2018-03-09
1430
Халиков М.И., Галиуллин Т.Т.
Х17 Зарубежный опыт государственнойи муниципальной службы: у чебное пособие /М. И. Халиков, Т.Т. Галиуллин. - Уфа: БАГСУ, 2016. - 142с.
Учебное пособие «Зарубежный опыт государственной и муниципальной службы» предназначено для студентов, обучающихсяпо направлению подготовки38.03.04«Государственное и муниципальное управление». В работе раскрываются вопросы организации, функционирования и развития системы государственной и муниципальной службы в зарубежных странах. Особое внимание уделяется проблемам и принципам изучения и использования зарубежного опыта, которые пока еще не нашли должного отражения в учебной литературе.
Пособие может быть полезным не только для студентов, но и для государственных, муниципальных служащих, всех, кто интересуется мировым опытом организации государственной и муниципальной службы.
УДК 351
ББК 67.401(3)
© Халиков М.И., Галиуллин Т.Т., 2016 г.
Содержание
Тема 1. Зарубежный опыт государственной и муниципальной службы как учебная дисциплина. 5
1.1. Общая характеристика государственной и муниципальной службы.. 5
1.2. Общая характеристика учебной дисциплины «Зарубежный опыт государственной и муниципальной службы». 9
1.3. Объект, предмет, методы и функции науки. 12
Тема 2. Организационно-правовые основы государственной службы за рубежом 15
2.1. Государственная служба в системе государственных органов и учреждений 15
2.2. Законодательство о государственной службе в зарубежных странах. 18
2.3. Общая схема организации и виды государственной службы.. 20
2.4. Организация управления государственной службой. 23
2.5. Местное самоуправление и муниципальная служба за рубежом. 25
Тема 3. Профессионально-должностная структура государственной службы за рубежом.. 32
3.1. Понятие государственной должности. Типология государственных должностей. 32
3.2. Квалификационные разряды, чины, ранги и звания, порядок их присвоения 36
Тема 4. Понятие и правовой статус государственного служащего. 39
4.1. Государственный служащий в западных странах. 39
4.2. Правовое положение государственного служащего. 42
Тема 5. Прохождение государственной службы за рубежом.. 49
5.1. Поступление на государственную службу. 49
5.2. Критерии продвижения по службе. 54
5.3. Денежное содержание государственного служащего. 61
5.4. Обучение государственных служащих. 64
5.5. «Система добычи» и «система заслуг». 68
Тема 6. Реформа государственной службы в западных странах. 72
6.1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственной службы. Рациональная бюрократия и государственная служба. 72
6.2. Основные пути преодоления бюрократизма в государственной службе 75
6.3. Опыт реформирования государственной службы за рубежом (на примере Великобритании) 79
6.4. Этика в системе государственной службы.. 89
6.5. Основные направления борьбы с коррупцией на государственной службе 96
Тема 7. Особенности адаптации западного опыта государственной и муниципальной службы к условиям России и Республики Башкортостан. 103
7.1. Необходимость международного сотрудничества в области государственной и муниципальной службы. Принципы изучения западного опыта. 103
7.2. Совершенствование системы управления государственной службой Российской Федерации на основе зарубежного опыта. 106
Глоссарий. 121
Контрольные материалы.. 127
Список источников и литературы.. 131
Тема 1. Зарубежный опыт государственной и муниципальной службы как учебная дисциплина
1.1. Общая характеристика государственной и муниципальной службы
Государственная служба, прежде всего, служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах, учреждениях и предприятиях. Закон “О системе государственной службы Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и задач государства, в том числе в лице государственных органов, и политических руководителей. Или, как определяет Федеральный Закон “О системе государственной службы Российской Федерации” в статье 1: Государственная служба Российской Федерации- профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
а) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;
б) органов государственной власти;
в) лиц, замещающих должности для непосредственного исполнения полномочий государственных органов[1]. Следует особо отметить, что в рамках данного определения государственные служащие не исполняют полномочия государственных органов, а только обеспечивают их исполнение. Исполняют полномочия государства в целом и государственных органов в частности политические руководители, то есть те, кто занимает государственные должности Российской Федерации (Президент, Председатель Правительства, министры, депутаты, судьи и т.п.). Однако они не являются государственными служащими и не входят в систему государственной службы.
В широком смысле государственная служба обозначает любую профессиональную умственную деятельность в любых государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях и в государственных учреждениях. Нужно сказать, что в федеральном законе “О системе государственной службы РФ” и в учебном курсе теории государственной службы понятие “государственная служба” используется только в узком смысле этого слова. Однако в некоторых странах, например, в Федеративной Республике Германии, во Франции законодательство различает оба вида государственной службы.
