Центр - регионы: новейшие сдвиги

1998 год был отмечен перманентным политическим кризисом, резко ослабившим позиции Центра. К началу 1999-го процесс децентрализации зашёл так далеко, что возникла угроза, как бы система не вышла из колебательного режима и не перешла в новое качество. Дальнейшее ослабление государства было чревато хаосом, открытыми столкновениями элитных «кланов», дезинтеграцией. Главная опасность состояла в том, что децентрализация подошла к некому критическому порогу в начале большого избирательного цикла. Период с мая по сентябрь 1999 года был, наверное, самым тяжёлым для Кремля и Белого дома. Президент с его окружением доживал последние месяцы своих полномочий, профессиональные стандарты государственной деятельности стремительно падали, исход чиновников принял угрожающие масштабы. Одновременно падал и авторитет Центра в глазах региональной элиты.

С приходом Владимира Путина Центр перехватил инициативу, начав военные действия сначала в Дагестане, затем в Чечне и подключив ФСБ к избирательной кампании. Ситуацию удалось стабилизировать, а потом и повернуть вспять - вопреки политической логике и опыту предыдущих российских голосований. Центр, несмотря на грядущие выборы, стал усиливать свои позиции. Этому способствовало повышение мировых цен на нефть и наполнение доходной части бюджета, что позволило расплатиться с долгами по зарплатам и пенсиям. Финансовые «кнут и пряник» оказывали своё воздействие через контролируемые государством «олигархические структуры»: ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», МПС (индивидуальные соглашения с администрациями регионов), через Сбербанк (выдача и возврат ссуд) и т. п. Однако всё это не сработало бы, не будь в самум Центре единства и политической воли.

Главную роль в политическом развитии последних месяцев сыграла, конечно, война в Чечне. Она выполнила свою задачу, обеспечив Кремлю сохранение его власти путём передачи президентских полномочий «по наследству» с дальнейшим подтверждением их на выборах. Однако побочный эффект от войны, её долговременные негативные последствия для российского федерализма и государственности могут оказаться куда серьёзнее.

Усиление Центра в отношениях с регионами, заметное с осени 1999 года, происходило по нескольким основным направлениям. В кадровой области это укрепление руководства федеральных ведомств в регионах - речь идёт прежде всего о представителях президента, призванных осуществлять координацию деятельности всех федеральных органов (только в январе 2000-го президент сменил своих представителей в 17 регионах, в остальных же субъектах Федерации они пребывали в подвешенном состоянии исполняющих обязанности), о руководителях силовых структур. Это также укрупнение ведомственных ячеек, призванное вывести федеральных чиновников на местах из-под контроля «хозяев» регионов. В финансовой областиэто ужесточение контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ, имеющихся везде, кроме Татарстана. В 2000 году в порядке эксперимента в некоторых наиболее дотационных регионах, как, например, в Дагестане, через казначейства (здесь они есть в городах и районах) осуществляются все без исключения платежи. В правовой областиэто принятие двух принципиально важных законов - о разграничении полномочий между органами власти и об основных принципах организации государственной власти в регионах, - унифицирующих и устанавливающих жёсткие рамки. Это также распространение практики, посредством которой региональные законодательства приводят в соответствие с федеральным, на наиболее сильных и строптивых его нарушителей, таких, как Башкирия и Татарстан. В электронных СМИ продолжилось выстраивание ВГТРК, объединившее все государственные региональные телерадиокомпании, в ряде регионов губернаторы начали создавать свои губернаторские каналы - впрочем, пока не очень успешно. Следствием существенно более сильной и инициативной, чем раньше, позиции Центра стали заявления региональных лидеров о необходимости усиливать властную вертикаль, о возможности укрупнения регионов, об отказе от выборности глав регионов и возврате к их назначаемости, о введении института федерального вмешательства и т. д. Иначе говоря, губернаторы готовы отказаться от части своей власти в пользу Центра, чтобы сохранить оставшуюся.

Усиление Центра в конце 1999-начале 2000 годов происходило не вдруг и не на пустом месте, а по тем линиям, которые были намечены или заложены раньше - в 1997-м и 1998-м. Только теперь консолидация элит в Центре вкупе с изменившейся социально-экономической и политической ситуацией позволила в полной мере реализовать планы по усилению государства и государственной власти.

