата участвовал новый министр»².

В ряде стран (Дания, Испания, Финляндия) министры могут, но не обязаны быть депутатами. Конституция Японии устанавлива- ет, что большинство министров должно быть избрано из числа чле- нов парламента (ст. 68). Весьма своеобразная норма была вклю- чена в заключительные и переходные положения Конституции РФ, согласно которой лишь депутаты Государственной Думы первого созыва вправе одновременно являться членами правительства

(п. 9 разд. 2).

Конституции могут содержать и нормы запретительного харак- тера, касающиеся профессиональной деятельности кандидатов в министры, занятия ими иных оплачиваемых должностей. В соот- ветствии с конституцией Франции функции члена правительства несовместимы «с любой деятельностью профессионального пред- ставительства общенационального характера, со всякой государ- ственной службой или профессиональной деятельностью» (ст. 23). Аналогичным образом по конституции Румынии должность мини- стра несовместима «с исполнением функций профессионального представительства, оплачиваемых в рамках организаций, пресле- дующих коммерческую цель» (п. 1 ст. 104). В Основном законе ФРГ говорится, что «федеральный канцлер и федеральные ми- нистры не могут занимать никакие другие оплачиваемые должно- сти, работать по профессии, иметь занятие или входить в состав руководства, а без согласия бундестага — в состав наблюдатель- ного совета предприятия, имеющего целью получение прибыли» (ст. 66). Подобные ограничения представляются вполне разумны- ми, ибо они ставят препятствия на пути возможного злоупотреб- ления министрами своим служебным положением в корыстных целях. Весьма актуальными и своевременными они были бы и для России, однако Конституция РФ оставляет этот вопрос практичес^[528]ки вне сферы своего регулирования.

Некоторые конституции содержат требования, связанные с вероисповеданием кандидатов в министры. Конституция Норвегии требует, чтобы более половины министров исповедовали офи-

1                 циальную государственную религию (§72). Аналогичное требова ние вплоть до 1953 г. содержалось и в конституционном праве Швеции. В настоящее время требуется лишь, чтобы лицо, ведаю- щее в правительстве вопросами культуры, принадлежало к швед- ской официальной церкви. Конституции исламских стран зачастую предписывают, чтобы кандидат в премьер-министры был мусуль- манином.

Ряд конституций содержат требования к моральному облику и компетенции будущих министров. В Финляндии президент должен включать в состав государственного совета честных и способных граждан, являющихся коренными жителями страны. Во времен- ной конституции ОАЭ 1971 г. говорится, что министры должны выбираться из числа граждан, «известных своей компетентностью и опытом» (ст. 56)^[529].

В странах с однопартийной системой обычно предусматривал- ся своеобразный партийный ценз для членов правительства. Так, конституция Сьерра-Леоне 1978 г. предусматривала (вплоть до отмены однопартийной системы в 1991 г.), что министр утрачива- ет свой мандат, перестав быть членом правящей партии (ст. 35)^[530]. В бывшем Советском Союзе лицо, не являвшееся членом КПСС, практически не имело шансов занять пост министра.

При формировании правительства учитывается и ряд иных факторов, прежде всего географических, этнических, религиозных (особенно в странах с большой территорией и сложным этнокон- фессиональным составом населения). В Индии в соответствии со сложившейся традицией в совете министров должны быть по воз- можности представлены основные географические районы и ре- лигиозные общины страны. Еще при Дж. Неру выделились неко- торые штаты (Уттар-Прадеш, Махараштра, Западная Бенгалия и др.), представителям которых обычно отдавалось предпочтение при формировании правительства. Схожей является ситуация в Канаде, где в основе формирования кабинета лежит так называе- мый «принцип репрезентативности», в соответствии с которым в правительстве должны быть представлены все или по крайней мере подавляющее большинство субъектов федерации, основные языковые группы страны (английская и французская) и церкви (протестантская и католическая). По мере эволюции государственного механизма Канады указанный принцип все более детализировался. В настоящее время считается необходимым присутствие в правительстве министров—франко-канадцев не только из франкоязычного Квебека, но и из какой-либо англоязычной провинции». и наоборот — несколько министров должны представлять англоканадцев Квебека. В правительстве должны быть также представлены католики ирландского, шотландского и франко-канад- ского происхождения, а также выходцы из крупнейших городов страны^[531]. Требования, касающиеся представительства в кабинете различных региональных и этноконфессиональных групп, содер- жатся и в законодательстве таких стран, как Бельгия, Швейцария» Кения, Ливан.

