Проблемы реализации региональной жилищной политики

 

В настоящее время проведение жилищной политики концентрируется в рамках национального целевого проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», который базируется на Федеральной целевой программе «Жилище». Указанный проект охватывает следующие основные направления: развитие жилищного строительства; совершенствование жилищно-коммунального комплекса; совершенствование системы ипотечного жилищно-коммунального кредитования населения и рынка жилья; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем граждан из числа категорий, установленных федеральным законодательством; нормативное правовое обеспечение организации предоставления гражданам жилых помещений социального использования.

Согласно программе «Жилище», к моменту ее завершения в 2010 г. до 30% населения смогут удовлетворять потребности в жилье за счет собственных средств и кредитов. К этому периоду планируется повысить объем ежегодного ипотечного кредитования в 20 раз, снизить ставки по ипотечным кредитам до 8% годовых и удовлетворять спрос большей части претендентов на жилье. С этой целью жилой фонд будет увеличен на 40% путем удвоения объемов жилищного строительства и доведения их до 80 млн. кв. м в год. Намечено также снижение уровня износа коммунальной инфраструктуры до 50% и времени ожидания социального жилья до 7 лет.

Разработке национального проекта предшествовало изучение запросов россиян на жилье. Специальные исследования, на данные которых ссылается куратор проекта В. Медведев, показали, что в улучшении жилищных условий нуждается 60% населения, и половина из них (почти 30%) готова решать эту проблему на рыночных условиях. При этом 80% населения считают, что собственность на жилье является признаком благополучного существования, иными словами, в принципе позитивно относятся к его приобретению на жилищном рынке. Но проблема, разумеется, заключается в том, есть ли у них для этого реальные возможности.

По оценкам директора Фонда «Институт экономики города» Н. Косаревой, национальный проект актуален именно для 20-30% населения, которым необходима государственная поддержка в приобретении жилья. Это объясняется тем, что, по опросам, 40% граждан удовлетворены своими жилищными условиями, а 10-15%, как и в других странах, нуждаются в социальном жилье. Остальные, судя по всему, в основном могут решать жилищные проблемы без помощи государства. Поэтому, при условии дальнейшего роста реальных доходов населения и снижения процентных ставок по кредитам, ипотечное кредитование, грамотно подкрепленное принятым пакетом законов, может развиваться и очень хорошо уже развивается, имея перспективы оправдать возложенные на него ожидания.

В. Белкин и В. Стороженко подчеркивают, что с проектом доступного жилья не координируется в принципе разумное решение о наделении молодых семей таким финансовым подспорьем, как базовый материнский капитал, в том числе предназначенный для улучшения жилищных условий. Однако его величина не отвечает задачам жилищной политики. Расчеты авторов показывают, что даже при полном использовании этого капитала только на решение жилищной проблемы, при нынешней средней стоимости 1 кв. метра жилья семье будет под силу приобрети не более 10 кв. м, что почти вдвое ниже душевой социальной нормы для семьи из трех и более человек. Исследователи сходятся также во мнении, что одним из основных препятствий на пути использования населением ипотеки являются чрезмерно высокие ставки по кредиту, обслуживание которых больно «бьет» по текущему потреблению. В Болгарии и Польше они составляют менее 9%, в большинстве государств со стабильной экономикой - 4-4,5% а в Финляндии - 2,5-3% [33]. В России же они колеблются на уровне 12-16%, и их понижение до 8%-го уровня пока только планируется. В ряде регионов ставки на уровне 8-7% уже введены, но только для льготных категорий граждан [5]. Но и такой процент многие считают завышенным, учитывая современную зарубежную практику, и предлагают, например, чтобы он не превышал учетную ставку Центробанка [10].

Эта ситуация, как считает ряд исследователей, порождена тем, что так и не разработан системный подход к решению жилищной проблемы. В принимаемых решениях все еще доминирует точка зрения инвестора (в широком смысле), его прибыли и финансовых рисков и недооцениваются социальные риски, связанные с недоступностью жилья для миллионов семей [26].

С одной стороны, все еще мало государственных или совместных с «частниками» компаний по строительству реально доступного - коммерческого и некоммерческого - жилья, неразвиты институты аккумуляции финансовых ресурсов населения, недостаточна и не всегда эффективна субсидиарная поддержка пользователей кредита. Допускаются массовые злоупотребления в строительной индустрии и практика перекладывания на плечи потенциальных собственников жилья предпринимательских рисков в случае несвоевременного выполнения ими своих обязательств или даже финансовой несостоятельности. Так, многим застройщикам удается бойкотировать закон о защите прав дольщиков - будущих владельцев жилья, выступающих в качестве соинвесторов.