Таким образом, государственная служба - очень емкое понятие и может в разных обстоятельствах рассматриваться как сфера или вид деятельности; исторический или социальный институт; функция; отношение (правоотношение), взаимосвязь; социальная система; социально-профессиональная группа; теория, учебная дисциплина и др.
Особенности труда государственного служащего в том, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи. Государственная служба довольно жестко ограничивает служащего и налагает на него ряд обязательств. С другой стороны, государство компенсирует это предоставлением служащим определенных льгот и гарантий[2]. Государственный служащий выполняет возложенные на него обязанности на возмездной основе. Общимичертами государственной службы являются:
· реализация управленческо-распорядительных функций государства;
· замещение служащим государственной должности государственной службы;
· осуществление этих функций на профессиональной основе и за вознаграждение;
· обеспечения служащими исполнения полномочий государственного органа;
· наличие специально подготовленных работников - государственных служащих;
· многообразие видов и уровней государственной службы;
· фиксация всех значимых сторон службы нормами целого комплекса отраслей права и др.
Система государственной службы в Российской Федерации включает в себя следующие виды государственной службы:
· государственная гражданская служба;
· военная служба;
· правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
Чем отличается государственная служба от других видов управленческой деятельности? В литературе имеется несколько вариантов ответа на данный вопрос. Если их обобщить, то можно указать следующие особенности государственной службы.
1. Сервисность (от англ. service - обслуживание). Основное назначение государственной службы, как уже говорилось, заключается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов.
2. Иерархичность. Любой аппарат государственных служащих строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим.
3. Безличность. Государственные служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений.
4. Стабильность. Штат государственных служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма.
5. Дихотомия. Государственная служба как административно-распорядительная деятельность в рамках государственного управления отделена от государственной власти, т.е. от политической составляющей государственного управления. Отделена в том смысле, что формируется и функционирует по иным принципам, чем политическая (государственная) власть.
6. Публичность государственной службы. Публичность в данном случае подчеркивает то обстоятельство, что эта деятельность осуществляется от имени государства и потому распространяется на всех граждан.
Таким образом, государственную службу отличает от других видов деятельности ряд особенностей: сервисность, иерархичность, безличность, стабильность, дихотомия, публичность.
Муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Исходя из этого определения, можно выделить основные признаки муниципальной службы:
· это особый вид публичной службы, т.е. служба в органах местной
публичной власти;
· это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования);
· муниципальные служащие – это лица, несущие службу в органах местного самоуправления на должностях, не являющихся выборными;
· это деятельность по исполнению полномочий этих органов;
· это деятельность, организуемая на постоянной основе, т.е. муниципальные служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно);
· статус лиц, замещающих выборные муниципальные должности (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), определяется специальными законами.
Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе Российской Федерации", другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется Уставом муниципального образования. Муниципальная служба в Республике Башкортостан регламентируется законом “О муниципальной службе Республики Башкортостан”, принятым 23 июня 2000 года.
Муниципальная служба основана на принципах:
Ú законности;
Ú верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;
Ú гласности в осуществлении муниципальной службы;
Ú приоритета прав и свобод человека и гражданина;
Ú самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
Ú профессионализма и компетентности муниципальных служащих;
Ú ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
Ú равного доступа граждан к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации;
Ú единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;
Ú внепартийности муниципальной службы;
Ú светского характера муниципальной службы.
Ú правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.
1.2. Общая характеристика учебной дисциплины «Зарубежный опыт государственной и муниципальной службы»
Современная система государственной службы в России в значительной мере была создана на основе зарубежного опыта. Эта традиция восходит еще к эпохе Петра I, который в реформе государственного управления широко опирался на достижения европейских стран. Следовательно, анализ и оценка методов, принципов и результатов этого заимствования должны быть предметом специального рассмотрения.
Подготовка студентов по специальности “Государственное и муниципальное управление” обязательно предполагает изучение зарубежного опыта государственной службы. Часть времени отводится на аудиторные занятия, часть - на самостоятельную работу студента.
Данный учебный предмет относится, как правило, к общепрофессиональным дисциплинам по выбору студентов, после которого в качестве итоговой формы контроля предусмотрен зачет или экзамен."Зарубежный опыт государственной службы" – это специальная управленческая компаративистская (сравнительная) дисциплина, которая играет значительную роль в подготовке современного государственного служащего. Специальная – значит, направленная на формирование специфических, необходимых лишь для государственного или муниципального служащего, знаний и навыков. Управленческая дисциплина означает то, что она не входит ни в группу правовых, ни в группу социально-политических дисциплин, а относится к группе государственно-управленческих наук и, соответственно, использует ихкатегориально-методологический инструментарий. Компаративистская дисциплина та, которая строится на сравнительном анализе сходных процессов и отношений в разных странах или в разные эпохи. Основным методом познания здесь выступает сравнение.
