Политическое пространство регионов

Развитие федерализма во многом определяется устройством регионального политического пространства. До сих пор перераспределение власти (а именно этим пока и исчерпывался российский федерализм) происходило между двумя верхними властными этажами - общенациональным и региональным; местная власть только ещё начинает подключаться к этому процессу.

Если на общенациональном уровне наблюдались раскрепощение политической жизни, её децентрализация, нарастание разнообразия, то во многих регионах, напротив, шло усиление авторитарных тенденций. Не случайно исследователи заговорили о сложившихся «региональных авторитаризмах» и «локальных диктатурах», журналисты - о появлении «удельных княжеств», а Вячеслав Михайлов в бытность свою министром по делам национальностей и Федерации предупредил об опасности возникновения 89 унитарных государств-регионов. В регионах, зачастую независимо от желания их лидеров, формируется пирамида с единственным политиком-главой наверху («лидер в политической пустыне»), предопределяющая последующую безальтернативность выборов. В подобных обстоятельствах пришедшие к власти более или менее демократическим путём руководители регионов обречены править долго, переизбираясь едва ли не автоматически. Этому, правда, препятствует федеральный закон, установивший, что глава региона не может осуществлять свои полномочия более чем два срока подряд, однако Константин Титов блистательно продемонстрировал, как обойти такое ограничение.

Одна из характерных российских особенностей - гипертрофированная роль центров, будь то Москва, региональные столицы, райцентры. На долю регионального центра приходится в большинстве случаев от одной четверти до половины всего населения и львиная доля хозяйственного потенциала региона. Если же обратиться к интеллектуальному потенциалу, то он практически полностью сконцентрирован в центре, где расположены вузы, НИИ, учреждения культуры и т. д. Есть несколько исключений: бицентричные Вологодская (Вологда и Череповец) и Кемеровская (Кемерово и Новокузнецк) области, «обезглавленные» Московская и Ленинградская области, два-три десятка «наукоградов» и технополисов (бывшие закрытые города ВПК, города при АЭС, научные городки), принадлежащие как бы не отдельному региону, а всей стране. Особый случай - Краснодарский край с Краснодаром, выполняющим функции регионального центра, и Сочи - летним филиалом столиц. Эти исключения, однако, только подтверждают общее правило - высокую степень централизованности (на разных уровнях) всей политической жизни, контраст между Центром и периферией по всем параметрам: материальной обеспеченности, богатству и разнообразию жизни, в том числе политической.

Разделение властей в региональных столицах было подорвано устранением Советов в 1993 году и усилением губернаторов в результате выборов 1996-го. Ныне в региональной политике реально противостоят друг другу губернатор и мэр столицы, и это не горизонтальное, как при разделении властей, а скорее вертикальное, внутри одной ветви власти, противостояние. Своей особой ролью в региональной политике мэры обязаны Центру, который одно время делал на них ставку в борьбе с усилившимися губернаторами. Только мэры, опираясь на экономический и интеллектуальный потенциал региональных столиц, способны укрепить субрегиональный уровень власти и местного самоуправления.

Влиятельные субрегиональные элиты («кланы») характерны только для областей с крупными вторыми городами, часть которых ранее были областными центрами. Это череповецкий (Вологодская обл.), новокузнецкий (Кемеровская обл.), новороссийский и сочинский (Краснодарский край), рыбинский (Ярославская обл.), великолукский (Псковская обл.) «кланы». Особый случай - субрегионально-этнические «кланы» в Мордовии, Туве, северокавказских многонациональных республиках, в первую очередь Дагестане.

Региональные руководители установили жёсткий контроль за районными властями, которые, не располагая самостоятельной налоговой базой, во многом зависят от благорасположения губернаторов и президентов республик. Подписанный в сентябре 1997 года Закон РФ «О финансовых гарантиях местного самоуправления» положение не изменил, поскольку в нём не зафиксированы твёрдые ставки налогов, перечисляемых на местный уровень, и сохраняется право региональных властей менять их каждый год. Кроме того, в ряде регионов глав районного уровня не избирают, а назначают. Раньше такая практика была привилегией только Москвы, Башкирии и Татарстана, теперь же и в других регионах уровень местного самоуправления стремятся ограничить низовыми ячейками (село, муниципальный округ). Региональные власти всячески препятствуют избранию руководителей местного уровня, а когда это всё же происходит, стремятся их снять своими решениями, как это было в Бурятии и Удмуртии (конфликты по этому поводу стали предметом рассмотрения в Конституционном суде РФ). Но суд не в силах отменить решения региональных органов, поскольку Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вступает в противоречие с конституционно закреплённым правом регионов формировать систему местной власти. Можно и просто срывать выборы, как это делают во Владивостоке, который живёт без избранного мэра уже не один год и так ни разу и не избрал городскую думу.

На низовом уровне можно наблюдать разнообразное сочетание моделей государственной власти и местного самоуправления. Но за всеми ими просматривается общая беда - крайне малые возможности, которыми располагают местные власти, финансово не обеспеченные и лишённые общественной поддержки. Причина отсутствия последней - в неразвитости гражданского общества и слабости регионального, особенно местного, самосознания.

Политические партии в регионах, если они не часть клановой структуры власти, маргинальны. Даже в таком качестве они представлены преимущественно в региональных центрах. При формировании законодательных собраний в 1994-ом, когда во многих региональных столицах выборы из-за низкой активности электората не состоялись, представленность партийных кандидатов в местных парламентах составила всего лишь 10 процентов.

