III. Виды административно-правовых норм

 Нормы административного права действуют на началах соподчиненности, выражающейся в том, что нормы, устанавливаемые нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, должны основываться на юридических требованиях норм, содержащихся в нормативных актах вышестоящих органов исполнительной власти. Это – само собой разумеющееся правило. Но при этом нельзя забывать, что значительная их часть устанавливается в процессе реализации законодательной власти. Поэтому главным стержнем системы универсальных по своему характеру правовых норм, которая определяется масштабностью государственно-управленческой деятельности по реализации задач и функций исполнительной власти, является их соответствие действующему в Российской Федерации принципу законности.

В указанных основополагающих рамках допустима классификация административно-правовых норм по различным критериям, но главным из них следует считать юридическое содержание.

1) В соответствии с подразделением права на материальное и процессуальное наиболее существенное значение имеет выделение двух основных видов административно-правовых норм, а именно материальных и процессуальных.

Материальные административно-правовые нормы юридически определяют и закрепляют административно-правовой статус участников регулируемых управленческих общественных отношений. Имеются в виду обязанности, права и ответственность исполнительных органов, должностных лиц, граждан, их объединений, государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций, а также основы их взаимодействия в сфере реализации исполнительной власти. Особенностью материальных норм является то, что в них закрепляются юридические возможности того или иного участника управленческого отношения в статичном варианте, т.е. до стадии практической реализации этих возможностей.

Материальные административно-правовые нормы фактически выражают правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти, должны действовать участники регулируемых ими управленческих отношений. Соответственно именно в материальных нормах фиксируются правомочия субъектов исполнительной власти, на которых возлагается обеспечение этого режима, а также соответствующие им юридические обязанности адресатов таких полномочий. В этом смысле можно говорить о том, что характерные для административно-правового регулирования методы и связанные с их практическим использованием административные санкции предусматриваются материальными нормами административного права.

Процессуальные административно-правовые нормы определяют порядок практической реализации участниками регулируемых управленческих общественных отношений, закрепленных за ними нормами материального права обязанностей и прав, т.е. тех юридических возможностей, которые им предоставлены материальными нормами административного права. В данном случае речь уже идет о динамике государственно-управленческой деятельности и связанных с ней конкретных управленческих отношений. Именно процессуальные нормы административного права определяют порядок реализации административно-правового статуса участников этих общественных отношений, а также юридический механизм их взаимодействия. Процессуальные административно-правовые нормы регулируют применение норм материального административного права не только в области организации и деятельности исполнительных органов. Ими регламентируется также практическая реализация прав и обязанностей всех иных возможных участников управленческих отношений.

Административно-процессуальные нормы неоднородны. В соответствии со сложившимися представлениями о процессе и процессуальной деятельности в юридическом смысле можно выделить административно-юрисдикционные нормы. Их назначение состоит в регламентации порядка рассмотрения и разрешения во внесудебной форме административно-правовых споров, а также порядка применения мер административного принуждения при отсутствии спорных ситуаций.

Иногда в качестве процессуальных норм административного права выделяются регулятивные, объектом которых является «созидательная» деятельность субъектов исполнительной власти («активная администрация»), и охранительные («пассивная администрация»). 

2) Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе используемые в практике административно-правового регулирования управленческих общественных отношений правовые методы. Выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающие, т.е. содержащие юридически властное предписание на обязательное совершение определенных действий в условиях, предусмотренных данной нормой. Например, возникающее коммерческое объединение обязано пройти государственную регистрацию; при оформлении государственно-служебных отношений руководитель исполнительного органа обязан издать приказ о назначении лица на должность и т.д.;

б) запрещающие, т.е. содержащие юридически властное предписание, запрещающее совершение определенных действий в условиях, предусмотренных данной нормой. Запреты могут носить общий или специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействия). Подпадающих под признаки административных правонарушений. Специальный по своему характеру запрет выражается, например, в запрещении милиции применять в определенных условиях специальные средства и огнестрельное оружие и т.п.;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные нормы предусматривают возможность действовать в пределах, определяемых нормой, по усмотрению участников регулируемых отношений. В подобных случаях отсутствуют как прямые предписания, так и запреты. Тем не менее, административно-правовая норма создает определенный правовой режим, исключающий произвольный характер соответствующих действий. Такой режим выражается в официальном разрешении в данных условиях совершать либо не совершать определенные действия. Дозволительные нормы в этом смысле суть разрешительные. Это означает, что административно-правовые нормы разрешают определенную свободу выбора того или иного варианта поведения, но непременно в рамках условий, установленных нормой.