Замечу, что некоторая степень централизации и унитаризации в современном российском политическом контексте даже полезна, поскольку:

§ строительство гражданского общества невозможно при господстве мелких ячеек, в своём политическом развитии бредущих в разные стороны (у такой ситуации есть две причины: мелкотравчатость местных элит, защищённых от притока элит извне, с одной стороны, и неизбежная их «бурбонизация» в отсутствие нормальной системы сдержек и противовесов, реальной конкурентной среды и необходимых социальных институтов, с другой);

§ дробность и мелкокалиберность нынешних российских регионов чрезмерна с точки зрения нужд федерализации; часть из них по своему потенциалу действительно в состоянии функционировать как субъекты Федерации, другие же могут быть только федеральными территориями;

§ сильная федеральная власть способствует децентрализации второго порядка - перераспределению полномочий между региональным и местным уровнями власти в пользу последнего;

§ сохранение и упрочение единого политического пространства ускорит отделение экономики от политики, расчленение политической и экономической власти, а это, в частности, превратило бы губернаторов из удельных князей в высокопоставленных администраторов.

Пока не остановлен маятник децентрализации - централизации, особое значение приобретает проблема оптимальных соотношений ближней и дальней перспектив, унитарно-централистской и федералистской составляющих политики. Но выйти сразу на точку оптимума невозможно, к тому же она постоянно сдвигается по мере изменения политических и экономических условий. Тем более наивно надеяться, что сначала будут расчищены политические завалы, а потом уже построена нормальная, правильная федерация. Процесс федерализации будет развиваться синхронно с другими процессами, реагируя на все гримасы российского политического пространства и изменяясь вместе с ним.

Итак, сформулирую исходную позицию. К настоящему времени период «бури и натиска» с присущими ему революционными сдвигами в отношениях между Центром и регионами, по всей видимости, закончился. Сложились институты, консолидировались элиты, заметно стабилизировалась политическая ситуация. В затяжной позиционной борьбе преимуществом, судя по всему, прочно завладел Центр. Цикл выборов 1995-1997 годов в России практически завершил становление нового порядка, который, используя понятие, введённое аргентинским политологом Гильермо О’Доннеллом, можно назвать двухэтажной делегативной демократией. Делегативная демократия характерна для ряда латиноамериканских и восточно-европейских стран. В России, отвечая вековым упованиям на «доброго царя», она только ещё складывается. Хотя последние электоральные циклы (полный 1995-1997 годов и неполные 1993-1994 и 1999-2000 годов) в целом соответствуют схеме делегативной демократии, говорить о ней как об устоявшемся явлении пока рано, тем более что всё ещё сохраняется возможность движения в сторону авторитаризма.

Для российской делегативной демократии характерны:

§ абсолютизация/гипертрофия власти «отца нации» на федеральном уровне и «хозяина региона» на региональном, которым эта власть как бы делегируется при соблюдении формальных демократических процедур, скажем выборов (часто безальтернативных по существу, а то и формально); слабость сдержек и противовесов в лице институтов представительной власти, судов и т. д.;

§ особый феномен - внутреннее противоречие между избираемыми прямым голосованием «отцом нации» и «хозяином региона», к которым часто добавляется ещё и фигура «отца города» (на третьем этаже делегативной демократии);

§ отсутствие реальной представительности у представительной власти (из-за слабости обратных связей между депутатами и электоратом, неотработанности и нестабильности механизмов формирования законодательных собраний, меняющихся правил) и соответственно низкий авторитет и невысокая степень доверия к ней избирателей;

§ дефицит чётких правовых рамок и системы жёстких правил, вместо которых действуют индивидуальные договорённости между центральными, региональными и местными элитами, «кланами» и отдельными лицами, «свобода рук» должностных лиц, неизбежные произвол и коррупция чиновников;

§ недостаточная институционализация власти, имеющая следствием её сильную персонификацию, «надпартийность» лидеров, декларирующих опору не на «узкие партийные группы», а на широкие движения, на поддержку масс; когда в обществе нет устоявшихся демократических норм и традиций, отсутствует механизм действенной обратной связи избирателей с их избранниками, гражданин испытывает отчуждение от государства, а власть ощущает свою бесконтрольность;

§ слабость политических институтов, которая приводит к тому, что, с одной стороны, целесообразность оказывается важнее соблюдения формальных демократических норм, а с другой - реальную силу той или иной фигуры определяет не столько официальный пост, сколько близость к источнику власти - президенту, губернатору (отсюда молниеносные карьерные взлёты и падения, фаворитизм и клановость); с этим связаны простота и быстрота принятия решений, за выполнение которых реально никто не отвечает, отсутствие внятной стратегии, частые метания;

§ слабая структурированность общества, у которого нет чётко выраженных и осознанных групповых экономических интересов и представляющих их политических структур; за отсутствием экономических интересов структурирующую функцию выполняют этническая, профессиональная, региональная и другие идентичности; то, что политические партии вытеснены на периферию общественной жизни, а повседневные интересы и чаяния граждан не находят политического выражения, может привести к взрыву, в случае если накопившаяся социальная энергия превысит некую критическую отметку;

§ элементы «самодержавия», когда власть не считает нужным выполнять разработанные ею самой и «под себя» законы, включая конституцию, не говоря уже о невыполненных обещаниях, даваемых на самых высоких государственных уровнях;

§ нерасчленённость политической и экономической власти, отсутствие общих и строгих правил игры, когда успех бизнеса зависит от близости к власти, встроенности во власть, - отсюда коррумпированность чиновников и сращивание власти с собственностью; поэтому мы и имеем не демократическую сменяемость, а номенклатурную «сохраняемость», порочную преемственность власти, всё более вырождающейся в род бизнеса.

