II. Понятия и особенности административно-правовых норм

I. Что такое административное право?

Административное право – отрасль правовой системы Российской Федерации, занимающая в ней, наряду с гражданским, уголовным и конституционным правом, ведущее место, имеет специфические источники возникновения. Еще в древнейшие времена появилась объективная потребность организующего воздействия на общественную жизнь, проявляющаяся в самых разнообразных вариантах. Особую значимость она приобрела в связи с формированием государственной организации и соответствующей ей государственной власти. Именно в это время получили развитие зачатки правовых начал, используемых в целях обеспечения должной согласованности или упорядоченности общественных связей, - важнейшего условия существования общества.

Такая базовая задача не могла быть реализована без использования рычагов власти. Вся действующая правовая система, через институты которой проявлялась государственная власть, в различных вариантах выполняла свое социальное назначение в качестве организатора и регулятора общественных отношений. В подобной роли она выступает и в наши дна.

Однако исторически возникла и получила многовековое развитие надобность в формировании особой правовой отрасли, которая имела бы своим непосредственным объектом регулирования собственно организующую деятельность власти и возникающие в ее процессе общественные отношения. Появились особые регуляторы такого рода деятельности, которую древние римляне обозначили как руководство, управление.

По существу именно на подобной основе и возникло управленческое (административное) право. Его назначение можно определить следующим образом: оно призвано юридическими средствами «обслуживать» повседневную государственно-управленческую деятельность, регулировать возникающие в ее процессе многообразные общественные отношения.

Соответственно административное право выступает в роли одного из наиболее ярко проявляющихся выразителей публично-правовых интересов в различных сферах общественной жизни. В связи с этим его регулирующее воздействие распространяется на общественные связи с непременным участием государственной администрации. Что касается участников другой стороны подобных связей, то следует сразу же подчеркнуть, что любые попытки тем или иным образом ограничить их перечень обречены на провал. В такого рода общественных связях всегда можно обнаружить граждан, общественные объединения, государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации, наконец, различные органы государства. Вряд ли можно найти такую правовую отрасль, в границах которой отношения между названными субъектами и государственной администрацией характеризовались бы как непосредственные, повседневные и многогранные. Объяснение подобной специфики административного права заложено в особенностях, свойственных характеру и назначению административной деятельности, которая, по сути, является управленческой, исполнительной и внесудебной. Соответственно в государственной деятельности такого рода, впрочем, как и в любой иной (законодательной и судебной) внешнее выражение получает государственная власть, которая предназначена для обеспечения упорядоченного, согласованного, т.е. управляемого функционирования всех элементов организации общественной жизни в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Как достигаются подобного рода цели? Прежде всего, в результате особой направленности государственно-властного механизма на практическую реализацию, т.е. на проведение в жизнь, законов -правовой основы жизни общества и государства. Но для этого требуется, чтобы этот содержательный процесс проходил не сам по себе, а на началах его подчинения особым правовым требованиям. Такие требования и составляют содержание норм административного права.

II. Понятия и особенности административно-правовых норм.

Содержание административного права, как и любой иной самостоятельной правовой отрасли, его сущность и назначение, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются через составляющие его правовые нормы. Они представляют собой разновидность правовых норм вообще, т.е. им свойственны все основные качества, характерные для норм любой отрасли российского права – это правила поведения, регулирующие взаимоотношения граждан, юридических лиц, государственных и негосударственных организаций.

Нарушение требований правовой нормы вызывает применение акций в виде уголовной, административной, дисциплинарной ответственности, а также принудительных мер, не носящих характера юридической ответственности.

Нормы административного права имеют определенный «отпечаток» особенностей, свойственных как границам, так и методам административно-правового регулирования. В их содержании находит выражение специфика управленческих отношений, составляющих предмет административного права.

Административно-правовые нормы можно охарактеризовать как устанавливаемые государством правила поведения, с помощью которых регулируются общественные отношения, складывающиеся в процессе практической реализации задач и функций исполнительной власти. Нормы административного права призваны регулировать общественные отношения, складывающиеся в сфере функционирования механизма исполнительной власти либо возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в сфере государственного управления. Подобного рода общественные отношения принято называть управленческими.

Цели регулирования при этом состоят в установлении точного соответствия требованиям законности всех действий любых участников общественных отношений, возникающих при осуществлении исполнительными органами государственной власти повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Регулятивная роль административного права находит наиболее полное выражение в административно-правовых нормах. А это свидетельствует о том, что сами такого рода правовые нормы выполняют функции регулятора управленческих общественных отношений. Подобное их юридическое качество имеет различные формы выражения.

В этом смысле на первый план выдвигаются цели, на достижение которых направлены содержащиеся в административно-правовых нормах правила поведения. В обобщенном виде они могут быть представлены в следующем виде:

а) обеспечение должной упорядоченности организации и функционирования, как всей системы исполнительной власти, так и ее отдельных звеньев, а также их рационального взаимодействия. Из этого вытекает следующий вывод: административно-правовые нормы, применяемые в сфере государственного управления, свое регулирующее воздействие адресуют главным образом механизму реализации исполнительной власти в целях обеспечения эффективной реализации конституционного назначения, т.е. проведения в жизнь, исполнения требований российского законодательства. Тем самым они юридически выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти, иначе говоря, имеют исполнительную направленность;

б) непосредственное выражение в сфере государственного управления публично-правовых интересов, т.е. интересов государства в установлении и обеспечении режима законности и дисциплины в сфере практической реализации исполнительной власти;

в) обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления и, прежде всего в государственно-управленческой деятельности конституционных прав, свобод и обязанностей граждан и их негосударственных объединений;

г) определение того или иного варианта должного, т.е. отвечающего или соответствующего интересам государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих определенный объем государственно-управленческих функций, а также физических и юридических лиц, чьи действия или интересы связаны с этой сферой.