Юридическое содержание уполномоченных (дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата. Так, гражданину предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о том, стоит ли ему использовать право на обжалование действий должностного лица или нет. Если адресатом является исполнительный орган, ситуация приобретает иной характер. Дозволительные нормы административного права дают ему возможность самостоятельного выбора того или иного варианта действий из числа предусмотренных данной нормой. В качестве примера можно назвать полномочия органов системы органов исполнительной власти в сфере природопользования по реагированию на нарушения федерального законодательства о недрах, о  животном мире, об охране окружающей природной среды, водного и лесного законодательства. Так, они вправе прекращать, приостанавливать или ограничивать право пользования участками недр, водными объектами, участками лесного фонда, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства; направлять требования об аннулировании лицензий, выданных другими органами; запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением по устранению обнаруженных нарушений природоохранного законодательства; запрещать ввоз на территорию РФ и транзит экологически опасных грузов и т.д.

Фактически и применение административных наказаний, предусмотренных Кодексом РФ административных правонарушений, осуществляется на началах самостоятельного выбора наказания полномочным исполнительным органом или судом с учетом характера совершенного правонарушения, личности правонарушения и т.п., но в рамках соответствующей статьи.

Необходимо учитывать, что в подобных случаях нет той свободы усмотрения, которая характерна для поведения гражданина на основе использования им соответствующей дозволительной административно-правовой нормы. Исполнительный орган поставлен в более строгие рамки, суть которых в следующем. На него правовой нормой возлагаются определенные юридические обязанности, практическая реализация которых предполагает использование предоставленных ему юридически-властных полномочий.

Вместо свободы усмотрения, т.е. свободы в выборе варианта своего поведения, что характерно для граждан, проявляется «административное усмотрение». Оно означает возможность проявления инициативы полномочным представителем аппарата исполнительной власти при выборе средств реализации своих полномочий в пределах условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Подобная инициатива проявляется в строгих границах дозволенного. Соответственно применение того или иного права можно рассматривать в качестве разрешенной возможности использования административно-принудительных средств;

г) стимулирующие (поощрительные) административно-правовые нормы имеют своей целью обеспечение должного поведения участников регулируемых управленческих общественных отношений с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия. Как правило, имеются в виду нормы, в которых находят юридическое выражение экономические методы управления. Например, установление налоговых и иных льгот, освобождение от налогообложения, применение льготного кредитования и т.п.;

д) рекомендательные административно-правовые нормы имеют своеобразный характер. Дело в том, что рекомендации, как правило, не имеют юридического характера и характеризуются в качестве советов. Но они могут иметь и иное значение, т.е. выступать в роли указаний. Соответственно в первом случае, следовательно, вряд ли имеется смысл определять их юридическую обязательность, т.е. нормативность.

Однако государственно-управленческая практика знает случаи, когда соответствующие рекомендации содержатся в нормативных правовых актах.

В подобных случаях они не выражают прямые предписания, а дают определенные ориентиры для поисков наиболее целесообразных вариантов решения тех или иных управленческих задач. Адресуются они, как правило, нижестоящим звеньям механизма исполнительной власти. Рекомендации подобного рода близки по своему содержанию к административно-дозволительным нормам. Их особенностью является наличие определенных элементов авторитарности. Например, Правительство РФ утвердило Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи (СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534.). Некоторые из них фактически приближались по значимости к юридически обязательным. Иногда юридическая обязательность рекомендаций выражается совершенно определенно. Это, в частности, характерно для ведомственных нормативных документов, нередко именуемых «рекомендациями», а по существу являющихся типичными инструкциями, т.е. правовыми актами управления. Такого рода рекомендательные правовые акты содержат прямые юридические предписания (например, по применению государственными налоговыми органами санкций за нарушения налогового законодательства и т.п.).