В состав правительства наряду с его главой могут входить министры, государственные министры, министры без портфеля, а также парламентские секретари. В одних странах государственные министры возглавляют наиболее важные департаменты и в силу этого координируют деятельность некоторых смежных министерств (Франция, Португалия). Данный ранг здесь считается более вы- соким, чем просто ранг министра. В других странах (Великобри- тания, Индия) он, наоборот, считается более низким, поскольку государственные министры являются по существу лишь замести- телями глав крупных министерств. В Японии государственными министрами называются все члены кабинета.

Министры без портфеля обычно выполняют отдельные поруче- ния главы правительства. Некоторые лица включаются в данном качестве в состав правительства с учетом их важной роли в пра- вящей партии. Парламентские секретари (иногда именуемые младшими министрами) функционируют в основном в отдельных странах англосаксонского права с парламентарной формой прав- ления (например, в Великобритании). Главной их задачей явля- ется оказание помощи министрам в осуществлении их парламент- ских обязанностей.

В правительствах некоторых стран предусматриваются посты заместителей главы правительства. В соответствии с Основным законом ФРГ «федеральный канцлер назначает одного из феде- ральных министров своим заместителем» (п. 1 ст. 69). О том, какой именно министр может стать заместителем канцлера, в нем не упоминается. На практике, как отмечается в литературе, замес- тителем федерального канцлера чаще всего становится министр иностранных дел2. Председатель российского правительства, со гласно Указу Президента Российской Федерации от 10 января 1994^[532] г. «О структуре федеральных органов исполнительной влас

1. ти», имеет четырех заместителей, в том числе двух первых

В отдельных странах ранг министров могут иметь и председатели некоторых комиссий, агентств, имеющих важное значение (например, председатели государственных плановых комиссий в Китае, Вьетнаме, на Кубе). В состав правительства бывшего СССР по должности входили также председатели Советов министров союзных республик.

Большинство конституций не оговаривают количественный со- став правительства, поскольку данный вопрос обычно регулиру- ется специальными законами и актами главы государства о назна- чении правительства. Так, в Японии премьер-министр вправе на- значить до 20 государственных министров^[533]. В некоторых странах (например, латиноамериканских) подобная регламентация проти- воречит официальной доктрине, утверждающей, что «никакой кон- ституционный барьер не должен сдерживать рост объема и форм реализации правительственной деятельности»^[534].

Тем не менее законодательство ряда стран устанавливает как минимальное, так и максимальное число членов правительства. В состав правительства Норвегии, например, должны входить премьер-министр и не менее семи министров, правительства Ко- морских Островов — не более девяти человек, ОАЭ — не более 14. Конституция ЮАР 1994 г. предусматривает, что в состав пра- вительства входят президент, исполнительные вице-президенты и не более 27 министров (п. 1 ст. 88). Некоторые конституции ус- танавливают сразу обе границы. В Ирландии в состав правитель- ства могут входить от семи до 15 министров. Согласно конститу- ции Папуа-Новой Гвинеи 1975 г. в состав правительства могут входить не менее шести министров и не более 1/4 от числа чле- нов парламента (ст. 144).

Особую роль в деятельности правительства играет его глава. В абсолютных и дуалистических монархиях, а также в президент- ских республиках фактическим главой правительства является обычно глава государства. В парламентарных, смешанных респуб- ликах, а также в парламентарных монархиях имеется должность главы правительства (премьер-министр, федеральный канцлер, председатель совета министров, министр-президент и т. п.), от- личная от должности главы государства. Особенно широки полно- мочия премьер-министра в странах с парламентарными формами правления, где он является главой исполнительной власти и на

практике осуществляет большинство полномочий, формально принадлежащих главе государства.

Важнейшая прерогатива главы правительства состоит, как правило, в определении основных направлений политического курса правительства, координации деятельности отдельных министров. В соответствии с Основным законом ФРГ федеральный канцлер «устанавливает основные направления политики и несет за это ответственность» (ст. 65). В Италии премьер-министр руководит общей политикой правительства и несет за нее ответственность (ст. 95 конституции).

Реальный объем полномочий главы правительства зависит не только от формы правления, но и от разновидности партийной системы в той или иной стране. Премьер-министр сосредоточивает в своих руках весьма значительные полномочия в странах с одно- партийными правительствами, где он одновременно является ли- дером правящей партии. В таком случае премьер-министр опреде- ляет кадровый состав и порядок деятельности правительства, пове- стку дня его заседаний, формулирует решения, принимаемые пра- вительством в ходе обсуждения того или иного вопроса. Некоторые важные политические решения глава правительства принимает после консультации с отдельными министрами или высокопостав- ленными чиновниками либо единолично. Так, в 1951 г. британ- ский премьер-министр У. Черчилль единолично принял решение об испытании ядерной бомбы. Аналогичным образом поступила в 1971 г. и индийский премьер-министр И. Ганди, приняв само- стоятельное решение о начале военных действий в конфликте, связанном с образованием Бангладеш, которое лишь впоследствии было обсуждено членами кабинета.