Значение данного курса заключается в том, что только в рамках этой дисциплины изучаются организационно-управленческие и кадровые процессы, закономерности, отношения в системе органов государственного управления зарубежных стран.
Необходимость изучения зарубежного опыта госслужбы для РФ и РБ обусловлена несколькими факторами. Во-первых, знакомство с мировым опытом организации и функционирования государственной службы поможет будущему специалисту лучше разобраться как в общих, универсальных закономерностях развития этого социального феномена, так и понять специфику, особенности российской системы организации работы государственного аппарата.
Во-вторых, зарубежный опыт, как исторический, так и современный, поможет застраховаться от ошибок в строительстве российской системы государственной службы. Как известно, лучше всего учиться на чужом опыте, в том числе и на чужих ошибках.
В-третьих, зарубежный, и особенно европейский опыт государственной службы, был широко использован при формировании государственной службы в Российской Федерации в начале 90-х годов прошлого века. Однако эффективность нашей государственной службы пока оставляет желать лучшего. Вполне возможно, что при заимствовании международного опыта в этой области мы допустили определенные промахи. Это обстоятельство требует более пристального внимания к принципам и технологиям применениязарубежного опыта государственной службы в России.
В-четвертых, госслужба в современных кризисных условиях может и должна выступить гарантом будущего обновления общества. Последние результаты реорганизации государственной службы в западных странах говорят о ее больших потенциальных возможностях. На сегодняшний день госслужба в РФ и РБ находится по существу в стадии становления, и этот опыт может оказаться для нас весьма полезным.
Однако при использовании зарубежного опыта следует избегать бездумного копирования, догматизма, забегания вперед, да и повторения ошибок, которыми сопровождалось внедрение элементов как европейской, так и американской моделей работы госаппарата в нашей стране. Опыт каждой страны целостен, он уходит своими корнями в историю, культуру, традиции, уровень развития экономики и многое другое. Что применимо в одной стране, то по абсолютно объективным причинам может быть недопустимо в других. И все-таки, при своеобразии и уникальности опыта каждой страны в отдельности, есть то общеобязательное, что важно знать и соблюдать для успешного функционирования государства в целом.
Зарубежные страны - это целый конгломерат общественно-политических образований со своей историей, особенностями государственного устройства, политической системы, культуры, традиций. Поэтому говорить о зарубежном опыте в области государственного управления и государственной службы можно только обобщенно, выбирая из этого опыта наиболее значимые элементы.
Теоретическая основа учебной дисциплины. В настоящее время особого внимания заслуживают такие аспекты, зарубежного опыта государственного управления и государственной службы как: зарубежная политико-административная и управленческая теория, конкретные формы организации госслужбы в зарубежных странах, роль и место государственных служащих в обществе и государстве, реформа государственной службы и тому подобное.
В последние десятилетия западная политология, и в особенности, англо-американская, активно занимается вопросами развития государственной службы. Наиболее полно эта проблематика представлена в трудах таких ее представителей как Э. Пейдж, Ф. Хиди, Ж. Эбербах и др. Осуществленный ими анализ функционирования государственного аппарата ведущих стран Запада позволил понять природу взаимоотношений сферы политики и госслужбы.
Фундаментальный вклад в разработку моделей государственной службы и ее реформирования, моделей взаимодействия политической власти, административного аппарата и гражданского общества был внесен такими учеными как М. Вебер, М. Крозье, К. Сикстон, С. Эйзенштадт, Ф. Риггс, Г. Петерс и др.
Отечественная политологическая литература не располагает пока значительным количеством исследований по проблемам развития государственной службы за рубежом. Наибольший интерес к проблематике функционирования государственной службы и ее реформирования проявляет российская правовая наука. В работах Г.В. Атаманчука, Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова и других авторов глубоко рассмотрены вопросы сущности государственной службы, ее неразрывной связи с гражданами, их объединениями и институтами гражданского общества.
Российская сравнительно-политологическая литература, изучающая вопросы государственно-административного и политико-административного управления, государственной службы, политико-административной элиты, бюрократии и ее роли в политической жизни, включает труды таких известных ученых, как М.Н. Афанасьев, И.А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, B.C. Комаровский, Е.А. Литвинцева, Е.Г. Морозова, А.В. Оболонский, С.П. Перегудов, Л.В. Сморгунов и др.Список соответствующей литературы дан в конце пособия.