Тем самым административно-правовые нормы выполняют общественно значимую задачу двоякого рода: с одной стороны, обеспечивают должную упорядоченность организации и деятельности субъектов исполнительной власти, а с другой – формируют правовые основы поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений.

Каким образом достигаются эти цели? Ответ на данный вопрос связан с выявлением особенностей административно-правовых норм.

Смысл первой их особенности заключается в том, что нормы административного права имеют особую сферу применения, а именно – сферу государственного управления. Вторая особенность административно-правовых норм: при всех прочих условиях в своем большинстве их непосредственным адресатом являются субъекты исполнительной власти. И это понятно, т.к. именно ими осуществляется практическая государственно-управленческая деятельность, в связи с которой и возникают управленческие общественные отношения.

Следовательно, административно-правовые нормы в значительной степени рассчитаны на регулирование организации и функционирования субъектов исполнительной власти.

Правило поведения, сформулированное в административно-правовой норме, обладает императивным характером, т.е. содержит в себе обязательное предписание должного поведения. Административно-правовыми нормами либо предписывается определенный вариант должного поведения, либо он дозволяется, т.е. разрешается. Либо совершение определенных действий запрещается. Так создается правовой режим поведения сторон управленческих общественных отношений.

В рамках регулируемых административно-правовыми нормами общественных отношений специфическая «полярность» вовсе не противоречит общим закономерностям правового регулирования, а дополняет их с учетом повелительных элементов, максимально присутствующих в содержании норм административного права.

Административно-правовые нормы закрепляют не только права граждан, государственных негосударственных формирований в сфере регулируемых управленческих отношений, но и их юридические гарантии. Последние включают как запреты на совершение исполнительными органами определенных действий, так и их ответственность за игнорирование прав и законных интересов второй стороны отношений.

Еще одна особенность административно-правовых норм связана с порядком их установления. Так, основополагающие нормы, регламентирующие правовые основы статуса личности, основы административно-правового статуса Правительства РФ, полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти, закреплены в Конституции РФ. Конечно, такого рода правовые нормы, прежде всего, относятся к массиву норм конституционного права. Но этим их роль не ограничивается; фактически она проявляется двояко. С одной стороны, конституционно-правовыми, несомненно, являются нормы, посвященные основам конституционного строя страны, федеративному устройству РФ, системе российского парламентаризма. Названные ранее конституционные нормы можно характеризовать одновременно и как конституционно-правовые, и как административно-правовые. Первое их качество выражает высшую юридическую силу конституционных правовых установлений, второе – их прямую направленность на регламентацию в сфере государственного управления, т.е. происходит процесс «совмещения» каналов конституционно-правового и административно-правового регулирования.

Нормы административного права устанавливаются также действующим российским законодательством. При характеристике системы административного права, административно-правовые нормы обнаруживаются в содержании почти каждого российского закона, какой бы проблеме он не был посвящен. «Административное законодательство» следует понимать как систему законодательных актов, в которых имеются административно-правовые нормы.

Президент РФ в пределах конституционных полномочий нормативными указами вправе устанавливать административно-правовые нормы.

Главная особенность административно-правовых норм заключается в том, что они могут устанавливаться непосредственно самими субъектами исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности и в ее целях.

Особенность административно-правовых норм и в том, что в отличие от многих других правовых отраслей они снащены собственными юридическими средствами защиты от посягательств на них (административная ответственность).

Следующая особенность административно-правовых норм состоит в том, что содержащиеся в них правила поведения во многих случаях, предусмотренных действующим законодательством, играют роль регулятора общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права.

Еще одна особенность административно-правовых норм находит выражение в том, что они практически осуществляют правовую защиту норм иных правовых отраслей. Так, мерами административной ответственности защищаются нормы избирательного, финансового, трудового и ряда иных отраслей права.

Особенность административно-правовых норм выражается и в том, что они представляют собой реальный юридический вариант опосредования правовых норм высшей юридической силы, т.е. закона.

Следует обратить внимание на структуру административно-правовой нормы, в которой можно увидеть еще одну ее особенность. В принципе структура ее традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. В качестве особенностей структуры административно-правовой нормы можно отметить, что гипотеза выражается не во всех случаях четко, нередко условия применения нормы сводятся к юридическим фактам. Так, для граждан это - достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п. При регламентации деятельности исполнительных органов гипотеза прямо вообще не выражается; предполагается, что она заложена в условиях, свидетельствующих о соответствии их деятельности установленной компетенции. Диспозиция – это предписание, запреты и дозволения. Санкция, как правило, предусматривает меру административной или дисциплинарной ответственности. Дисциплинарные санкции содержатся в нормах общего порядка, регламентирующих дисциплинарную власть соответствующего руководителя. Что касается административных санкций, то они закрепляются в нормах, предусматривающих составы конкретных административных правонарушений по Кодексу РФ об административных правонарушениях. Кроме того, санкции выражаются также в иных мерах административного принуждения – административно-предупредительных и административно-пресекательных мерах. Следует учитывать, что не все административно-правовые нормы оснащаются санкциями, поскольку последние являются результатом только противоправных действий либо бездействия.