Полномочия премьер-министра в рамках коалиционных пра- вительств порой не столь широки. Ему, как правило, приходится делить власть с лидерами других политических партий, представ- ленных в правительственной коалиции, что делает зачастую не- возможным принятие главой правительства самостоятельных ре- шений. Анализируя практику функционирования коалиционных правительств в Нидерландах, Р. Андевег отмечает, что конфликты между отдельными министрами глава правительства может ре- шать лишь в случае, если те согласятся на его арбитраж. Кроме того, премьер-министр в Нидерландах по существу не участвует в назначении министров, поскольку формально это делает коро- лева, а фактически формирование кабинета является результатом переговоров между партиями. Не может премьер-министр и смес- тить того или иного министра по собственной инициативе, не со- гласовав данный вопрос с соответствующей политической пар- тией^[535].

В некоторых странах достаточно значимыми полномочиями наделяются не только глава правительства, но и отдельные министры. Весьма показателен в данном отношении пример Германии. Основной закон ФРГ и регламент федерального правительства предоставляют некоторые особые права ряду министров. Так, министр финансов вправе одобрять сверхбюджетные и внеплановые расходы, что «дает ему возможность осуществлять фискальный контроль за другими отраслями и правительством в це- лом, если намечается превышение запланированных бюджетных смет»^[536]. В случае неодобрения министром финансов тех или иных расходов на следующем заседании правительства по данному вопросу проводится новое голосование (обязательно в присутст- вии министра финансов). Если в ходе голосования соответствую- щее решение о расходах не будет одобрено большинством всех членов правительства, включая канцлера, его выполнение приос- танавливается. Министр финансов вправе заявлять протест и против иных решений правительства, касающихся финансовых вопросов. Министры юстиции и внутренних дел могут воспользо- ваться правом вето в случае сомнений в законности того или ино- го решения правительства (оно преодолевается таким же образом, как и в случае протеста со стороны министра финансов).

В президентских республиках, а также в абсолютных и дуа- листических монархиях заседания правительства обычно прово- дятся по усмотрению главы государства, без какой-либо строго определенной периодичности. Основной формой функционирования исполнительной власти здесь является не столько коллективное обсуждение тех или иных вопросов, сколько их решение главой государства единолично либо совместно с теми или иными мини- страми, советниками, специалистами.

В смешанных и парламентарных республиках, а также в пар- ламентарных монархиях степень коллегиальности в деятельности правительства значительно выше, хотя и может варьироваться в зависимости от разновидности партийной системы, расстановки сил на внутриполитической арене. В условиях коалиционного правительства, она, естественно, выше, чем в рамках однопартий- ного, где, как уже отмечалось, более заметна тенденция к кон- центрации властных полномочий в руках премьер-министра.

Основная форма функционирования правительства (кабине- та) — проведение его очередных заседаний. В парламентарных государствах такие заседания проводятся обычно в период парла- ментской сессии один (Великобритания, Индия, Испания, Нидер- ланды), два (Япония, Ирландия) или даже три (Норвегия) раза в неделю. В Швеции практикуется так называемое «общее заседа- ние», проводимое не реже одного раза в неделю во время парламентской сессии. На нем обсуждаются наиболее важные вопросы. Другой разновидностью заседаний кабинета является так называемое «заседание за ланчем», проводимое в конце каждой недели. На нем дискутируются не столь важные проблемы, а также

1. обсуждается повестка дня предстоящего общего заседания В Норвегии правительство заседает два раза в неделю в форме кабинета (под председательством главы правительства) и один раз в форме государственного совета (под председательством ко- роля). Заседания государственного совета, по свидетельству нор- вежского юриста и. Р. Ольсеиа, «носят в основном ритуальный характер», поскольку на них происходит лишь формальное ут- верждение монархом тех решений, которые нуждаются в его одоб-

2.

рении

Важной формой функционирования правительства может яв- ляться и деятельность различных комитетов кабинета, которая, как показывает практика, повышает оперативность функциони- рования кабинета, сужая в то же время сферу его деятельности как коллегиального органа.