С другой стороны, активное привлечение к финансированию строительства банков, коммерческих структур, строительных корпораций, обладающих значительными ресурсами, тормозится отсутствием надежных и масштабных гарантий и условий для развития бизнеса [23]. Жилищное строительство, имеющее длительный производственный цикл, остается сферой высоких рисков, что сказывается и на его кредитовании, и на ставках по ипотечному кредиту, и на ценах на жилье.

Поэтому так и не ясно, как при низком благосостоянии населения и современных темпах жилищного строительства можно довести численность пользователей ипотеки до 30%, учитывая, что пока вводится 0,3-0,35 кв. м жилья на душу населения в год против минимально необходимого 1 кв. м [23]. Запланированный результат может быть достигнут при условии дальнейшего роста реальных доходов, сдерживании инфляции и цен на жилье путем наращивания строительства [14]. Но вопрос о необходимых параметрах повышения реальных доходов, особенно для той части граждан, которая должна предъявлять спрос на ипотечный кредит, практически не рассматривается.

По мнению специалистов, рост цен на жилье в немалой степени вызван спекулятивным спросом, то есть его приобретением для последующей перепродажи по более высоким ценам. Вложения в недвижимость обусловлены также стремлением состоятельной части граждан обезопасить свои сбережения от инфляции, от которой не защищают проценты по банковским депозитам.

К числу важнейших причин, ограничивающих предложение жилья и вздувающих цены на него, почти все исследователи относят положение в строительной индустрии.

Ситуация в данной отрасли - один из главных барьеров, препятствующих балансу спроса и предложения жилья, на необходимости достижения которого акцентируют внимание все защитники проекта. Правда, тому, как его добиться со стороны предложения (не считая общих соображений и призывов, что строить надо больше), внимания уделяется гораздо меньше. Поэтому следует обратиться к мнению компетентных экспертов хотя бы по некоторым узловым моментам, так как развитие строительного комплекса - отдельная, сложная и очень масштабная тема.

По оценкам специалистов, сложившаяся сегодня в строительном бизнесе практика нарушает баланс интересов его участников и выступает мощным фактором удорожания жилья. Так, строительство начинают застройщики, риски которых банки оценивают очень высоко, и ставка по банковским кредитам может достигать 40-50% в валюте и более. Территориальная администрация также заинтересована в получении максимальной суммы в счет своей доли на начальном этапе жилищных проектов. Как следствие, еще до начала строительства затраты на него доходят до 40-50% от общей суммы сметных затрат. В результате конкурентоспособными оказываются только крупнейшие застройщики, которые, пользуясь своим монопольным положением, дополнительно поднимают и без того высокие цены [40].

Более широкому привлечению заемных средств для реализации жилищных программ препятствуют и заведомо заниженные в рамках этих программ процентные ставки по кредитам (займам), делающие их непривлекательными для институциональных и частных инвесторов. При этом банки, а также страховые компании и пр. нередко не играют сколько-нибудь активной роли субъектов рынка, а лишь выступают посредниками при предоставлении кредитов и их обслуживании [33]. Поэтому целесообразными представляются предложения о государственном вмешательстве не в рыночную деятельность кредитных институтов, а в форме компенсаций непосредственно приобретателям жилья [24].

Налаживанию партнерских связей между производственными и банковскими структурами способствует процесс формирования финансово-строительных групп, которые должны стать структурообразующей основой регионального строительного комплекса. Но эти группы только зарождаются, их развитие пока сдерживается осторожным отношением к кооперации финансовых и страховых компаний [23].

Это свидетельствует об актуальности государственных гарантий кредитования для понижения финансовых рисков. Но принимаемые в последнее время законы, данные риски нередко усугубляют. Так, пытаясь защитить права дольщиков, Госдума принимает законы, обязывающие банки вернуть им не только вклады, но и штрафы за нарушение сроков ввода жилья. В ответ банки ограничивают кредитование строительства, а на плечи дольщиков, в конечном счете, ложатся все риски, которые они не в состоянии контролировать, прежде всего, риск, что жилье не будет сдано в эксплуатацию [20]. Причины данного феномена разнообразны: во-первых, срыв сроков строительства бывает вызван во многих случаях не только недобросовестностью застройщиков, но и ростом стоимости строительных материалов и пр.; во-вторых, дольщики - экономически более незащищенная группа, чем финансовые и строительные компании.

Монополизм смежной с жилищным строительством промышленности строительных материалов является одним из самых чувствительных «узких мест» строительной индустрии. Его можно проиллюстрировать примером крупнейшего монополиста данной отрасли - компании «Евроцемент», которая контролирует 46% всех мощностей страны по производству цемента, в том числе 81% мощностей Центрального федерального округа. Монополизм производителей оборачивается настоящей ценовой атакой «на карманы» застройщиков жилья. Цены на цемент за восемь месяцев 2009 г. выросли более чем на 90%, на металл - не менее чем на 40%, на изделия из цветных металлов - более чем вдвое, на металлопрокат - на 60-100%. При таких монопольных преимуществах компаниям, производящим строительные материалы, с развитием самого производства и тем более удешевлением продукции можно не торопиться.