Межпредметные связи. Учебная дисциплина «Зарубежный опыт государственной и муниципальной службы» весьма тесно взаимосвязана с такими предметами как “Административное право”, “Муниципальное право”, “Система государственного управления”, «Государственная кадровая политика», “Трудовое право”,«Государственная и муниципальная служба в РФ и РБ», «Зарубежный опыт государственного управления», «Зарубежный опыт муниципального управления» и т.д. Поэтому очень важным является как обнаружение межпредметных связей и параллелей, так и определение специфики предмета данной учебной дисциплины.
1.3. Объект, предмет, методы и функции науки
Что является объектом и предметом данной науки? Это довольно сложный вопрос, на который пока еще нет однозначного ответа. Объект науки, как известно, это часть объективного мира, который рассматривается данной наукой. В качестве объекта теории зарубежного опыта государственной и муниципальной службы можно рассматривать отношения, процессы и закономерности, осуществляемые в сфере государственного и муниципального управления зарубежных стран, в первую очередь тех, которые исторически близки России и чей опыт может быть полезен и интересен для нас. Предмет науки – это часть объекта науки, его стороны, свойства, которые непосредственно рассматриваются данной наукой. В нашем случае предметом теории зарубежного опыта государственной и муниципальной службы будут отношения, процессы и закономерности, осуществляемые в сфере государственной и муниципальной службы за рубежом. Причем очень важно отметить, что эти отношения, процессы и закономерности рассматриваются не сами по себе, а только с точки зрения оценки общего и особенного в российской государственной службе и использования этого опыта в условиях современной России. Таким образом, главной целью данного курса является более точное и глубокое понимание процессов, осуществляемых в системе государственной и муниципальной службы в нашей стране на основе сравнения с мировым опытом в этой области.
Основные задачи курса можно выделить следующим образом:
1.Освоение студентами основных категорий, закономерностей и отношений в системе государственной и муниципальнойслужбы за рубежом.
2. Ознакомление со структурой, принципами организации и функционирования государственной и муниципальной служб.
3. Выявление специфики государственной и муниципальной службы в различных странах, проблем и перспектив их развития.
4. Формирование навыков самостоятельного анализа и использования опыта формирования, деятельности и развития основных институтов государственной службы, муниципальной службы за рубежом.
После изучения курса студент должен знать:
· основные понятия курса;
· содержание теорий и моделей государственной и муниципальной службы за рубежом;
· место и роль государственной службы в системе государственного управления и в развитии общества в зарубежных странах;
· особенности организации и функционирования государственного аппарата в зарубежных странах;
· проблемы государственной и муниципальной службы за рубежом, а также принципы и пути ее развития;
· возможности использования зарубежного опыта государственной и муниципальной службы в России.
Арсенал исследовательских средств и инструментов компаративистских теорий, к которым относится и данная дисциплина, включает все основные методы научного исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Кроме того, значительную роль играют такие методы как структурный, системный, функциональный, диалектический, исторический, ситуационный и другие. Все они направлены на получение нового знания, но действуют по-разному: если исторический метод позволяет получить новое знание об объекте посредством изучения его прошлого, то диалектический метод помогает понять сущность изучаемого объекта через выявление его базовых внутренних противоречий.
Вышеописанные методы носят общенаучный характер, однако существуют и специфические методы, позволяющие получать главным образом социальную информацию. К ним относятся статистические, экономические, социологические методы. Так, среди социологических методов можно назвать опрос, интервью, анализ документов, социологическое наблюдение и эксперимент. Сложность и многоаспектность государственной службы за рубежом требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности, поэтому и методы исследования должны применяться системно, в комплексе.
Какую роль играют сравнительные исследования в области государственной и муниципальнойслужбы? Они выполняет следующие основные функции:
· познавательная – объяснение сторон, механизма, причин государственной службы в различных странах, выявление общего и особенного;
· мировоззренческая – формирование определенного отношения граждан к тем или иным аспектам государственной службы в различных странах;
· регулятивная – разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы государственной службы в России на основе обобщения международного опыта;
· прогностическая – определение перспектив и тенденций развития государственной службы в нашей стране на основе современных международных тенденций в этой сфере.
Структура учебного курса построена по проблемному (тематическому) принципу, а не по конкретным странам. Это позволяет более точно и широко обобщить имеющийся опыт, опираясь не на конкретные отдельные страны, а на мировой опыт в целом. Разумеется, в рамках данной структуры возможны и необходимы ссылки и примеры на опыт организации государственной и муниципальной службы в отдельных странах.