Перспективы

Отношения «Центр – регионы», территориально-государственное устройство страны в целом претерпевают сейчас активную трансформацию. Происходившие в последние годы сдвиги, как уже отмечалось, укладываются в схему колебаний маятника, но очевидно, что теперь этим дело не ограничится. Если год с небольшим назад, в канун думских и президентских выборов, маятник слишком сильно качнулся в сторону децентрализации, то теперь, когда федеральные выборы прошли, а региональные только ещё начинаются, у Центра намного более сильные позиции. Поэтому можно уверенно прогнозировать дальнейшее нарастание централизма, так что система имеет шансы выйти из привычного колебательного режима, в котором находилась все эти годы, и войти в новое, более централизованное, более унитарное состояние. Переход к новому состоянию будет более постепенным или более резким в зависимости от того, какой характер примет политическое развитие.[…]

Перемены в территориально-государственном устройстве страны были неизбежны, и с приходом к власти Путина они начались. Это, однако, не означает обязательного изменения конституции - Центр может усиливаться и в рамках уже имеющегося законодательства.

Изменения коснутся как элементов территориально-государственного устройства, так и системы связей между ними - вертикальных (межуровневых) и горизонтальных (в пределах одного уровня). Эти элементы почти неизбежно будут укрупняться, причём в силу чисто политических причин, а не каких-то абстрактных соображений о самодостаточности и удобстве управления. Укрупнение несёт с собой как минусы, так и плюсы. Главный из минусов - это усиление опасности сепаратизма по причине существенного увеличения политического и экономического ресурса новых региональных лидеров (удивительно, что федеральная власть, выдвигая идею укрупнения регионов, всякий раз аргументирует её именно борьбой с сепаратизмом). Из плюсов основные, пожалуй, переход к экономической и политической многоцентровости, многополюсности вместо нынешнего гиперцентрализма, создание условий для развития гражданского общества, выведения гражданина из-под жёсткого административного диктата.

Рецепты перехода - если он пойдёт по эволюционному пути - уже опробованы в Москве и на Урале: создание дополнительного надрегионального этажа с передачей на него части функций и сверху, и снизу (в более отдалённой перспективе этот этаж может стать и основным). В противном случае нарастающая дезинтеграция (не только на региональном, но и на внутрирегиональном уровне) превратила бы пространство страны в подобие плазмы с последующей консолидацией её вокруг одного или нескольких ядер.

«Слабое государство - слабое общество», «Слабые регионы - ещё более слабый Центр» - вот что мы имели совсем недавно. Сила не в формальном объёме полномочий, а в реальной способности эти полномочия осуществлять, явно сейчас недостаточной как у Центра, так и у регионов. («Взять» много суверенитета нетрудно, «проглотить» сложнее, а ведь надо ещё и суметь его «переварить»!)

По мере усиления государства неизбежно ослабление или даже исчезновение тех из элементов демократии, которые были обязаны своим появлением слабому государству, а не сильному обществу. Что же касается регионов, то консолидация государства, Центра означает ослабление или исчезновение некоторых элементов так называемого российского федерализма.

Когда волна молодого и неустоявшегося федерализма, отчасти декларативного, отчасти подлинного, спадёт, что на её месте останется? Каковы истинные достижения российского федерализма за эти годы? Обратимы они или необратимы, легко или трудно устранимы? Это прежде всего колоссальный опыт согласования интересов центральных и региональных элит в самых разнообразных условиях, включая всевозможные формы и институты такого согласования. Это также осознание властью и учёт ею в практической деятельности огромного регионального многообразия: социального, экономического, политического, культурного. Это, наконец, региональное самосознание, зародившееся и ныне крепнущее.

На разных стадиях трансформации общества федерализм может становиться квинтэссенцией политического процесса, выдвигаться на авансцену, но может и уходить на периферию, превращаясь, как до сих пор в России, в декорацию или ритуал. Вряд ли что-то фундаментально изменится, пока в стране в ходе становления гражданского общества не созреют условия для новых трансформаций, вектор которых будет направлен на усложнение системы власти при чётком разграничении полномочий и с передачей значительной их части на нижние этажи управления.

 

Источник: Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. Т.5. №1. Зима 2000.