Весьма разветвленная система как постоянных (создаваемых чаще всего по главным направлениям правительственной деятель- ности), так и временных (образуемых для решения каких-либо отдельных проблем) комитетов кабинета функционирует в Вели- кобритании. из сугубо вспомогательных органов кабинета коми- теты трансформировались в «самостоятельные государственные органы со своей компетенцией и правом выносить решения», ко- торые «в принципе имеют ту же силу, что и решения кабинета в полном составе»3. Как отмечается в п. 4 «Вопросов процедуры для министров» (свод правил, регулирующих деятельность бри- танского кабинета), функционирование подобных комитетов име- ет двоякое значение. Во-первых, «они ослабляют давление на ка- бинет путем решения возможно большего количества дел на бо- лее низком уровне», во-вторых, «поддерживают принцип коллек- тивной ответственности, обеспечивая такое положение, при кото- ром даже если важный вопрос, возможно, никогда не дойдет до самого кабинета, решение будет полностью рассмотрено и оконча- тельное суждение будет достаточно авторитетным для того, чтобы правительство в целом могло принять ответственность за него»⁴.

Комитеты британского кабинета (важнейший из них — коми- тет обороны и заморской политики, образованный еще в 1904 г.) состоят из ограниченного числа членов (шесть—семь человек). Ключевые комитеты возглавляет, как правило, премьер-министр.

 

¹ Cabinets in Western Europe. P. 209—210.

² Presidents and Prime Ministers. Washington, 1981. P. 211. ³ Крылова Н. С. Английское государство M. 1981 С 144

⁴Вопросы процедуры для министров//Компас 1992 № 115.

Несмотря на довольно значимую роль комитетов в функционировании механизма исполнительной власти Великобритании, их существование обычно держится в тайне и официально не признается (за исключением комитета обороны и заморской политики). Так, в соответствии с «Вопросами процедуры для министров» нельзя «раскрывать внутренний процесс, посредством которого принимается решение, или уровень комитета, на котором оно принято» (п. 17). Подобная секретность объясняется, в частности, принципом коллективной ответственности в деятельности кабине- та. Коллективная ответственность требует, «чтобы министры мог- ли выражать свои взгляды откровенно в ожидании того, что они будут свободно обсуждать в закрытом порядке и в то же время сохранять единый фронт после того, как решения приняты» (п. 18). Это предполагает, что «тайна мнений, выраженных на заседании кабинета или министерских комитетов, должна сохраняться».

Система комитетов получила распространение и в ряде других стран. В Индии наиболее важные решения принимаются в рамках созданного в 1970 г. комитета по политическим вопросам, в состав которого входят министры, обладающие наиболее важными порт- фелями (он даже получил название «суперкабинет»1). Аналогичную роль играет и канадский комитет приоритетов и политики, объеди- няющий, как правило, 10-12 ведущих министров во главе с премь- ер-министром.

В Германии, по признанию специалистов, комитеты в целом не занимают столь значительного места в деятельности кабинета,

2             - как в Великобритании. Здесь они представляют собой своеобраз ные малые кабинеты министров, специализирующиеся по какой-либо одной крупной отрасли и поэтому иногда именующиеся в ли- тературе кабинетами (экономический, социальный, финансовый и т.д.). Наибольшая роль принадлежит федеральному совету по вопросам безопасности, объединяющему под председательством федерального канцлера самых важных министров.

Французское конституционное право различает межминистер- ские советы и межминистерские комитеты, в рамках которых за- седают лишь члены правительства, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемой проблеме. Первые заседают под председательством президента, вторые — под председательством премьер-министра.

Весьма своеобразно функционирует система комитетов кабине- та в Нидерландах. Официальный и действительный состав коми- тетов, заседающих под председательством премьер-министра, со-

 

¹ Avasthi A., Maheshwari Sh. Public Administration. Agra, 1983. P. 94.

² Muller-Rommel F. The Centre of Government in West Germany; Changing Patterns under 14 Legislatures (1949—1987)//European Journal of Political Re- search. Vol. 16. Dordrecht, 1988. №2. P. 179.

впадают далеко не всегда. Формально в состав комитета включается не более пяти министров. Фактически же каждый министр вправе участвовать в заседаниях любого комитета кабинета и даже голосовать. Как и во многих других странах континентальной Европы, решения комитетов в Нидерландах становятся общеобязательными только после их одобрения полным составом кабинета.

Важнейшими принципами функционирования кабинета в стра- нах с парламентарными и смешанными формами правления явля- ются уже упоминавшийся принцип коллективной ответственности, а также принцип солидарности. Первый из них означает, что все министры правительства несут коллективную ответственность пе- ред парламентом (его нижней палатой) независимо от их пози- ции при принятии правительством того или иного решения. В слу- чае вынесения парламентом вотума недоверия правительству оно, как правило, обязано подать в отставку (несколько иные про- цедуры могут предусматриваться в странах со смешанными фор- мами правления, где зачастую решающей является позиция по данному вопросу главы государства).