Монополизм в строительной индустрии проявляется и в том, что нередко городские власти отдают площадки под застройку двум-трем особо «приближенным» компаниям и аффилированным с ними структурам, которые диктуют цены на жилье и извлекают монопольную прибыль [29]. Наличие такой практики признал и Д. Медведев, назвавший ее локальным монополизмом, то есть формированием муниципалитетами собственных пулов застройщиков, куда не допускаются независимые компании [35]. Поэтому необходимо формирование подлинно открытых конкурсов застройщиков.

В этой ситуации не призывы, что строить надо больше, а кардинальное усиление государственного антимонопольного контроля строительной индустрии становится одним из необходимых условий повышения доступности жилья [37]. Другими антимонопольными условиями могли бы стать также требующие государственного регулирования меры по восстановлению и введению новых мощностей и импорту за счет финансовых резервов государства дефицитного оборудования и стройматериалов, нехватка которых продолжает тормозить строительство жилья. Локальный монополизм может быть минимизирован обеспечением на конкурентной основе финансовыми ресурсами жилищного строительства в объеме реальной потребности, обусловленной наличными трудовыми, материальными ресурсами и проектно-сметной документацией на конкретные объекты [19].

Весомыми причинами подорожания жилья являются договоры с организациями энергоснабжения, получающими свою долю за развитие инженерных сетей, и введенная с 2008 г. плата застройщиков за подключение новостроек к энергосетям. Эта часть себестоимости жилья, зависящая от услуг естественных монополий, тоже постоянно растет, так как увеличиваются не только цены на стройматериалы, но и энергетические тарифы. А в совокупности «пресловутые сборы» - подключение к коммуникациям, право аренды и т.д. составляют до 47% стоимости жилья. Данная проблема рассматривается экспертами как еще один тромб проекта доступного жилья, который требует не только антимонопольного, но и антикоррупционного регулирования. Его обеспечение государством, привело бы к падению цен на жилье не менее чем втрое [10].

Более глубокие исследования вопроса о естественных монополиях и ценах на их услуги, учитывающие достижения отечественной и зарубежной науки и мировой опыт, дают основания считать, что проблема регулирования деятельности компаний - естественных монополистов - выходит за рамки антимонопольного контроля. Для этих компаний «точка зрения инвестора», то есть минимизация финансовых рисков объективно противоречит экономической (устойчивое инвестиционное развитие) и социальной (качество и доступность услуг для населения) эффективности. Но в настоящее время даже на обсуждение проблемы об организации инфраструктурных сетей по типу общественного сектора экономики и опоры их развития на общественные (государственные и муниципальные) инвестиции фактически наложено табу [29]. Однако без ее и обсуждения, и решения едва ли удастся сдерживать рост соответствующих тарифов, чтобы ограничить инфляцию, удорожание жилья и жилищно-коммунальных услуг.

Строительству жилья препятствуют также барьеры, связанные с доступом к земельным участкам и землепользованием. Некомплексный характер управления землепользованием и упор на фискальную составляющую привели к тому, что цены на землю для жилищного строительства и других объектов социальной сферы стали областью монопольного манипулирования, как государственного, так и частного. Интересы концентрируются на присвоении ренты без учета эффективного использования земельных ресурсов и согласования позиций сторон. Это провоцирует радикальные и диаметрально разные предложения экспертов по поводу прав пользования землей.

Но поскольку ценность земли (особенно в городах) как не воспроизводимого экономического и социального ресурса намного больше, чем важность обеспечения кредитов для инвесторов, то она предоставляется им на правах краткосрочной аренды. С помощью повышающих коэффициентов арендной платы эта форма землепользования мобилизует их также на выполнение обязательств по срокам строительства, чего не гарантирует бесплатное пользование. По закону доступ застройщиков к земельным участкам реализуется только на открытых аукционах, которые должны «перекрыть воздух» практике бюрократического протекционизма по отношению к «своим» строительным компаниям. Этот закон выполняется далеко не всегда. Поэтому не только правовой, но и общественный контроль его исполнения также является антимонопольной мерой.

В соответствии с Градостроительным кодексом в городских поселениях основой для выделения земельных участков под строительство становится генеральный план развития муниципалитетов и согласованные с ним правила землепользования и застройки. Теперь они должны опираться на градостроительное зонирование как метод регулирования землепользования и развития городов, в рамках которого разрабатывается порядок отвода земель под строительство жилых, инфраструктурных и иных объектов. Этот метод, позволяя устанавливать по районам города допустимые виды использования земли и количественные ограничения на размещение объектов недвижимости, способствует уменьшению бюрократического произвола и издержек прежней разрешительной системы.