3) Административно-правовые нормы можно классифицировать по адресату содержащихся в них предписаний, запретов и дозволений. С подобных позиций можно выделить нормы, регламентирующие:

а) административно-правовой статус граждан;

б) административно-правовой статус общественных объединений;

в) административно-правовой статус негосударственных предприятий, учреждений, коммерческих структур, включая частные (в более точном варианте – отдельные стороны их организации и функционирования);

г) административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений;

д) административно-правовой статус государственных служащих – работников управленческого аппарата;

е) административно-правовой статус различных звеньев механизма реализации исполнительной власти (исполнительные органы, их структурные подразделения, их территориальные и местные органы).

Следует иметь в виду, что каждая из выделенных групп норм имеет различное конкретное содержание и соответственно может быть подвергнута подетальной классификации. Так, административно-правовые нормы, адресованные гражданам, подразделяются на нормы, определяющие права и обязанности граждан в сфере государственного управления, а также административно-правовые гарантии и способы охраны их прав, и ответственность за неправомерное поведение. Административно-правовые нормы, адресованные субъектам исполнительной власти, включают нормы, определяющие порядок их образования, компетенцию, организационную структуру, правовые формы и методы деятельности и т.п.

4) По масштабу действия административно-правовые нормы классифицируются в соответствии с федеральным устройством Российской Федерации и некоторыми иными факторами. Это:

а) нормы, устанавливаемые на федеральном уровне (общефедеральные);

б) нормы, устанавливаемые на уровне субъектов РФ (региональные);

в) нормы, устанавливаемые на уровне местных исполнительных органов (районный, городской уровень);

г) нормы, действие которых распространяется на определенные территории (территориальные). Например, нормы, учитывающие особенности Крайнего Севера, отдельных экономических зон и т.п.

5) По объему регулирования административно-правовые нормы можно подразделить на:

а) общие (обязательные), т.е. распространяющиеся на все сферы и отрасли государственно-управленческой деятельности, на все виды участников регулируемых управленческих общественных отношений. Как правило, административно-правовые нормы подобного вида содержатся в законодательных актах, в нормативных указах Президента РФ, в нормативных постановлениях Правительства РФ. В качестве примера можно назвать нормы о государственных служащих. В тех случаях, когда общие нормы устанавливаются на уровне субъектов РФ, они содержатся в региональном законодательстве и в нормативных актах высших должностных субъектов РФ;

б) межотраслевые (межведомственные), т.е. регламентирующие те или иные стороны государственно-управленческой деятельности, имеющие общий или сопредельный для всех или многих отраслевых управленческих систем характер специального профиля. Например, нормы налогового, природоохранного, финансового, антимонопольного законодательства; нормы устанавливаемые органами исполнительной власти межотраслевой компетенции (функциональное регулирование);

в) отраслевые (ведомственные), т.е. регламентирующие отношения в рамках организационно оформленных отраслей государственного управления. Их преимущественное назначение – внутрисистемное регулирование (например, в границах закрепленной за министерством сферы деятельности). В данном случае можно говорить и о ведомственных нормах. Но при этом следует помнить, что фактически юридическое значение этих норм двоякое. С одной стороны, их действие распространяется на нижестоящие управленческие звенья данной отраслевой системы и на непосредственно подведомственные возглавляющему систему органу исполнительной власти предприятия и учреждения. С другой стороны, нормы отраслевого характера весьма часто «выходят» за границы отраслевых систем, распространяются на иные системы, а потому приобретают качества межотраслевых норм координационного регулирования. Например, нормативные акты министерств, обязательные для иных органов исполнительной власти;

г) местные, действие которых ограничивается районом, городом; устанавливаются они соответственно исполнительными органами этих административно-территориальных образований.