Коллективная ответственность министров может сочетаться с индивидуальной ответственностью последних за вверенную им сфе- ру деятельности. В ряде стран (Гватемала, Греция, Коста-Рика, Колумбия, Уругвай, Словакия) парламент формально вправе от- казать в доверии не только правительству в целом, но и от- дельным министрам. Механизм индивидуальной ответственности министров перед парламентом, однако, зачастую работает лишь в случае опосредования соответствующего решения парламента аналогичным решением главы правительства. Анализируя инсти- тут парламентской ответственности министров в Ирландии, Б. Чабб подчеркивает, что парламент может заставить того или иного министра уйти в отставку, если с его мнением согласятся прави- тельство и премьер-министр^[537].

Возможно также привлечение министров к судебной ответст- венности по инициативе парламента (Франция, Финляндия, Румы- ния, Таиланд). Рассмотрение дела по существу может быть отне- сено к юрисдикции верхней палаты (США), конституционного суда (Германия, Италия) или специального судебного органа (Высокая палата правосудия — во Франции, Марокко, Габоне и ряде других франкоязычных стран Африки, Государственный суд — в Финляндии).

Принцип солидарности означает, что министры несут солидар- ную ответственность за политику и решения правительства, даже если какой-либо министр формально не участвовал в принятии того или иного решения или был против него. Министр, не согласный с решением, принятым кабинетом, должен или принять его, или подать в отставку. Член правительства не вправе публично критиковать деятельность правительства и в то же время оставаться в его рядах. Данный принцип конкретизируется, в частности, в «Вопросах процедуры для министров». Согласно п. 87 члены правительства «должны обеспечить, чтобы их заявления соответствовали коллективной политике правительства и не раскрывали решений, которые еще не опубликованы». Министры «должны проявлять особую осторожность, когда они касаются вопросов, относящихся к компетенции других министерств». По этим вопросам желательна предварительная консультация с со- ответствующим министром. Необходимо также всякий раз кон- сультироваться с премьер-министром, прежде чем упоминать в своей речи вопросы, «которые касаются действий правительства в целом или имеют конституционный характер».

Большинство конституций не содержат развернутых положе- ний, касающихся компетенции правительства. Например, в конституции Франции отмечается, что правительство «определяет и осуществляет политику нации» и что «в его распоряжении на- ходятся административные органы и вооруженные силы» (ст. 20). Необходимость в подробной регламентации полномочий прави- тельства в странах с парламентарными формами правления час- тично отпадает из-за того, что оно на практике осуществляет большинство полномочий, формально принадлежащих главе госу- дарства. В странах же с федеративным политико-территориаль- ным устройством полномочия правительства зачастую выводятся из разграничения компетенции между союзом и субъектами фе- дерации.

Ряд конституций тем не менее содержит относительно подроб- ный перечень полномочий правительства. Так, компетенция каби- нета довольно подробно регламентируется конституцией Японии (ст. 73). Специальная статья посвящена полномочиям правитель- ства в Конституции РФ (ст. 114). Более или менее подробный пе- речень функций правительства в различных областях обществен- ной жизни характерен и для конституций некоторых других пост- социалистических государств, а также бывших стран социалисти- ческой ориентации.

В целом же, независимо от степени конституционно-правового регулирования деятельности правительства, к основным полномо- чиям последнего обычно относятся осуществление общего руковод- ства и управления делами государства, исполнение принятых пар- ламентом законов, составление и реализация государственного бюджета, координация деятельности отдельных министерств и ве- домств.

Во многих странах правительство не только издает различные подзаконные акты, определяющие условия и порядок применения законов и обеспечивающие их выполнение, но и наделяется собственной распорядительной властью, правом издания нормативных актов, имеющих силу закона. Такие акты чаще всего принимаются правительством на основе делегированного законодательства (прав, непосредственно делегируемых ему парламентом). Иная модель нормотворческой деятельности исполнительной вла- сти заложена в конституции Франции 1958 г. (ставшей образцом для франкоязычных государств Африки), согласно которой пра- вительство обладает собственной регламентарной властью, ибо все вопросы, не включенные в сферу действия закона, «решаются регламентским путем» (ст. 37).

Весомая, а зачастую и решающая роль правительства как в механизме исполнительной власти, так и в государственном меха- низме определяется на практике не только формальными его пол- номочиями, но и тем фактом, что в состав правительства, как правило, входят наиболее влиятельные деятели правящей партии (коалиции). Именно поэтому правительство является центром по- литической активности, своеобразным мотором, приводящим в дви- жение государственный механизм.