Роль системы экспертиз законопроектов в создании эффективных правовых институтов

Одним из главных направлений деятельности органов законодательной власти Российской Федерации является законотворческая деятельность, которая представляет собой множество процессов, одним из которых является законодательный процесс. В ходе его осуществления органами региональной власти принимаются необходимые для урегулирования деятельности государства и социальных отношений законы — особый источник права, представляющий собой основу системы правового регулирования, качество и эффективность которых не должны вызывать сомнений.

Различные проблемы законотворчества, такие как качество законов, соблюдение правил юридической техники, законотворческие ошибки, на сегодняшний день остаются актуальными. Количество принимаемых законов постоянно растет, а их качество не всегда соответствует нормам [13]. Данная проблема очень значима, поскольку от правового качества законов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, решений представительных органов муниципальных образований зависит качество в целом российского законодательства.

Правовое качество законов уже давно признано научной и практической задачей. В связи с существованием данной проблемы возникает закономерный вопрос — каким образом обеспечить правовое качество законов Российской Федерации?

Значимость законодательного процесса заключается именно в том, что на стадиях данного процесса и формируются свойства закона, образующие его правовое качество. Качество проекта, а в дальнейшем и закона, зависит от того, соблюдаются ли правила, установленные в области разработки и принятия законопроектов.

Вместе с тем, хочется отметить, что законодательный процесс – это результата деятельности человека, в ходе которого возможно допущение различных ошибок. На создание закона, в частности, влияют многие политические, экономические и иные факторы, учесть которые в совокупности не всегда удается.

В связи с этим есть ряд способов, которые позволяют избежать подобных нарушений в ходе законодательного процесса, одним из которых является экспертиза законопроектов.

Понятие правовой экспертизы закреплено в ст. 112 Регламента Государственной Думы РФ (далее — Регламент). Правовая экспертиза законопроекта — это специальное исследование, осуществляемое специально уполномоченными органами и лицами и предназначенное для оценки качества законопроекта, определения его соответствия федеральному законодательству и требованиям законодательной техники.

Согласно Регламенту правовая экспертиза — это проверка законопроекта на соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. Кроме того, в ее функции входит проверка перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием анализируемого законопроекта3.

Иными словами, правовая экспертиза законопроекта — это аналитико-исследовательская деятельность, направленная на выявление и устранение противоречий между принимаемым актом и Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, включая контроль соблюдения юридической техники.

Соответственно, юридическая техника — это совокупность средств, приемов и правил, применяемых для разработки, принятия и оформления нормативных правовых, индивидуально-правовых (правоприменительных), интерпретационных и иных правовых актов4.

Значение экспертизы высоко оценивает председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ С.Е. Нарышкин: «Сейчас нет того внимания к юридической технике, которое было присуще советской правовой науке, но ведь юридическая техника — это не только в нужном месте расставленные запятые, но и сама логика изложения, и строгость формулировок»5.

Основные требования юридической техники сформулированы Ю.А. Тихомировым:

■    точность и определенность формулировок выражения и отдельных терминов (понятий) закона;

■    ясность и доступность языка закона для субъектов права (адресатов), на которых он распространяет свое действие;

■    полнота регулирования соответствующей сферы общественных отношений, отсутствие в законе пробелов и упущений;

■    конкретность регулирования, четкое определение всех необходимых элементов закона;

■    максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формул;

■    системность в построении закона (цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимосвязь всех частей законодательной конструкции, логическая после-

довательность изложения мысли законодателя);

■    унификация, единообразие формы и структуры закона, способов изложения правовых предписаний.

В юридической науке правовая экспертиза законопроектов признана элементом законодательного процесса, однако порядок его проведения не закреплен. Отдельные его элементы изложены в Положении о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, положениях об отделах правовой и лингвистической экспертизы законопроектов, созданных по отраслевому принципу, и должностных инструкциях служащих правового управления.

В соответствии с Регламентом правовая экспертиза проводится аппаратом Правового управления Государственной Думы РФ по поручению Совета Государственной Думы (далее — Совет ГД) или ответственного комитета. Сроки проведения устанавливает соответственно или Совет ГД или комитет (ст. 112, п. 2).

Основными задачами правовой экспертизы являются:

■    выявление соответствия законопроекта нормативным правовым актам высшей юридической силы;

■    выявление соответствия законопроекта правилам юридической техники (при несоответствии даются рекомендации по устранению недочетов).

■    приведение полного исключительного перечня нормативных правовых актов, которые подлежат изменению, приостановлению или отмене в связи с принятием данного законопроекта.

После проведения всех необходимых анали-тико-исследовательских действий составляется заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы7. Отзывы и предложения рассматриваются на заседании ответственного комитета, куда могут быть приглашены работники Правового управления, которые проводили экспертизу.

До того момента, как законопроект примут на первое чтение, субъект законодательной инициативы имеет право изменить текст законопроекта или вовсе отозвать его8. Таким образом, заключение правовой экспертизы не обязывает к выполнению каких-либо действий по устранению выявленных недостатков в законопроекте, что в свою очередь может плохо отразиться на законопроекте.

Согласно Регламенту предусмотрены случаи, в которых проведение правовой экспертизы является обязательным:

■    предварительное обсуждение законопроекта и подготовка к первому чтению (ч. 1 ст. 112);

■    перед третьим чтением (ч. 1 ст. 124).

На практике же правовая экспертиза проводится и при подготовке законопроекта ко второму чтению. В части 1 ст. 121 Регламента установлено, что ответственный комитет имеет право проводить и независимую правовую экспертизу поправок к законопроекту на соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству.

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы сопровождает документ до его принятия; при отрицательном заключении проект закона часто отклоняется, что лишний раз подтверждает важность и необходимость такого рода экспертной деятельности в законодательном процессе.