Вторые выборы несколько изменили ситуацию. И сами выборы, и сформированные в результате их региональные парламенты стали более партийными: доля партийных кандидатов возросла до 15-20 процентов. В пяти регионах, где часть депутатов избирается по пропорциональной системе, реально в выборах участвуют лишь местные партии и разного рода причудливые блоки. Из общефедеральных партий почти повсеместно принимают участие в выборах только три: КПРФ, «Яблоко» и ЛДПР. При этом коммунисты идут с большим отрывом. Так, в 1998 году они получили мандаты в 15 региональных законодательных собраниях из 17 избиравшихся, в том числе почти четыре пятых мест в Краснодарском крае, две трети в Волгоградской, треть в Омской и четверть в Орловской областях. «Яблоко» провело своих кандидатов не только в традиционно «яблочных» Санкт-Петербурге (16 процентов), Ростовской области (7), Карелии (5), но и в Краснодарском крае. Что касается ЛДПР, то она получила своих депутатов в парламентах Карелии (7 мандатов из 61) и Тувы, провела своего кандидата на пост мэра Кызыла (Тува), приняла самое активное участие в ряде губернаторских кампаний.

Если думские выборы 1995-го дали было надежду на усиление федеральных партий в регионах, то 1999 год эту надежду похоронил. Впервые региональные администрации принимали столь активное участие в федеральных выборах. По мере консолидации региональных элит, срастания власти и собственности, относительной политической стабилизации в регионах для отделений федеральных партий места там просто не оставалось - если только под флагом федеральной партии не выступала местная партия власти или её часть в виде элитного «клана». Регионализация партийных списков в таких условиях лишь способствовала заключению компромиссов между партийными и региональными верхушками. Результатом стало включение «людей губернаторов» в партийные списки.

Шарль Монтескьё, рассуждая в своё время о возможных формах государственного устройства для крупных стран, пришёл к выводу, что подходящие формы всего две: федерация или тирания. Россия, верная принципу выбора обоих зол, явила миру причудливого кентавра - федерацию тираний.

Стало общим местом говорить о колоссальном разнообразии представленных российскими регионами типов социального развития и политического устройства с присущими им особенностями политической культуры - от «почти скандинавской» Карелии до «кланово-племенных» республик Поволжья и Северного Кавказа. В таких сложносоставных государствах, как российская квазифедерация, состояние общества и его трансформация определяются, подобно скорости эскадры, не самыми сильными, а самыми слабыми её элементами. Более того, в региональных политических процессах всё заметнее конвергенция: выравнивание идёт книзу.

Многообразие внутриполитического устройства регионов создало в высшей степени мозаичную картину, усложняющую процесс федерализации. Крупнейшие и экономически сильные регионы и федеральные города формально такие же субъекты Федерации, как и, скажем, малонаселённая Эвенкия. Президентские республики со сверхстабильными лидерами и автаркичной клановой структурой не похожи на области, где в ходе выборов сложилась реальная конкуренция и произошла смена элит. Тренды политического развития также разнообразны: на фоне формально демократических процедур усиливается клановость столичной власти; архаизируются, превращаясь в советский тип закрытой элиты, властные группы в большинстве республик; в некоторых же регионах, наоборот, уже началось перераспределение власти на низовой уровень.

На наших глазах нарастающая атомизация, замыкание всей жизни в пределах региона приводят к реальной горизонтальной дифференциации политического пространства. Этому способствует и резкое уменьшение – вследствие экономического кризиса - пространственной мобильности населения, сокращение всех межрегиональных связей и контактов, в первую очередь связей «регионы – Центр». Горизонтальная дифференциация, притом значительная, наблюдалась и раньше, но тогда она была в известной степени вторичной, производной от смешанных в разных пропорциях единообразных городов (особенно крупных) и села. Ещё президентские выборы 1991 года дали почти равновеликую поддержку Ельцина региональными центрами и на «демократическом» Севере, и на «консервативном» Юге. Сейчас складывается принципиально новый рисунок дифференциации политического пространства – изначально горизонтальной, а не являющей собой проекцию вертикали (город - село) на плоскость. Этому благоприятствует переход от революционного к эволюционному этапу развития общества.

Фрагментация общества, обособление социумов по региональным «квартирам» имеют не только негативные стороны. Из позитивных едва ли не важнейшая - формирование регионального самосознания. Дело в том, что российский федерализм изначально был и в значительной мере до сих пор остаётся чисто государственным, административно-бюрократическим, не имеющим ни поддержки снизу, ни сколько-нибудь выраженной общественной составляющей. Не случайны поэтому рассуждения о произвольном характере российских регионов, предложения об их укрупнении. Действительно, происходившая с начала 90-х годов консолидация региональных сообществ была в основном негативной, направленной против Центра. В республиках она и вовсе часто носила не региональный, а этнический характер. И только теперь начинают появляться элементы позитивной региональной консолидации.

Последние годы демонстрировали стремительный рост регионального самосознания, как культивируемого сверху региональными властями, так и низового, самопроизвольного. Усиливается интерес к истории и географии родного края (краеведение как предмет пришло в школы, появилось огромное число учебников и пособий на местах), в центр внимания общественности всё больше попадают знаменитые земляки, «свои» спортивные команды и чемпионы, местные юбилеи и фестивали. Взрывной рост регионального самосознания находит отражение, например, в невиданном разнообразии сортов водки. В названиях местных водок, воспринимаемых часто как визитные карточки регионов, культивируется региональная специфика, запечатлеваются предметы особой гордости местного населения, будь то выдающиеся земляки, историко-географические достопримечательности, характерные для региона ярлыки и т.д. Правда, пока среди брэндов доминируют просто местные географические названия.