Однако пока кардинальная модернизация нормативной базы не предусматривается, а проблема сложности подготовки соответствующей документации решается так, что обязательное введение градостроительного регламента предусмотрено только с 2010 г., завершающего действие национального проекта и программы «Жилище». До этого периода муниципалитеты могут использовать старый генплан и зонирование только отдельных территорий. То есть прирост жилого фонда в значительной мере будет опираться на устаревшие правила и пролонгировать негативные тенденции строительства. Они проявились в искажении облика городов, нарушении регламентов этажности и плотности застройки, повышении нагрузки на инженерные сети и транспортные артерии, уменьшении открытых пространств и т.п. [19]. Кроме того, постановка вопроса о пересмотре нормативной базы откладывается, актуальность переработки подменена увеличением времени ее освоения.

Территориальные планы, пишут В. Любовный и О. Пчелинцев, должны базироваться не на текущих потребностях расшивки «узких мест», а на прогнозах социально-экономического развития [29]. В противном случае возможны нежелательные последствия, так как без прогнозной оценки «закрепление» территорий за тем или иным инвестором или «узаконенное» зонирование могут лишить субъекты РФ, города и другие муниципальные образования нормального развития на перспективный период. Возникновению таких последствий способствует Градостроительный кодекс, в котором практически не содержится указаний на временнόй период для составления территориальных планов.

К не менее значимым препятствиям реализации проекта доступного жилья следует отнести непрозрачность строительных компаний, у которых часто нет ни конкретных бизнес-планов, ни прозрачных финансовых потоков, что осложняет работу с ними кредитных и страховых организаций. В результате трудно проводить качественную экспертизу на проектной стадии и контролировать производственный цикл. Но без достижения прозрачности строительного бизнеса невозможно внедрение пока отсутствующей системы государственных гарантий инвесторам, которая могла бы привлечь к строительству жилья и иностранных застройщиков. Эта же причина мешает открытой конкуренции строительных компаний и потворствует административным преференциям.

Следует также отметить, что на региональном и муниципальном уровнях в жилищную программу включен перечень ее адресатов. Если подготовке программы недостает открытости и публичности, то категории этих адресатов, в том числе получателей льготных ипотечных кредитов, определяются административными методами, не всегда учитывающими их экономические и социальные позиции. Эти методы, как признают специалисты, потворствуют бюрократическому произволу, тогда как поддержка льготных категорий ложится тяжелым бременем на бюджеты [24]. Это вновь свидетельствует о необходимости открытого характера всей практики принятия и выполнения решений в области жилищной политики.

Ключевой момент реализации национального проекта связан с тем, основные его задачи возложены на регионы и муниципалитеты. Движение жилищного проекта зависит от местных властей - подчеркивает Д. Медведев. Безусловно, жилищные проблемы должны решаться на местном уровне и действительно существенно зависят от местной администрации. Но общим недостатком жилищных программ являются их небольшие масштабы из-за ограниченности бюджетных (субфедеральных и внутренних) ресурсов и значительные различия этих масштабов по субъектам РФ. Данные проблемы не преодолеваются только усилиями региональных властей, хотя бессилие последних перед указанными проблемами по административным традициям может быть поставлено им в вину.

Поэтому следует прислушаться к рекомендациям специалистов о «размораживании» на эти цели части средств стабилизационного фонда, если они подкреплены обоснованными предложениями [18]. При этом необходимо принимать во внимание и критическое состояние наличного жилищного фонда. Что касается региональных различий, то меры по их преодолению должны базироваться на комплексной федеральной программе территориального развития с четким определением приоритетов, один из которых - Дальневосточный регион - президентом РФ фактически уже назван.

Административным барьером обсуждения названных вопросов пока остается некритичное отношение федерального центра к концептуальным основам национального проекта. Однако это не освобождает его от острой критики со стороны экспертного сообщества, о накале которой говорят такие крайности, как отождествление проекта с пиар-акцией и популистским маневром.

Таким образом, жилищная проблема - действительно исключительно сложная, острая и дорогостоящая с точки зрения ее решения. Жилищный вопрос - один из наиболее социально значимых вопросов. Выше обозначенные проблемы реализации региональной жилищной политики нужно и можно решать. Сегодня для этого необходимо: земля, инженерная инфраструктура и воля руководителей всех уровней и ветвей власти. Нужно начать работу по совершенствованию регионального законодательства и нормативной базы в целом, формированию региональных программ и проектов, генеральных планов и планов застройки в соответствии с принятыми на федеральном уровне решениями.

реализация регион жилищная политика